Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym, ustawy o podatku od towarów i usług, ustawy - Kodeks cywilny oraz ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych

przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu oraz wychodzi poza wskazany w tym
przepisie Konstytucji wymóg wydania rozporządzenia „w celu wykonania ustawy”. Wskazać
bowiem należy, że opiniowany projekt ustawy nie zawiera przepisów określających zasady,
czy warunki stosowania podpisu zaawansowanego, w związku z czym, omawiany przepis
w istocie przekazuje te zagadnienia do unormowania do przepisu rangi podustawowej.
Przewidując wydawanie rozporządzeń ministra informatyzacji regulujących kwestie podpisu
elektronicznego w rozumieniu przepisów o podpisie elektronicznym nie uwzględniono
potrzeby wydawania takich przepisów w porozumieniu z Ministrem Gospodarki, jako
ministrem właściwym w zakresie nadzoru nad świadczeniem usług certyfikacyjnych. Zgodnie
z art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy z dn. 4 września 1997 o działach administracji rządowej do
ministra właściwego do spraw gospodarki należą w szczególności sprawy nadzoru nad
świadczeniem usług związanych z podpisem elektronicznym w rozumieniu przepisów
o podpisie elektronicznym.
W dniu 27 sierpnia 2010 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej podpisał ustawę z
dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych. W tejże ustawie, ogłoszonej 10 września 2010
r. (Dz. U. Nr 167, poz. 1131), kwestie związane z ważnością certyfikatu podpisu osobistego
zawartego w ważnym dowodzie osobistym, w tym z aktywacją, zawieszaniem
i unieważnianiem tego certyfikatu zostały szczegółowo uregulowane. Opiniowany projekt
poselski nie zawiera wystarczających uregulowań w zakresie zawieszania i unieważniania
podpisu osobistego, w tym w szczególności w związku z unieważnieniem dowodu osobistego.
Przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu „szczegółowych zasad”, biorąc pod uwagę,
że projekty tych ustaw nie zawierają przepisów określających zasady aktywowania,
zawieszania i unieważniania podpisów zaawansowanych, wydaje się naruszać art. 92
Konstytucji RP. W istocie bowiem dodany do ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji
ludności i dowodach osobistych art. 37¹ ust. 2 pkt 1 wychodzi poza wskazany w art. 92
Konstytucji wymóg wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, ponieważ przekazuje
te zagadnienia do unormowania do przepisu rangi podustawowej.
Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o
dowodach osobistych zawiera przepisy
wprowadzające od dnia 1 lipca 2011 r. nowy wielofunkcyjny elektroniczny dowód osobisty,
w którym zaimplementowany będzie podpis osobisty. Ustawa ta reguluje również kwestie
związane ze stosowaniem tego podpisu cyfrowego, w tym z jego aktywacją, zawieszaniem
oraz unieważnianiem. Wobec powyższego, w obecnym stanie prawnym, przepisy art. 4
projektu poselskiego ustawy o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym, ustawy o podatku
 
5
od towarów i usług, ustawy – Kodeks cywilny oraz ustawy o ewidencji ludności i dowodach
osobistych, jak również przepisy art. 1 tego projektu odnoszące się do podpisu osobistego
należy uznać za nie mające uzasadnienia merytorycznego i prawnego.
Ponadto w sposób niezgodny z ustawą o dowodach osobistych do ustawy o podpisie
elektronicznym wprowadzany jest podpis osobisty rozumiany jako zaawansowany podpis
elektroniczny. Ustawa o dowodach osobistych stanowi wprost, że nie stosuje się przepisów
ustawy o podpisie elektronicznym, a w uzasadnieniu stwierdza się, że projekt nie obejmuje
kwestii regulowanych

prawem wspólnotowym.
Podpis osobisty nie jest żadnym
z podpisów wymienionych w Dyrektywie 1999/93/WE. Przeniesienie podpisów osobistych
do ustawy o dowodach osobistych stanowiło rozwiązanie zamierzone i
zgodne
z prawem wspólnotowym.
Wprowadzana zmiana w Kodeksie cywilnym w zakresie formy elektronicznej zakłada
wymóg stosowania podpisu elektronicznego w sposób, który nie uwzględnia dostępności
weryfikacji. W praktyce może okazać się, że dochowano formy elektronicznej ale adresat
oświadczenia woli nie dysponuje lub nie posiada wystarczającej wiedzy o sposobie
weryfikacji podpisu, który został zastosowany. Uregulowanie takie spowoduje znaczną ilość
sporów, które utrudnią pewność obrotu oraz wymagać będą stosowania przepisów o wadach
oświadczeń woli.
Projekt – w art. 2 – przewiduje wprowadzenie zmian do ustawy z dnia 11 marca 2004
r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535, z późn. zm.). Należy wskazać,
że zmiana proponowana w art. 29 tej ustawy (dodanie ust. 4aa) zrodzi wątpliwości
interpretacyjne co do możliwości zastosowania proponowanej normy do stanów zaistniałych
przed przyjęciem proponowanej noweli. Ponadto, uznanie za potwierdzenie odbioru
potwierdzenia wyrażonego w formie poczty elektronicznej, komunikatu systemowego
lub jakiejkolwiek innej formie elektronicznej tylko w odniesieniu do faktur w formie
elektronicznej prowadzi do konkluzji, że tę możliwość wyklucza się w odniesieniu do faktur
„papierowych”. Projektodawca nie wskazał jednak, dlaczego w ten sposób ogranicza
uprawnienia podatnika.
Pozostałe zaproponowane zmiany dotyczą kwestii związanych z fakturowaniem
elektronicznym i polegają na dodaniu przepisów regulujących przesyłanie faktur w formie
elektronicznej poprzez wprowadzenie do wspomnianej ustawy nowego rozdziału (Rozdział
 
6
1a) zatytułowanego „Faktury w formie elektronicznej” (art. 108a-108i), którego regulacje
mają głównie charakter techniczny (czyli niezastrzeżony dla ustawy).
Odnosząc się całościowo do proponowanych zmian w zakresie dotyczącym
fakturowania elektronicznego, należy przede wszystkim podkreślić, iż przedstawione
rozwiązania nie powinny być przedmiotem regulacji ustawowej nie tylko z uwagi na swój
głównie techniczny charakter. Wprowadzenie do ustawy regulacji w zakresie fakturowania
elektronicznego skomplikuje bowiem dodatkowo relacje pomiędzy projektowanymi
przepisami oraz przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2008 r.
w sprawie zwrotu podatku niektórym podatnikom, wystawiania faktur, sposobu

ich przechowywania oraz listy towarów i usług, do których nie mają zastosowania zwolnienia
od podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 212, poz. 1337, z późn. zm.). W zamierzeniu
prawodawcy unijnego, co jest widoczne m.in. w nazwie tytułu XI rozdziału 3 sekcji 5
dyrektywy 2006/112/WE w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2010/45/UE (nazwa
obowiązująca dotychczas: „Przesyłanie faktur drogą elektroniczną” została zastąpiona:
„Faktury papierowe i faktury elektroniczne”), obydwa rodzaje faktur winny być jednakowo
traktowane. Umieszczenie regulacji dotyczących faktur elektronicznych w akcie prawnym
rangi ustawy, przy jednoczesnym pozostawieniu przepisów dotyczących fakturowania –
w tym przy wykorzystaniu formy papierowej – w rozporządzeniu, nie znajduje uzasadnienia.
Ponadto, projekt nie uwzględnia nowych uregulowań, jakie wprowadza – przyjęta
13 lipca 2010 r. – dyrektywa Rady 2010/45/UE zmieniająca dyrektywę 2006/112/WE
w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej w odniesieniu do przepisów
dotyczących fakturowania. Nowe brzmienie dyrektywy zakłada, że to podatnik (a nie państwo
członkowskie) zapewni za pomocą dowolnych kontroli biznesowych, które ustalają
wiarygodną ścieżkę audytu między fakturą a dostawą towarów lub świadczeniem usług,
wszystkim fakturom (od momentu wystawienia faktury aż do końca okresu

jej przechowywania) autentyczność jej pochodzenia, integralność treści oraz jej czytelność.
Innymi słowy, to podatnik będzie decydował o formie przesyłu i przechowywania faktur, pod
warunkiem że powyższe cechy faktur będą zapewnione. Z uwagi na fakt, że kwestie
powyższe podlegają harmonizacji na poziomie europejskim, wprowadzane w ww. zakresie
zmiany powinny uwzględniać nowe przepisy dyrektywy. Należy wskazać, że w związku ze
zmianami wprowadzonymi ww. dyrektywą Rady 2010/45/UE, z dniem 1 stycznia 2011 r.
weszły w życie rozporządzenia Ministra Finansów: z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie
przesyłania faktur w formie elektronicznej, zasad ich przechowywania oraz trybu
 
7
udostępniania organowi podatkowemu lub organowi kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 249, poz.
1661), z dnia 9 grudnia 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zwrotu podatku
niektórym podatnikom, wystawiania faktur, sposobu ich przechowywania oraz listy towarów i
usług, do których nie mają zastosowania zwolnienia od podatku od towarów i usług (Dz. U.
Nr 244, poz. 1627) oraz z dnia 27 grudnia 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie
zwrotu podatku niektórym podatnikom, wystawiania faktur, sposobu ich przechowywania
oraz listy towarów i usług, do których nie mają zastosowania zwolnienia od podatku od
towarów i usług (Dz. U. Nr 255, poz. 1713), których celem jest m.in. uproszczenie obrotu
fakturami elektronicznymi tak aby faktury te stały się realną alternatywą dla faktur
papierowych oraz liberalizacja i unowocześnienie zasad obrotu fakturami elektronicznymi w
kierunku określonym przez ww. dyrektywę Rady 2010/45/UE, z uwzględnieniem obecnie
obowiązujących przepisów dyrektywy 2006/112/WE.
W odniesieniu do zawartej w projekcie ustawy propozycji dotyczącej stosowania – przy
fakturowaniu elektronicznym - podpisu zaawansowanego, w miejsce przewidzianego
dotychczas bezpiecznego podpisu elektronicznego, weryfikowanego za pomocą ważnego
kwalifikowanego certyfikatu, należy wskazać, że w powołanych wyżej nowych
uregulowaniach dotyczących obrotu fakturami elektronicznymi, zrezygnowano

z dotychczasowych wymogów, aby stosować obligatoryjnie ww. bezpieczny podpis
elektroniczny, weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.
Obowiązujące od 1 stycznia 2011 r. ww. akty normatywne regulują problematykę
fakturowania elektronicznego w sposób zdecydowanie bardziej liberalny oraz przyjazny dla
podatników, niż rozwiązania zaproponowane w przedłożonym projekcie ustawy. Ewentualne
przyjęcie rozwiązań zaproponowanych w projekcie poselskim spowodowałoby zatem
pogorszenie funkcjonalności wprowadzonych z dniem 1 stycznia 2011 r. przez Ministra
Finansów przepisów.
Mając na uwadze powyższe, Rząd wyraża negatywne stanowisko wobec poselskiego
projektu ustawy. Proponowany projekt zmiany ustawy o podpisie elektronicznym jest
wyrywkowy, niepełny, rozwiązujący tylko niektóre definicyjne problemy ustawy o podpisie
elektronicznym, ale w sposób chaotyczny i niespójny z prawem wspólnotowym oraz
propozycjami projektu rządowego. Proponowana nowelizacja w aspekcie przygotowanego
projektu nowej ustawy o podpisach elektronicznych jest niewystarczająca w aspekcie
współczesnego obrotu elektronicznego. Rynek potrzebuje nowych narzędzi elektronicznych
oraz ich umocowania w prawie. Przedstawiona Sejmowi propozycja tego nie gwarantuje,
chociaż prawidłowo identyfikuje znaczną część problemów.
 
8

Z uwagi na zakończenie w miesiącu sierpniu ubiegłego roku notyfikacji wspólnotowej
rządowego projektu ustawy o podpisach elektronicznych właściwsze wydaje się uchwalenie
nowej ustawy, niż poprawianie ustawy obowiązującej. Ewentualne dalsze procedowanie
projektu wymagałoby ponownego przepracowania mając na uwadze przyjętą przez Radę
Ministrów ustawę o podpisach elektronicznych, uchwaloną przez Sejm ustawę o dowodach
osobistych oraz merytoryczne stanowiska resortów w przedmiocie narzędzi regulowanych
projektowanymi przepisami.

Przedmiotowy projekt wydaje się niezgodny z dorobkiem wspólnotowym w obszarze
podpisu elektronicznego. Opracowując rozwiązania prawne w przedmiotowym zakresie
należy mieć na uwadze przepisy wspólnotowe, w tym w szczególności dyrektywę
1999/93/WE i dyrektywę 2006/112/WE w aktualnym oraz znowelizowanym przez Radę Unii
Europejskiej kształcie.
 
 
9