Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2014

II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKOŚCI I STRUKTURY DŁUGU
PUBLICZNEGO
Zarządzanie długiem polega na kształtowaniu jego struktury, tak aby z istnieniem długu
publicznego wiązały się jak najmniejsze koszty w długim horyzoncie czasowym przy
akceptowalnym poziomie ryzyka.
W kolejnych podrozdziałach przedstawiono zachodzące w ostatnich latach zmiany
w wielkości długu publicznego oraz kosztów obsługi i struktury długu SP, jak również wielkości
długu potencjalnego wynikającego z udzielanych gwarancji i poręczeń.
II.1. Wielkość długu publicznego oraz kosztów jego obsługi
Zmiany wielkości długu publicznego w latach 2002–2012 wynikały głównie ze zmian długu
SP. Zmiana długu w ujęciu nominalnym była wypadkową przede wszystkim stosunkowo
wysokich potrzeb pożyczkowych oraz zmian kursu złotego, a od 2011 r. również konsolidacji
zarządzania płynnością sektora finansów publicznych. W 2012 r. po raz pierwszy od 2007 r. miał
miejsce spadek relacji długu do PKB zarówno wg metodologii polskiej (z 53,4% na koniec
2011 r. do 52,7%), jak i wg metodologii UE (z 56,2% na koniec 2011 r. do 55,6%).
Wykres 1. Wielkość długu publicznego w latach 2002–2012
900
mld PLN
% PKB
60%
56,2%

55,6%
54,9%
800

55%
50,9%
700
53,4%
52,8%
52,7%

47,7%
50%
47,1%
47,1%
47,1%
600
45,7%
49,8%
45,0%
50,5%
49,5%
49,8%

43,6%
47,8%
500
48,4%
47,5%
46,9%
45%
42,2%
47,0%
46,7%
44,8%
44,9%
45,1%
400
44,8%
44,7%
43,6%
40%
40,6%
42,6%
300
35%
200
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI' 13
Skarb Państw a
Państw ow y dług publiczny

Skarb Państw a
Państw ow y dług publiczny
Sektor General Government
Sektor General Government
Wykres 2. Wpływ zmian kursu złotego na wielkość długu SP w latach 2002–2013 (mld zł)

70
80
60
70
68,4
70,3 69,3
50
60
43,1
40,7
61,6
40
50
51,0
50,4
30
39,5
65,7 69,9
37,5
40
37,4
44,0
44,0
20
40,7 42,6
44,0
37,3 38,4

33,9
28,6
30
25,3
10
12,9
20
23,9
23,0
22,7
0 6,6 11,5
-3,4
-4,2
-4,1
0,4
-11,0
10
-10
-20,0
-21,3

0
-20
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI' 13
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI' 13

Różnice kursow e
Zmiana długu SP bez różnic kursow ych
Zmiana długu SP
Relacja długu publicznego do PKB wg metodologii UE, wynosząca na koniec 2012 r. 55,6%,
jest wyższa niż w przypadku PDP (różnica wynika przede wszystkim z zadłużenia zaliczanego
do sektora wg metodologii UE Krajowego Funduszu Drogowego – KFD) i jednocześnie niższa
w porównaniu z wielkością tej relacji dla całej UE (85,2%) i dla strefy euro (90,6%).



1 Szczegółowe informacje dotyczące wielkości długu publicznego zawiera aneks 6.
2 Najważniejsze różnice między metodologią polską a UE wynikają z wliczania zobowiązań wymagalnych do
tytułów dłużnych wg metodologii polskiej oraz zaliczania KFD do sektora finansów publicznych (general
government) jedynie w metodologii UE. Różnice między metodologią polską a UE zostały omówione w aneksie 2,
a zestawienie deficytu i długu państw UE znajduje się w aneksie 4.

6
Wykres 3. Różnice w wielkości długu publicznego wg metodologii polskiej i UE (% PKB)
% PKB
4
3
0,7
0,7
3
0,6
2
2
0,3
2,4
2,6
1
1,8
1,2
1
0,1
0,2
0,2
0,1
0,4
0,4
0,5
0
-0,2
-0,2
-0,1
-0,2
-0,5
-0,4
-0,4
-0,4
-0,3
-0,2
-0,2
-0,2
-1
-1,0
-1,2
-1,2
-1
-2
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Zadłużenie Krajowego Funduszu Drogowego
KFD - nabycie aktywów infrastrukturalnych*
Skarbowe papiery wartościowe w posiadaniu funduszy umiejscowionych w BGK
Zadłużenie pozostalych jednostek sektora gg**
Różnice dotyczące tytułów dłużnych***
Różnica pomiędzy GG a PDP

*) Zgodnie z wytycznymi Eurostatu w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej przedsięwzięć budowy autostrad, dane z zakresu
zadłużenia sektora general government uwzględniają zobowiązania strony rządowej z tytułu budowy dwóch etapów autostrady
A1 oraz odcinka II autostrady A2.
**) W związku ze zmianą struktury źródeł finansowania Agencji Rynku Rolnego, w 2004 r. została ona zaliczona do sektora
general government. Pozostałe różnice w zakresie sektora nie mają istotnego znaczenia ilościowego.
***) Zobowiązania wymagalne, przejęcie zadłużenia w wyniku uruchomienia gwarancji, płatności początkowe swap,
zrestrukturyzowane/zrefinansowane kredyty handlowe.
Wykres 4. Czynniki wpływające na zmianę relacji długu SP do PKB (%)
8
% PKB
1,2
6
0,6
0,1
0,8
1,4
1,1
1,9
0,4
0,3
1,6
0,3
1,6
0,3
2,0
0,5
0,5
4
1,3
0,7
1,0
0,6
2,6
2,0
1,4
1,4
1,6
0,5
2,4
0,5
1,6
0,8
0,8
0,6
0,2
0,6
2
0,7
0,6
0,8
0,9
2,0
1,6
1,9
2,0
2,0
1,5
1,8
1,4
1,7
1,5
1,7
0,3
0,7
0
-0,2
-0,4
-0,3
-0,3
-0,8
-0,1
-0,4
-1,0
-0,6
-0,6
-0,7
-0,7
-1,3
-0,3
-0,1
-0,3
-0,4
-0,2
-1,7
-0,9
-2,2
-2
-2,6
-3,3
-1,6
-1,3
-3,2
-2,3
-2,4
-2,1
-4
-4,5
-3,6
-4,0
-6
-8
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Saldo pierwotne budżetu państwa
Koszty obsługi długu SP (bez kosztów reformy emerytalnej)
Koszty obsługi dodatkowego długu z tytulu reformy emerytalnej
Wynik budżetu środków europejskich
Środki dla FUS z tytułu ubytku składki przekazywanej do OFE
Przychody netto z prywatyzacji
Zarządzanie płynnością sektora finansów publicznych
Różnice kursowe
Nominalny wzrost PKB
Pozostałe czynniki*
Zmiana relacji długu SP

*)Pozostałe czynniki obejmują: pozostałe potrzeby pożyczkowe (w tym: saldo udzielonych pożyczek oraz prefinansowania),
pozostałe zmiany niewynikajace z potrzeb pożyczkowych (zmiana długu z tytułu: zmiany stanu środków na rachunku budżetu
państwa, dyskonta od SPW, kapitalizacji i indeksacji SPW, ciągnień pozakasowych, umorzenia długu, konwersji długu FUS
wobec OFE na SPW) oraz zmiany pozostałego długu SP (m.in. z tytułu zobowiązań wymagalnych i przyjętych depozytów
– wolnych środków jednostek sektora finansów publicznych).
Zmiany w poziomie kosztów obsługi długu SP były wypadkową przyrostu długu oraz zmian
poziomów stóp procentowych i kursów walutowych. Aby zmienna wysokość kosztów obsługi
długu nie wpływała destabilizująco na konstruowanie budżetu państwa, podejmowane były
działania służące ich równomiernemu rozkładowi w czasie. Zaliczały się do nich:
• transakcje na instrumentach pochodnych – stosowane od końca 2006 r.,
• ustalanie wysokości oprocentowania nowych emisji obligacji na poziomie zbliżonym do ich
rentowności, tak aby ograniczyć kumulację kosztów z tytułu dyskonta przy ich wykupie,

7
• przetargi zamiany obligacji, stosowane od 2001 r., oraz odkupu skarbowych papierów
wartościowych, służące przede wszystkim ograniczeniu ryzyka refinansowania, ale
pozwalające również na regulowanie rozkładu kosztów obsługi długu w czasie.
Wykres 5. Koszty obsługi długu SP w latach 2002–2012

mld PLN
% PKB
3,5%
45

3,0%
42,1
2,9%
3,0%
2,6%
40

2,5% 2,5%
2,6%
2,4% 2,4%
36,0
2,3%
2,4%
10,3
2,5%
35
34,1
2,0%

32,2
2,5% 2,4%
7,4
8,8
30
27,8
27,6
2,0%
6,7
2,2%
2,2%
24,0
24,1
25,1
2,0%
2,0%
1,9%
1,9%
25

25,0
4,5
5,0
1,9%
22,7
1,5%
1,8%
3,7
3,8
3,7
5,1
1,6%
20

4,2
31,8
1,0%
25,6
26,8
27,1
15
20,3 20,4
21,3
23,3
22,6
18,5
20,0
0,5%
0,5% 0,4% 0,5%
10
0,4%
0,4% 0,4% 0,4% 0,5% 0,5% 0,6% 0,6%

0,0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2002 2003
2004 2005
2006 2007 2008
2009 2010
2011 2012
Dług krajow y
Dług zagraniczny
Dług krajow y
Dług zagraniczny
Dług ogółem

Koszty obsługi długu zagranicznego były znacznie niższe niż krajowego, co wynikało
z mniejszego udziału długu zagranicznego w długu SP oraz z różnicy poziomów stóp
procentowych na rynku krajowym i głównych rynkach zagranicznych. Wzrost kosztów obsługi
długu zagranicznego od 2009 r. wynikał ze zwiększenia roli finansowania zagranicznego oraz
z osłabienia złotego. Na znaczący wzrost kosztów obsługi długu krajowego w 2012 r. wpłynęły
większe wydatki z tytułu dyskonta od wykupywanych papierów, co było efektem struktury długu
emitowanego w latach poprzednich (w szczególności 2-letnich obligacji zerokuponowych
emitowanych w czasie światowego kryzysu finansowego).
Wykres 6. Rynkowe stopy procentowe a średnie koszty obsługi długu krajowego i zagranicznego SP

9,4%
Średnie koszty obsługi długu SP*
Rentowność 5-letnich obligacji skarbowych**
10%
10%

7,9%
8%
8%
6,4% 5,9% 6,1% 5,8%
7,3%
5,4%
5,5%

5,2%
6%
5,0%
4,7%
6%
6,3%

5,5%
5,1% 5,3% 5,3%
5,0%
4,9%
5,0%
4%
4,4%
4,7%
4%
3,9%
4,1% 4,1%
3,2%
3,4%
3,7%
3,1%
3,8%
3,2%
3,0%
3,9%

2%
2%

0%
0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2002 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Dług krajow y
Dług zagraniczny
Dług ogółem
Polska
Niemcy
USA
*) Średnie koszty obsługi długu SP zostały obliczone jako relacja różnicy kosztów i dochodów z tytułu obsługi długu w danym
roku do średniej arytmetycznej z wielkości długu na koniec bieżącego i poprzedniego roku.
**) W walucie krajowej.

II.2. Struktura długu Skarbu Państwa
Zmiany w strukturze długu SP wynikały z realizacji celu Strategii, tj. minimalizacji kosztów
w długim terminie, z uwzględnieniem ograniczeń związanych z ryzykiem. Prowadzona
elastyczna polityka emisyjna i operacje na składnikach długu powodowały, że ryzyko związane
ze strukturą długu SP nie przekraczało bezpiecznego poziomu.
Ryzyko refinansowania
Ryzyko refinansowania długu krajowego od 2004 r. ulegało systematycznemu ograniczaniu,
a od 2007 r. względnej stabilizacji. Ograniczanie tego ryzyka było wypadkową:
• rosnącej roli obligacji średnio- i długoterminowych w finansowaniu potrzeb pożyczkowych
i jednocześnie malejącej roli bonów skarbowych;
• dużej skali przetargów zamiany;
• prefinansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa roku następnego w IV kw. roku
bieżącego;

8
• utrzymywania rezerwy płynnościowej budżetu państwa.
Wykres 7. Struktura długu SP wg faktycznych terminów wykupu w latach 2002–2013
Krajowe SPW
Zagraniczne SPW
100%
100%
16% 15% 17% 19% 21% 30% 29% 31% 32% 33% 35% 32%
80%
80%
19% 16% 23%
51% 46% 42%
28%
62%
31%
66% 65% 62% 65% 64% 61% 66% 65%
60%
20% 17% 16% 17%
24%
60%
27% 31%
25% 30%
30%
40%
26%
25% 27%
28% 29% 30% 29% 32%
40%
24%
24%
27% 23%
18% 11% 13% 19% 18% 18% 16% 13% 12%
20%
38% 38% 30%
20%
27% 20% 20% 24% 24%
18% 21% 23%
19%
20%
16% 16%
14% 15%
13% 17% 16% 10% 12%
15% 16%
0%
7%
8%
8%
7%
6%
6%
9%
5%
3%
8%
6%
6%
0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
do 1 roku (w łącznie)
od 1 roku do 3 lat (w łącznie)
do 1 roku (w łącznie)
od 1 roku do 3 lat (w łącznie)
od 3 do 5 lat (w łącznie)
powyżej 5 lat
od 3 do 5 lat (w łącznie)
powyżej 5 lat


Wykres 8. Średnia zapadalność długu SP w latach 2002–2013
Średnia zapadalność ( w latach)
9
8,51
8
8,28 8,28
8,11
8,27 8,13 7,77 7,63
7
7,56
5,96
5,72
5,46
6
5,01
5,11
5,30
5,27
5,22
5,38
5,40 5,49 5,48
5
3,90
3,75
3,77
4
4,33
4,53
4,23
4,30
4,47
2,74
3,57
3,94
4,08
4,25
3
3,15
2,66
2
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VI'13
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Dług ogółem


Ryzyko refinansowania długu zagranicznego jest w porównaniu do długu krajowego istotnie
niższe. Skokowe ograniczenie tego ryzyka w 2005 r. wynikało z przedterminowej spłaty części
zobowiązań wobec Klubu Paryskiego, która została refinansowana emisjami obligacji o znacznie
dłuższej zapadalności. Średnia zapadalność długu krajowego osiągnęła w I półroczu 2013 r.
rekordowo wysoki poziom (4,56 roku w maju), a całego długu SP utrzymuje się w ostatnich
latach na stabilnym poziomie.
Ryzyko kursowe
Udział długu nominowanego w walutach obcych w długu SP w latach 2011–2013
przekraczał nieznacznie 30%, a na koniec czerwca 2013 r. wyniósł 30,6%. Zwiększenie roli
długu w walutach obcych począwszy od 2008 r. było rezultatem z jednej strony zmienności
złotego, z drugiej zaś elastycznego podejścia do realizacji celu minimalizacji kosztów obsługi
długu w kontekście ograniczeń wynikających z ryzyka kursowego. Dopuszczono przejściowe
zwiększenie finansowania zagranicznego, jeśli prowadziło to do stabilizacji rynku krajowego,
dywersyfikacji źródeł pozyskiwania kapitału oraz wykorzystania możliwości emisji obligacji
o niższej rentowności od występującej na rynku krajowym i zaciągania nisko oprocentowanych
kredytów w międzynarodowych instytucjach finansowych (MIF).









9

Wykres 9. Struktura walutowa zadłużenia SP
100%
10,4%
9,7%
7,7%
6,7%
7,4%
7,9%
7,9%
9,4%
19,7% 14,9%
10,6% 9,7%
17,4%
17,3%
80%
18,6% 18,7%
18,9% 18,9% 19,8% 21,4% 21,9% 21,2%
15,5% 19,1%
60%
40%
64,9% 66,1% 72,4% 71,7% 73,6% 75,8% 73,7% 73,3% 72,2% 68,0% 68,4% 69,4%
20%
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
VI'13
PLN
EUR
pozostałe waluty

Wykres 10. Kurs euro i dolara w latach 2002–2013
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
EUR/PLN
USD/PLN

Wykres 11. Struktura walutowa długu zagranicznego SP
XII 2002
VI 2013
3,3%
32,5%
3,2%
18,3%
5,5%
7,2%
8,7%
5,2%
46,7%
69,3%



EUR
USD
CHF
GBP
JPY
inne
Ryzyko stopy procentowej
Ryzyko stopy procentowej długu krajowego i zagranicznego podlegało w ostatnich latach
podobnym zmianom, jak ryzyko refinansowania.







10