Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym, ustawy o podatku od towarów i usług, ustawy - Kodeks cywilny oraz ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych

Warszawa, 24 marca 2011 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-3 (4)/11






Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec poselskiego
projektu ustawy:
- o zmianie ustawy o podpisie
elektronicznym, ustawy o podatku od
towarów i usług, ustawy – Kodeks
cywilny oraz ustawy o ewidencji ludności
i dowodach osobistych (druk nr 3768).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Gospodarki do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.


(-) Donald Tusk

STANOWISKO RZĄDU DO POSELSKIEGO PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE
USTAWY O PODPISIE ELEKTRONICZNYM,
USTAWY O PODATKU OD TOWARÓW I USŁUG,
USTAWY – KODEKS CYWILNY ORAZ
USTAWY O EWIDENCJI LUDNOŚCI I DOWODACH OSOBISTYCH
Przekazany do zaopiniowania projekt ustawy o zmianie ustawy o podpisie
elektronicznym, ustawy o podatku od towarów i usług, ustawy – Kodeks cywilny oraz ustawy
o ewidencji ludności i dowodach osobistych przygotowany został w ramach prac Komisji
Nadzwyczajnej "Przyjazne Państwo" do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji
(NPP). Projekt zakłada m.in. nowelizację ustawy z dnia 18 września 2001 r.

o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, z późn. zm.), poprzez wprowadzenie
tzw. zaawansowanego podpisu elektronicznego, pieczęci elektronicznej oraz podpisu
osobistego. W uzasadnieniu do projektu poselskiego wskazano, że okres niezbędny
do notyfikowania, uchwalenia oraz wejścia w życie ustawy o podpisach elektronicznych,
której projekt Rada Ministrów przyjęła w dniu 27 kwietnia 2010 r. jest zbyt długi, wskazane
więc są wcześniejsze zmiany w obowiązującej ustawie o podpisie elektronicznym. Argument
ten nie jest ścisły ponieważ notyfikacja miała już miejsce i zostałą zakończona przed
skierowaniem do Sejmu RP, zaś rządowy projekt ustawy o podpisach elektronicznych
przeszedł już etap pierwszego czytania w Sejmie i obecnie jest przedmiotem dyskusji w
Sejmowej Komisji Gospodarki oraz Komisji Innowacyjności i Nowoczesnych Technologii
(druk sejmowy nr 3629).
Stwierdzić należy,
że zawarte w
poselskim
projekcie ustawy
rozwiązania są niespójne z rządowym projektem ustawy o podpisach elektronicznych, ustawą
o dowodach osobistych oraz
dyrektywą 1999/93/WE. Wprowadzana definicja podpisu
zaawansowanego w sposób nieuzasadniony różni się od definicji zawartej w dyrektywie
1999/93/WE, co może powodować wątpliwości co do zgodności z prawem wspólnotowym.
Wprowadzana jest nadmiarowa definicja uwierzytelnienia, gdyż w samej dyrektywie mowa
jest wyłącznie o podpisie, jako metodzie uwierzytelnienia (method of authentication). Brak
definicji nadaje prawu elastyczność i umożliwia interpretację w świetle obecnego stanu
wiedzy. O ile podpis w dyrektywie jest jedną z metod uwierzytelnienia, to w świetle definicji
zawartej w projekcie uwierzytelnienie powiązane zostało z podpisującym, podpisem oraz
potwierdzeniem. Wbrew rozwiązaniom przyjętym w rządowym projekcie ustawy o podpisach
elektronicznych wprowadzane są inne nadmiarowe definicje, takie jak np. „publicznie
dostępna usługa certyfikacyjna”, chociaż dyrektywa nie definiuje usług „to the public”.
Niezgodna z rządowym projektem ustawy o podpisach elektronicznych jest definicja
pieczęci elektronicznej, jako zaawansowanego podpisu elektronicznego. Tak rozumiana
pieczęć byłaby wprowadzona na okres przed wejściem w życie ustawy o podpisach
elektronicznych. Wprowadzenie pieczęci elektronicznej w kształcie, który zastąpiony zostanie
w przyszłości inną treścią może zaburzyć implementację narzędzia oraz zobowiązuje do
sformułowania przepisu przejściowego. Zgodnie z uzgodnieniami międzyresortowymi oraz
stanowiskiem Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego w projekcie rządowym przewiduje
się pieczęć jako narzędzie zdefiniowane odmiennie od podpisu elektronicznego. Odmienność
ta wynika m.in. z braku konstytutywnego dla zaawansowanego podpisu elektronicznego
elementu stworzenia za pomocą środków, które podpisujący może mieć pod swoją wyłączną
kontrolą..
Koncepcja traktowania pieczęci elektronicznej jako odrębnego narzędzia w projekcie
ustawy o podpisach elektronicznych, wynika z liberalizacji art. 78 k.c. oraz dopuszczenia
składania zaawansowanego podpisu elektronicznego przez inne osoby niż osoby fizyczne
(np. osoby prawne). Zaawansowany podpis elektroniczny wypełni wymogi znowelizowanego
art. 78 k.c., w konsekwencji czego będzie dopuszczalne składanie oświadczeń woli (w tym
dokonywanie czynności procesowych, zawieranie umów dla których w dniu dzisiejszym jest
wymagana pod rygorem nieważności forma pisemne itp.) z użyciem tegoż podpisu, ze
skutkami formy pisemnej. Projekt ustawy o podpisach elektronicznych dopuszcza ponadto
używanie zaawansowanego podpisu elektronicznego przez inne podmioty niż osoba fizyczna
(np. poprzez spółkę z o.o. lub akcyjną) wiążąc jednak oświadczenia złożone w ten sposób,
z osobami stanowiącymi organ tej osoby, a co za tym idzie umożliwiając stosowanie reguł
dotyczących organów (np. w zakresie wad oświadczeń woli, skutków itd.). Pieczęć
elektroniczna w zamyśle projektu ustawy o podpisach elektronicznych stanowi odrębne od
zaawansowanego podpisu elektronicznego narzędzie, którego użycie nie wywoła skutków
prawnych, gdy dla dokonania czynności jest wymagana pod rygorem nieważności forma
pisemna. Pieczęć elektroniczna ma być stosowana automatycznie dla potwierdzania
istniejących faktów (np. odpisów sądowych, z rejestrów itd.), nie zaś do dokonywania
czynności prawnych czy też procesowych.
 
2
Ujęcie pieczęci elektronicznej jako typu zaawansowanego podpisu elektronicznego
z równoczesną (słuszną) zmianą art. 78 k.c. spowoduje bardzo poważne konsekwencje
w sferze prawa cywilnego. Możliwe byłoby dokonywanie czynności prawnych ze skutkami
formy pisemnej (także zastrzeżonej pod rygorem nieważności) z użyciem pieczęci
elektronicznej ze skutkami dla podmiotu używającego pieczęci w oderwaniu od osób
fizycznych stanowiących organ osoby prawnej (w projekcie ustawy o podpisach
elektronicznych także następuje oderwanie od osób fizycznych stanowiących organ ale
wyłącznie dla zaawansowanego podpisu elektronicznego z równoczesnym powiązaniem
skutków prawnych złożenia oświadczenia za pomocą takiego podpisu z organem tejże osoby
prawnej). Koncepcja przedstawiona w projekcie poselskim całkowicie pomija ten istotny
cywilistyczny problem. Pieczęć elektroniczna w
związku z faktem, iż jest „typem”
zaawansowanego podpisu elektronicznego może być użyta do dokonywania czynności
prawnych, co w ujęciu koncepcji projektu ustawy o podpisach elektronicznych, ale także
zasad prawa cywilnego, jest niedopuszczalne. Brzmienie proponowanego art. 6 ust. 6 nie
wyłącza takiej możliwości a jedynie potwierdza możliwość użycia pieczęci elektronicznej do
poświadczania istniejącego stanu faktycznego lub prawnego. Pojawia się także pytanie
o zasadność tworzenia pieczęci elektronicznej skoro jest zaawansowanym podpisem
elektronicznym, który według projektu poselskiego może ją zastąpić.
Brzmienie proponowanego art. 781 k.c. odbiega od proponowanego przez Komisję
Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego. Proponowana zmiana idzie w odpowiednim kierunku
(liberalizacja wymogów dotyczących zachowania formy elektronicznej) jednakże wydaje się
niepełna i nie do końca spójna. Zgodnie z decyzją Komisji Kodyfikacyjnej zmiana art. 78 k.c.
powinna być następująca:
„Art. 781. § 1. Dla zachowania formy elektronicznej wystarcza złożenie oświadczenia
woli w postaci danych elektronicznych, do których dołączono lub które logicznie
powiązano z podpisem elektronicznym w sposób umożliwiający identyfikację
składającego oraz wykrycie każdej późniejszej zmiany treści takiego oświadczenia.

§ 2. Jeżeli z ustawy lub czynności prawnej nie wynika nic innego, złożenie
oświadczenia woli w formie elektronicznej spełnia wymaganie złożenia oświadczenia
woli w formie pisemnej.”.

Przy okazji zmiany kodeksu cywilnego warto rozważyć wprowadzenie przyjętej przez
Komisję Kodyfikacyjną definicji dokumentu: poprzez wprowadzenie art. 772 o brzmieniu:
„Dokumentem jest nośnik informacji umożliwiający jej odtworzenie.” Brak definicji
 
3
dokumentu sprawia spore problemy prawne i interpretacyjne (w szczególności w aspekcie
akceptowania dokumentów elektronicznych). Proponowana zmiana może przyczynić się do
pełnej akceptacji dokumentów elektronicznych.
Projekt poselski wprowadza również przepisy obejmujące materię uregulowaną
aktualnie rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie
przesyłania faktur w formie elektronicznej, zasad ich przechowywania oraz trybu
udostępniania organowi podatkowemu lub organowi kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 249, poz.
1661).W odniesieniu do elektronicznego fakturowania proponuje się stosowanie podpisu
zaawansowanego, w miejsce przewidzianego dotychczas bezpiecznego podpisu
elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Istotne są
również zmiany wprowadzane w art. 781 Kodeksu cywilnego. Dla zachowania formy
elektronicznej wystarczyłoby złożenie oświadczenia woli w postaci danych elektronicznych
opatrzonych jakimkolwiek podpisem elektronicznym, który umożliwia identyfikację
składającego oświadczenie oraz wykrycie każdej późniejszej zmiany jego treści. Skutki
prawne takiego oświadczenia woli byłyby równoważne skutkom prawnym oświadczenia
złożonego w formie pisemnej. Projekt ingeruje również w ustawę z dnia 10 kwietnia 1974 r. o
ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.)
wprowadzając uregulowania dotyczące podpisów elektronicznych w dowodach osobistych, w
tym m.in. delegacje dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydawania
rozporządzeń regulujących świadczenie usług certyfikacyjnych w
zakresie podpisu
elektronicznego oraz kwestie bezpiecznego podpisu elektronicznego i kwalifikowanych
certyfikatów w dowodach tożsamości.
Wprowadzenie rozwiązań zaproponowanych w poselskim projekcie ustawy w art. 1
pkt 6 i pkt 10 w zakresie nadania nowego brzmienia odpowiednio art. 11 ust. 3oraz art. 22 ust.
1 ustawy o podpisie elektronicznym, z uwagi na fakt, że jest niezgodne z projektem
rządowym, skutkować może czasową zmianą zasad odpowiedzialności podmiotu
świadczącego usługi certyfikacyjne za szkody oraz zasad publikowania list zawieszonych
i unieważnionych certyfikatów. Uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy nie zawiera
wyjaśnienia przyczyn proponowanych zmian przepisów w tym przedmiocie.
Odnośnie do art. 1 pkt 11 projektu ustawy wskazać należy, że zaproponowana zmiana
polegająca na dodaniu ust. 5 w art. 58 ustawy o podpisie elektronicznym, wydaje się naruszać
art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez fakt, że nie określa szczegółowo zakresu spraw
 
4