Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw

ryzyko. Dyrektywa IED nie precyzuje poziomu substancji powodujących ryzyko, które
wskazują na występowanie zanieczyszczenia, ani sposobu, zakresu i zasięgu
prowadzenia badań zanieczyszczenia. Aby zapewnić jednolite stosowanie przepisów
w tym zakresie, zdecydowano, że ocena stanu zanieczyszczenia będzie się odbywała
w oparciu o ogólne przepisy dotyczące dokonywania oceny występowania
zanieczyszczenia powierzchni ziemi zawarte w nowym art. 101a.
W raporcie początkowym wykazane zostaną istniejące zanieczyszczenia
powierzchni ziemi. Część z nich będzie stanowiła szkodę w środowisku w powierzchni
ziemi w rozumieniu przepisów ustawy szkodowej (zgodnie z dyrektywą 2004/35/WE).
Jednak zanieczyszczenia, które powstały przed dniem 30 kwietnia 2007 r., podlegają
rekultywacji na podstawie dotychczasowych krajowych przepisów o ochronie
powierzchni ziemi z Poś. W obecnym stanie prawnym ich rekultywacja polegałaby na
przywróceniu gleby i ziemi do stanu wymaganego standardami jakości, określonymi
w rozporządzeniu Ministra Środowiska.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że art. 22 ust. 3 dyrektywy IED, a zwłaszcza
jego drugi akapit, wprowadza obowiązek przeprowadzania „po ostatecznym
zakończeniu działalności” remediacji, „gdy skażenie gleby i wód podziemnych terenu
stwarza znaczące zagrożenie dla zdrowia ludzi lub dla środowiska”. Zatem
zanieczyszczenia, które powstały na skutek objętej pozwoleniem eksploatacji instalacji
przed pierwszą aktualizacją pozwolenia po wejściu w życie nowych przepisów, usuwa
się nie do stanu z raportu początkowego, a do stanu niezagrażającego zdrowiu ludzi
i środowisku, poprzez przeprowadzenie remediacji.
Istnieje zatem potrzeba zmiany dotychczasowych krajowych uregulowań
zobowiązujących do przeprowadzania rekultywacji, rozumianej jako doprowadzenie do
standardu jakości, na mniej restrykcyjny obowiązek remediacji, który dopuszcza
poddanie gleby, ziemi i wód gruntowych działaniom mającym na celu nie zawsze
usunięcie zanieczyszczenia do stanu wymaganego standardami jakości gleby i ziemi
(tylko, jeżeli jest to jedyny sposób usunięcia zagrożenia), a w zamian – zmniejszenie
ilości, kontrolowanie oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się substancji powodujących
ryzyko, w tym także samooczyszczaniu. Sposób prowadzenia remediacji ustala się na
podstawie nowego art. 101r.
Przewiduje się, że znaczną część terenów w Polsce zanieczyszczonych przed
dniem 30 kwietnia 2007 r., kwalifikowanych w oparciu o obowiązujące standardy
22

jakości gleby i ziemi jako wymagające rekultywacji, będzie można wyłączyć
z obowiązku rekultywacji, rozumianej jako usuwanie zanieczyszczeń za wszelką cenę.
Przy uwzględnieniu czynników, takich jak lokalizacja, sposób użytkowania, forma
chemiczna substancji zanieczyszczającej, rodzaj gleby itp., obszary te będą mogły
zostać poddane remediacji innej niż usuwanie zanieczyszczenia, z uwzględnieniem
koniecznych zmian w użytkowaniu.
Ponadto w dziale o ochronie powierzchni ziemi wprowadzono inne zmiany
przepisów, które mają za zadanie doprecyzować dotychczasowe rozwiązania, w tym
zwłaszcza dotyczące prowadzenia rejestru powierzchni ziemi oraz planowania
i prowadzenia remediacji przez rdoś (wyjątki od generalnej zasady odpowiedzialności
władającego lub sprawcy).

Uzasadnienie poszczególnych przepisów rozdziału
Przepisy art. 101 wyznaczające kierunki ochrony powierzchni ziemi zostały
zmienione w stosunku do obecnie obowiązującego zakresu. W celu złagodzenia
skutków transpozycji dyrektywy IED oraz nieprzekraczania wymogów prawa unijnego
w zakresie ochrony powierzchni ziemi jest uzasadnione usunięcie dotychczasowych
przepisów zobowiązujących do bezwzględnego utrzymywania i doprowadzania do
stanu wymaganego standardami jakości gleby i ziemi.
Ponadto sprecyzowanie w zmienianym art. 101 zakresu ochrony powierzchni ziemi
w szerszym kontekście niż to było dotychczas wynika z dostosowania do polityki Unii
Europejskiej określonej w komunikacie Komisji Europejskiej – Strategia tematyczna
w dziedzinie ochrony gleby – COM(2006)231. W dokumencie tym ochronę
i zrównoważone użytkowanie gleb oparto na zapobieganiu przyszłej degradacji gleb,
zachowaniu oraz przywracaniu ich funkcji, biorąc pod uwagę aktualne i planowane
przeznaczenie. W komunikacie wskazano na liczne procesy prowadzące do degradacji
gleb, wśród których wymienia się: erozję, spadek zawartości materii organicznej,
zanieczyszczenia, zasklepienie, zagęszczanie, zasolenie, osuwanie się ziemi. Wynikiem
tych procesów jest utrata żyzności gleb i zasobów węgla, zmniejszenie różnorodności
biologicznej gleb, niższa zdolność do retencji wody, zakłócenie w obiegu gazów
i składników odżywczych oraz spowolnienie rozkładu substancji zanieczyszczających.
Dokumentem zobowiązującym do podejmowania działań prewencyjnych jest również
komunikat Komisji Europejskiej – Plan działania na rzecz zasobooszczędnej Europy –
23

COM(2011)571, w którym podkreślono m.in., że państwa członkowskie powinny
w procesie decyzyjnym w większym stopniu uwzględniać wpływ użytkowania gruntów
i jego skutki dla środowiska oraz ograniczać, na ile to możliwe, zajmowanie nowych
powierzchni oraz wdrożyć działania niezbędne do ograniczenia erozji gleby
i zwiększenia w niej zawartości materii organicznej.
Nowy art. 101a doprecyzowuje dotychczasowe przepisy dotyczące oceny
zanieczyszczenia powierzchni ziemi i jest kluczowy dla prawidłowej transpozycji
dyrektywy IED. Dokonanie oceny zanieczyszczenia jest niezbędnym elementem raportu
początkowego, monitorowania zanieczyszczenia gleby i wód gruntowych na terenie
zakładu w trakcie prowadzonej działalności oraz raportu końcowego. Zasadne jest, aby
wykonanie przez prowadzącego instalację takiej oceny odbywało się na takich samych
zasadach, jak dokonywanie oceny stanu zanieczyszczenia gleb w każdym innym
przypadku (monitoring państwowy; identyfikacja miejsc, na których występuje
historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi; kryteria oceny wystąpienia szkody
w środowisku w powierzchni ziemi zgodnie z ustawą szkodową).
Dotychczas kryterium oceny, czy dana gleba lub ziemia jest zanieczyszczona, było
przekroczenie standardów jakości gleby i ziemi. W projektowanych przepisach
art. 101a ust. 1–4 w zasadzie kryterium oceny nie zmienia się. Będzie nim
przekroczenie dopuszczalnych zawartości substancji powodujących ryzyko,
z uwzględnieniem funkcji pełnionej przez powierzchnię ziemi oraz tzw. tła
geochemicznego, czyli naturalnej zawartości substancji powodujących ryzyko w glebie,
ziemi lub wodach gruntowych (dotyczy to tylko pewnych substancji, np. niektórych
metali;
duża część substancji powodujących ryzyko jest pochodzenia
antropogenicznego i nie występuje w środowisku w sposób naturalny).
Projekt ustawy zakłada włączenie do definicji powierzchni ziemi (projektowana
zmiana art. 3 pkt 25 Poś) wód gruntowych, czyli wód podziemnych w rozumieniu
przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145,
z późn. zm.), które znajdują się w strefie nasycenia i pozostają w bezpośredniej
styczności z gruntem lub podglebiem. Zgodnie z nową, dodaną definicją (projektowany
art. 3 pkt 31b Poś) remediacja obejmie łącznie glebę, ziemię i wody gruntowe. Zakłada
się, że remediacja wód gruntowych będzie towarzyszyła remediacji gleby lub ziemi,
a efekt remediacji będzie oceniany w oparciu o zawartości substancji powodujących
24

ryzyko w glebie i w ziemi, a nie w oparciu o określone odrębnie dopuszczalne
zawartości dla wód gruntowych.
Nowy art. 101a ust. 5 wprowadza upoważnienie dla ministra właściwego do spraw
środowiska do wydania rozporządzenia, które zastąpi obecnie obowiązujące
rozporządzenie w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi.
W rozporządzeniu zostaną określone etapy identyfikacji terenów zanieczyszczonych,
rodzaje działalności mogących z dużym prawdopodobieństwem powodować
historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, dopuszczalne zawartości substancji
powodujących ryzyko oraz referencyjne metodyki wykonywania badań. Celem takiego
rozwiązania jest takie doprecyzowanie sposobu prowadzenia identyfikacji terenów, na
których występuje zanieczyszczenie powierzchni ziemi, aby ograniczyć koszty badań
do niezbędnego minimum, np. poprzez:
− wskazanie terenów, które muszą zostać zbadane (ograniczenie oceny, w tym
wykonywania kosztownych badań w terenie, tylko do terenów położonych na terenie
działalności, które mogą z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne
zanieczyszczenia powierzchni ziemi, lub działalności stwarzającej ryzyko szkody
w środowisku oraz terenów, na których jest eksploatowana instalacja wymagająca
pozwolenia zintegrowanego, w przypadku gdy eksploatacja tej instalacji obejmuje
wykorzystywanie, produkcję lub uwalnianie substancji powodujących ryzyko oraz
występuje możliwość zanieczyszczenia gleby, ziemi lub wód gruntowych na terenie
zakładu),
− określenie etapów prowadzenia badań, w tym zakresu badań wstępnych
(orientacyjne, przykładowe określenie rodzajów zanieczyszczeń typowych dla
działalności, które mogą z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne
zanieczyszczenia powierzchni ziemi, określenie metodyk referencyjnych
prowadzenia badań, w tym także metodyki pobierania próbek) oraz przypadków,
w jakich konieczne jest prowadzenie badań szczegółowych oraz ich zakresu.
W planowanym rozporządzeniu zostaną określone niektóre substancje powodujące
ryzyko oraz ich dopuszczalne zawartości w glebie oraz w ziemi, które zastąpią
dotychczasowe standardy jakości. Jak dotychczas kryterium zróżnicowania
dopuszczalnych zawartości w glebie i w ziemi niektórych substancji powodujących
ryzyko pozostanie sposób użytkowania gruntów. Natomiast zamiast parametru
wodoprzepuszczalności obecnie proponuje się, aby przy wyznaczaniu dopuszczalnych
25

zawartości brać pod uwagę inne właściwości gleby (skład granulometryczny, zawartość
próchnicy, odczyn gleby), gdyż właściwości te mają zasadnicze znaczenie
w kształtowaniu odporności gleb na zanieczyszczenia oraz ryzyko migracji tych
zanieczyszczeń do wód gruntowych.
W upoważnieniu do wydania rozporządzenia (nowy art. 101a ust. 5 pkt 2) zawarto
również część fakultatywną. Nowy art. 101a ust. 5 pkt 2 lit. a pozwoli na określenie,
w razie potrzeby,
dodatkowych wymagań dotyczących oceny wystąpienia
zanieczyszczenia na terenie zakładu, gdzie eksploatowana jest instalacja wymagająca
uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Przy opracowaniu rozporządzenia zostaną
wzięte w tym zakresie pod uwagę planowane do wydania wytyczne Komisji
Europejskiej dotyczące treści raportu początkowego (art. 22 ust. 2 dyrektywy IED).
Należy zauważyć, że przedmiotowe rozporządzenie wpłynie na stosowanie ustawy
szkodowej, z uwagi na planowane odesłanie do dopuszczalnych zawartości substancji
powodujących ryzyko w glebie i w ziemi jako kryterium wystąpienia szkody
w środowisku w powierzchni ziemi.
Pozostawiono również z dotychczasowych przepisów (art. 105 ust. 3 pkt 3 Poś)
możliwość określenia referencyjnych metodyk modelowania rozprzestrzeniania
substancji w glebie, ziemi i wodach gruntowych. Takie metodyki nie zostały dotychczas
określone przepisami prawa, natomiast w trakcie stosowania nowych przepisów
dotyczących możliwości przeprowadzania remediacji poprzez ograniczenie
rozprzestrzeniania się substancji powodujących ryzyko w glebie, ziemi i wodach
gruntowych, na etapie opracowywania planu remediacji może pojawić się potrzeba
przewidywania zakresu i kierunku rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń, w tym
zwłaszcza dla terenów, na których zgodnie z nowym art. 217d planuje się odłożenie
usunięcia zanieczyszczenia do czasu zakończenia eksploatacji instalacji.
Projektowana w art. 1 pkt 2 lit. j zmiany Poś definicja „substancji powodującej
ryzyko” jest nową definicją, która wynika wprost z transpozycji dyrektywy IED. Celem
definicji jest wskazanie substancji, których wykorzystywanie, produkcja lub uwalnianie
przy jednoczesnej możliwości zanieczyszczenia gleby, ziemi lub wód gruntowych
nakłada na prowadzącego instalację, wymagającą uzyskania pozwolenia
zintegrowanego, obowiązek sporządzenia raportu początkowego oraz inne obowiązki
w zakresie ochrony powierzchni ziemi. Dyrektywa IED nie precyzuje jednak listy tych
substancji, a jedynie odsyła do klas zagrożenia wymienionych w częściach 2–5
26