Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2014

Wykres 12. ATR i Duration długu SP w latach 2002–2013
Duration (w latch)
ATR (w latach)
7
9
7,99
5,98
7,91
8,05
7,96
5,90
5,92
8
5,55
7,25
6
6,96
5,31
5,39
5,37
6,27
5,16
7
6,55 6,40
4,96
5
6
3,81
4,28
3,56
3,62
3,77
3,73
3,78
3,63
3,73
3,58
3,56
3,69
5
4,35
4,45
4,55
4,51
4,61
4,53
4,60
4,54
4,46
4,33 4,30
4
3,52
4
3,11
3,15
3,31
2,65
2,66
2,84
3
3,01
3,02
3
3,40
3,39
3,38
3,53
3,48
3,25
2,76
2,99
2,85
2,86
2,88
2,97 2,80
3,29
2,80
3,07
2,44
3,37
2
2
2,41
2,44
2,15
2,12
1
1
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
Dług krajow y
Dług zagraniczny
Dług ogółem
Dług krajow y
Dług zagraniczny
Dług ogółem


Ryzyko stopy procentowej długu w walutach obcych znajduje się na akceptowalnym poziomie.
II.3. Wielkość i struktura pozostałego długu sektora finansów publicznych
Dług podmiotów innych niż SP stanowił na koniec 2012 r. 10,8% długu sektora finansów
publicznych przed konsolidacją (8,5% po konsolidacji) wobec 10,5% (8,3%) na koniec 2011 r.
Po I półroczu 2013 r. wielkości te kształtowały się odpowiednio na poziomie 10,9% oraz 7,8%.
Największy udział w tej części długu miał dług sektora samorządowego, w szczególności
zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego (JST). Udział zadłużenia sektora ubezpieczeń
społecznych przed konsolidacją systematycznie spadał do 2008 r., począwszy od 2009 r. nastąpił
jego wzrost do poziomu 3,2%. Różnica pomiędzy wysokością zadłużenia sektora ubezpieczeń
społecznych od 2009 r. przed i po konsolidacji wynika z faktu, iż niedobory środków
finansowych w FUS były finansowane pożyczkami z budżetu państwa.
Wykres 13. Zadłużenie innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji
w podziale na sektory (mld zł)
80
Po konsolidacji
70
110
Przed konsolidacją
103,6
71,3
69,2
95,8
90
67,8
90,1
100
70
80
2,3
60
76,8
90
56,7
2,3
1,3
30,6
21,1
70
60
18,2
80
47,5
50
2,0
62,1
60
12,9
70
50
40
60
7,0
50
12,5
40
32,3
39,4
30,1
30,1
29,7
28,5
50
28,2
37,5
36,9
25,8
66,2
37,7
36,9
39,7
35,9
30
40
64,3
67,4
40
30
2,8
53,5
59,9
70,4
72,8
71,2
30
11,4
10,1
7,1
5,1
2,7
30
20
16,3
12,3
10,8
7,5
5,1
2,7
2,8
9,3
39,3
45,3
20
20
20
18,5
21,8
14,1
10
24,5
27,3
30,9
31,1
33,9
16,6
18,4
20,2
23,3
24,5
28,1
10
10
10
2,7
2,9
2,4
2,1
3,6
2,1
2,8
4,4
4,1
1,5
1,8
1,9
1,3
2,5
2,2
1,6
0,9
1,4
1,3
1,4
1,2
1,2
1,7
1,7
0
0
0
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
Sektor rządowy
Sektor samorządowy
Sektor ubezpieczeń społecznych
Sektor rządow y
Sektor samorządow y
Sektor ubezpieczeń społecznych



Wykres 14. Udział zadłużenia innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji
w długu sektora finansów publicznych i w relacji do PKB
12%
Po konsolidacji
10,3%
Przed konsolidacją
10,5% 10,8% 10,9%
12%
9,9%
8,9%
8,6%
9,0%
10%
10%
7,7% 7,7%
7,8%
7,3% 7,4%
8,3% 8,5%
6,7%
7,0%
7,1%
7,6%
6,5%
8%
8%
5,9%
6,0%
6,0%
5,4%
5,9% 5,4% 5,4%
4,6%
4,6%
4,4%
6%
4,1%
4,5%
3,8% 3,7%
6%
4,4%
3,1% 3,1%
3,2% 3,6% 3,3%
3,5% 4,0%
4%
2,9%
2,8% 2,4% 2,5%
4%
2%
2%
0%
0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
udział w długu SFP
w relacji do PKB
udział w długu SFP
w relacji do PKB




11

Wykres 15. Zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych innych niż SP przed konsolidacją (mld zł)
103,6
95,8
90,1
0,7
100
0,8
80
76,8
0,6
30,6
18,2
21,1
80
62,1
3,3
60
5,2
5,7
5,8
12,9
3,6
60
5,2
39,4
39,7
35,9
37,7
36,9
12,5
37,5
36,9
40
1,8
5,3
40
3,6
3,3
2,3
1,8
2,8
1,2
2,8
66,1
68,2
66,5
55,5
15,0
11,2
10,1
7,1
5,1
2,7
6,8
5,9
5,8
20
40,7
20
3,5
5,1
6,2
6,7
15,4
17,3
19,1
21,3
25,1
26,0
29,0
0
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
JST
ZOZ
ZUS i jego fundusze
Pozostałe podmioty

W dalszej części podrozdziału przedmiotem analizy jest zadłużenie innych niż SP jednostek
SFP przed konsolidacją.
II.3.1. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego
Zadłużenie JST i ich związków systematycznie rosło, na koniec 2012 r. wyniosło 68,2 mld zł
wobec 66,1 mld zł na koniec 2011 r. Natomiast po pierwszym półroczu 2013 r. nastąpił spadek
do poziomu 66,5 mld zł. W 2009 r. odnotowano znaczne zwiększenie rocznej dynamiki
zadłużenia (wzrost o 40,3% przed konsolidacją i 45,7% po konsolidacji). W kolejnych latach
dynamika wzrostu została znacząco ograniczona i w 2012 r. wyniosła odpowiednio 3,2% i 4,6%.
Zadłużenie JST i ich związków od końca 2008 r. do połowy 2013 r. wzrosło łącznie o 129,2%
przed konsolidacją i 151,3% po konsolidacji.
Wykres 16. Kwartalne zmiany (w mld zł) oraz roczna dynamika długu JST i ich związków przed i po
konsolidacji
Kwartalne przyrosty długu
9,8
50%
9,5
45,7%
8,5
7,6
39,0%
40%
7,5
6,5
33,2%
40,3%
6,5
36,2%
4,9
5,5
30%
4,1
4,5
3,3
21,0%
3,1
15,0%
16,5%
3,1
3,3
3,0
17,7%
3,5
20% 25,2%
19,2%
2,0
2,4
11,3%11,7%
2,5
1,8
1,3
1,4
1,8
0,6
1,1
17,8% 6,1%
0,8
0,9
1,5
0,4
4,6%
0,4
10%
11,7%
0,1
0,3
0,5
0,0
0,4
0,1
0,1
0,4
12,5%
0,5
10,6%11,3%
3,2%
-0,3
-0,4
-0,1
-0,5
3,7%
-0,5
-0,7
-1,1
-0,4
-0,4
-0,8
-0,7
-1,0
-1,1
-0,9
-0,5
0%
-1,0
-1,5
-1,1
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Dynamika przed konsolidacją
Dy namika po konsolidacji

W 2012 r. łącznie JST i ich związki zanotowały deficyt budżetowy w wysokości 3,0 mld zł.
Jest to wynik znacząco lepszy od wyniku z 2011 r. – 10,3 mld zł. Dług JST i ich związków
w 2012 r. wzrósł natomiast o 2,1 mld zł.
JST zaciągały zobowiązania przede wszystkim w ostatnim kwartale roku, co ma związek
z silną sezonowością ich wyników, choć w latach 2009–2011 istotny przyrost długu miał
również miejsce w II i III kwartale roku. W I półroczu 2013 r. odnotowano spadek długu JST
łącznie o 1,7 mld zł (przy nadwyżce budżetowej 8,1 mld zł). Podobna sytuacja miała miejsce
w 2012 r. W I półroczu 2012 r. dług spadł o 1,4 mld zł (przy nadwyżce budżetowej w wysokości
6,7 mld zł), by w drugim półroczu wzrosnąć o 3,5 mld zł.
Relacja łącznej kwoty długu JST do dochodów tych jednostek w 2012 r. kształtowała się
znacznie poniżej ustawowego limitu 60% i wyniosła 38,1%, co oznacza spadek o 0,2 p. proc.
w porównaniu z 2011 r. Był to pierwszy spadek wskaźnika zadłużenia od 2007 r. W 2012 r.
najwyższy średni wskaźnik zadłużenia wystąpił w miastach na prawach powiatu (48,3%),
a najniższy w powiatach (26,5%).

12
Wykres 17. Zadłużenie (w mld zł) i relacja do dochodów dla JST i ich związków
80
38,1%
38,3%
40%
33,7%
70
37%
34%
60
31%
26,1%
50
28%
40
21,7%
25%
20,7%
19,0%
20,
21,
5%
3% 19,7%
20,2%
66,1 68,2 66,5
30
22%
55,5
19%
20
40,7
16%
10
15,4 17,3 19,1 21,3 25,1 26,0 29,0
13%
0
10%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
Dług
relacja długu do dochodów

W łącznej kwocie zobowiązań wszystkich JST największą część stanowią zobowiązania
miast na prawach powiatu (43,6% w 2012 r. oraz 45,3% w I półroczu 2013 r.). Udział
zobowiązań gmin w latach 2002–2011 utrzymywał się na stosunkowo stabilnym poziomie
ok. 36–40% (na koniec 2012 r. udział wzrósł do 38,6%, po czym na koniec czerwca 2013 r.
obniżył się do poziomu 37,0%), a udział zobowiązań województw i powiatów po kilkuletnim
wzroście ustabilizował się na poziomie ok. 8–10% (na koniec II kwartału 2013 r. wyniósł on
odpowiednio 9,2% oraz 8,5%).
Wykres 18. Struktura zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w podziale na szczeble
100%
3%
4%
3%
4%
4%
8%
8% 8%
8%
8%
9%
9%
6%
8%
7%
9% 10% 10% 10% 10% 10% 9% 9% 8%
80%
52% 51% 50% 49%
60%
45% 44% 44% 46% 43% 43% 44% 45%
40%
20%
39% 38% 40% 38% 38% 38% 38% 36% 40% 40% 39% 37%
0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
Gminy
Miasta na praw ach pow iatu
Pow iaty
Wojew ództw a
W 2012 r. łączna kwota długu pomniejszona o zobowiązania na realizację programów
i projektów z udziałem środków z UE przekroczyła 60% wykonanych dochodów w 30 JST
(wobec 32 w 2011 r.). Zdecydowana większość jednostek przekraczających wskaźnik będący
limitem określonym w ustawie o finansach publicznych to gminy, w 2012 r. tylko trzy powiaty
oraz województwo opolskie przekroczyły dopuszczalną wartość wskaźnika.
W strukturze zobowiązań sektora samorządowego dominowało zadłużenie krajowe, choć
udział zadłużenia zagranicznego stale się zwiększał i na koniec czerwca 2013 r. wynosił 20,0%.
Największy udział w długu JST i ich związków stanowiły kredyty i pożyczki.
Wykres 19. Struktura długu jednostek samorządu terytorialnego i ich związków
wg instrumentu
wg miejsca emisji
100%
1%
0%
1%
0%
0%
0%
100%
3%
4%
5%
4%
2%
1%
1%
1%
8%
11%
10%
11%
15%
18%
17%
18%
18%
10%
8%
8%
7%
8%
20%
16% 16%
16% 15%
15% 16%
13%
80%
80%
60%
60%
97%
96%
90%
87% 92% 92%
92% 92%
92%
89%
90%
89%
40%
80%
80% 82% 83%
84% 84%
85%
82%
83%
82%
82%
40%
80%
20%
20%
0%
0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
Kredyty i pożyczki
Papiery wartościowe
Pozostałe zobowiązania
Dług krajowy
Dług zagraniczny



13
II.3.2. Zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej
Zadłużenie SPZOZ na koniec 2012 r. wyniosło 5,7 mld zł, a na koniec czerwca 2013 r.
5,8 mld zł wobec 5,2 mld zł w 2011 r. Od 2007 r. w strukturze zadłużenia dominującym
składnikiem są kredyty i pożyczki. Nadal znaczący udział w zadłużeniu stanowią zobowiązania
wymagalne powstałe w wyniku nieterminowej regulacji zobowiązań. Zmiany w strukturze
zadłużenia w latach 2005–2008 wynikały z ograniczenia wzrostu zobowiązań wymagalnych
przy jednoczesnej realizacji postępowań naprawczych.
Wykres 20. Zadłużenie i struktura przedmiotowa zadłużenia SPZOZ (mld zł)
8
8
100%
6,7 6,8
8% 8%
8%
7
6,2
7
5,9
28%
1,0
5,8
1,2
5,7 5,8
6
80%
5,1
5,3
6
0,9
5,2 5,2
46%
1,0
55%
1,1
59% 56% 56% 56% 58% 59%
5
0,9
1,3 1,3
0,7
5
1,0 1,1
60%
3,5
4
4
92% 92% 92%
0,5
3
3
40%
5,2 5,8 5,6
72%
4,4
4,9 4,7 4,4
2
4,2 4,1 4,4 4,5
2
53%
3,0
44%
20%
41% 44% 44% 44% 42% 41%
1
1
0
0
0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
ZOZ - samorządow e
ZOZ - rządow e
Zobowiązania wymagalne
Kredyty i pożyczki
Pozostałe


Wykres 21. Zadłużenie SPZOZ w podziale na dług wobec sektora finansów publicznych oraz pozostałych
jednostek (mld zł)
8
8
6,7
6,8
7
6,2
7
5,9
5,8
5,7
5,8
6
5,1
5,3
5,2 5,2
6
5
3,5 3,9
5
3,5
3,6
4
3,9
3,9
4
3,2
3,6
3,7
4,0 4,5
4,6
3
3
2,4
2
2
3,3
2,6
2,9
1
1,9
2,0
1,9
1,7
1
1,1
1,5
1,3 1,2 1,2
0
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
Sektor finansów publiczny ch
Pozostałe

W latach 2006–2012 zmniejszało się zadłużenie SPZOZ wobec sektora finansów
publicznych, na koniec 2012 r. wyniosło ono ok. 1,2 mld zł i utrzymywało się na tym poziomie
na koniec czerwca 2013 r. Wpływ na to w szczególności miała restrukturyzacja SPZOZ
i częściowo umarzane pożyczki z budżetu państwa, udzielane na mocy ustawy z 2005 r., oraz
spadek zobowiązań wobec ZUS.
II.3.3. Zadłużenie FUS i pozostałych jednostek
Spośród pozostałych podmiotów największą pozycję w latach 2002–2012 stanowiło
zadłużenie ZUS i zarządzanych przez ZUS funduszy, na które niemal w całości składały się
zobowiązania FUS. W latach 2003–2008 zadłużenie FUS systematycznie malało w wyniku
spłaty kredytów w bankach komercyjnych oraz konwersji zobowiązań wymagalnych na
obligacje SP. W 2009 r. i w kolejnych latach nastąpił znaczący wzrost zadłużenia FUS do
poziomu 21,1 mld zł na koniec 2012 r. i 30,6 mld zł na koniec czerwca 2013 r. Wzrost
zadłużenia FUS był efektem znaczącej nierównowagi funduszu będącej wynikiem niskiej
dynamiki dochodów związanej z obniżeniem w latach 2007–2008 składki rentowej
i spowolnieniem gospodarczym oraz istotnego wzrostu wydatków związanych ze świadczeniami
rentowymi i emerytalnymi. Począwszy od 2009 r. stosowana była pożyczka z budżetu państwa
jako instrument finansowania niedoboru FUS. W połowie 2013 r. stanowiła ona 95,7% całego

14
zadłużenia funduszu, podczas gdy zadłużenie w bankach komercyjnych zostało w całości
spłacone.
Zadłużenie innych podmiotów stanowiło znikomą część długu publicznego (poniżej 0,1%
długu SFP przed konsolidacją, zarówno na koniec 2012 r., jak i w połowie 2013 r.).
Wykres 22. Zadłużenie FUS i pozostałych jednostek sektora finansów publicznych (mld zł)
35
31,3
35
30
0,7
30
25
21,9
25
18,6
18,8 0,8
20
16,0 16,2
20
0,6
3,6 14,5 12,4
15
3,3
30,6
3,6
15
3,3
2,3
8,9
7,9
21,1
10
18,2
10
15,0
1,8
4,0
4,6
11,2
2,8
12,5 12,9
5
10,1
5
7,1
5,1
1,2 1,8
2,7
2,8
0
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
ZUS i jego fundusze
Pozostałe


II.4. Gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki sektora finansów
publicznych
Potencjalne (niewymagalne) zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez
jednostki sektora finansów publicznych w ujęciu nominalnym na koniec I półrocza 2013 r.
wyniosły 111,2 mld zł, wobec 101,1 mld zł, tj. 6,3% PKB w 2012 r. oraz 97,7 mld zł, tj. 6,4%
PKB w 2011 r.
Dominujący udział w potencjalnych (niewymagalnych) zobowiązaniach miały zobowiązania
z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez SP. Na koniec I półrocza 2013 r. wynosiły one
107,6 mld zł wobec 97,5 mld zł, tj. 6,1% PKB w 2012 r. oraz 94,3 mld zł, tj. 6,2% PKB
w 2011 r.
Dotychczasowa działalność SP w zakresie poręczeń i gwarancji nie stwarza istotnych
zagrożeń dla finansów publicznych. Na koniec 2012 r. ok. 90% niewymagalnych zobowiązań
z tytułu gwarancji i poręczeń SP należało do grupy niskiego ryzyka. Wzrost potencjalnych
niewymagalnych zobowiązań był przede wszystkim wynikiem dużego wolumenu gwarancji
udzielonych na wsparcie rozwoju infrastruktury. Jednocześnie przewidywane wypłaty z tytułu
gwarancji i poręczeń utrzymały się na podobnym poziomie, wzrastając nieznacznie, tj. o 0,1 mld
zł w ujęciu nominalnym i w relacji do PKB na koniec 2012 r. wyniosły, podobnie jak w roku
poprzednim, ok. 0,34% PKB. Na koniec 2012 r. długoterminowy współczynnik ryzyka dla
całego portfela poręczeń i gwarancji kształtował się na poziomie poniżej 6%.
Największe kwoty potencjalnych zobowiązań SP wg stanu na koniec czerwca 2013 r.
wynikały z:
– gwarancji udzielonych za Bank Gospodarstwa Krajowego
76,6 mld zł
w tym na wsparcie Krajowego Funduszu Drogowego (KFD)
74,4 mld zł
– gwarancji wypłat z Krajowego Funduszu Drogowego dla Gdańsk
8,9 mld zł
Transport Company S.A.
– gwarancji wypłat z KFD dla Autostrady Wielkopolskiej II S.A.
7,6 mld zł
– gwarancji udzielonych za PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
5,6 mld zł
– gwarancji udzielonej za Autostradę Wielkopolską S.A.
3,5 mld zł
– gwarancji udzielonych za Polskie Koleje Państwowe S.A.
2,9 mld zł




15