Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2015

Uwarunkowania prognozy makroekonomicznej
Podstawowym czynnikiem ryzyka dla prezentowanej prognozy makroekonomicznej jest
rozwój sytuacji gospodarczej u głównych partnerów handlowych Polski. Jest to szczególnie
istotne w kontekście potencjalnych skutków gospodarczych wynikających z już
wprowadzonych ograniczeń w wymianie handlowej między Rosją, UE i USA oraz ryzyka
dalszego rozszerzenia sankcji.
Realizacja negatywnego scenariusza dotyczącego sytuacji w strefie euro skutkować może
zmianą założeń dotyczących kształtowania się awersji do ryzyka na międzynarodowych
rynkach finansowych. Ma to z kolei istotne znacznie dla prezentowanej prognozy kursu
walutowego, inflacji, stóp procentowych, czy założeń dotyczących przepływu kapitałów
na międzynarodowych rynkach finansowych.
Potencjalne skutki ograniczeń w wymianie handlowej między Rosja a UE są też istotnym
bezpośrednim ryzykiem dla przyjętej prognozy inflacji. Już w bieżącej prognozie w okresie
do końca roku budżetowego średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług
konsumpcyjnych (CPI) ma pozostać istotnie poniżej dolnej granicy dopuszczalnego
odchylenia od celu inflacyjnego RPP. W przypadku większego od oczekiwanego obecnie
spadku CPI, dodatkowo zwiększy się przestrzeń do obniżki stóp procentowych w Polsce.
Innym czynnikiem ryzyka dla realizacji prognozy inflacji pozostaje możliwość wystąpienia
szoków podażowych na rynkach surowcowych i na rynkach produktów rolnych.
Analizy oceniające ilościowe i jakościowe skutki wdrożenia w Polsce pakietu energetyczno–
klimatycznego wskazują, że jego implementacja wiąże się z ryzykiem wystąpienia szeregu
skutków w zakresie polityki energetycznej, gospodarczej i społecznej. Potencjalne
gwałtowne zmiany cen energii mogą być istotnym szokiem dla kształtowania się wzrostu
gospodarczego, dochodów budżetu państwa, bezrobocia, dochodów rozporządzalnych
gospodarstw domowych i udziału kosztów energii w budżetach gospodarstw domowych.
Dodatkowo krajowe podmioty narażone są na ryzyko tzw. carbon leakage (przenoszenie
energochłonnej i wysokoemisyjnej produkcji z państw członkowskich UE prowadzących
politykę redukcji emisji gazów cieplarnianych do krajów o niższych standardach
środowiskowych).
2. Kierunki polityki fiskalnej
Celem rządu na najbliższe lata pozostaje dalsze ograniczanie nierównowagi finansów
publicznych w sposób niezagrażający średniookresowym perspektywom rozwoju kraju. Takie
podejście jest spójne z rekomendacjami Rady Europejskiej, która uznała, iż konsolidacja
fiskalna przyjazna wzrostowi gospodarczemu jest jednym z priorytetów polityki gospodarczej
krajów UE. Zapewnienie optymalnego tempa konsolidacji finansów publicznych,
przy jednoczesnej dbałości o zrównoważony wzrost gospodarczy, jest szczególnie ważne
w warunkach odbudowującego się wzrostu gospodarczego. Zrównoważone finanse

12
publiczne sprzyjają długofalowemu wzrostowi gospodarczemu i są kluczowym elementem
stabilności makroekonomicznej. Z kolei wysoki deficyt sektora finansów publicznych, poprzez
negatywny wpływ na oszczędności krajowe, wzrost premii za ryzyko kraju, a tym samym
wyższy koszt kapitału oraz rosnące koszty obsługi coraz większego długu, hamująco wpływa
na akumulację kapitału i w efekcie przyczynia się do obniżenia tempa wzrostu potencjalnego
PKB.
Poprawa stanu finansów państwa, realizowana m.in. dzięki konsekwentnemu wzmacnianiu
dyscypliny fiskalnej, pozostaje jednym z głównych celów polityki fiskalnej i gospodarczej
rządu. Kolejne lata będą więc zorientowane na osiągnięcie przez Polskę średniookresowego
celu budżetowego (MTO), czyli deficytu strukturalnego na poziomie 1% PKB, czemu będzie
sprzyjać stabilizująca reguła wydatkowa wprowadzona w 2013 r.
W rekomendacjach z 10 grudnia 2013 roku Rada Unii Europejskiej ustaliła termin
zlikwidowania przez Polskę nadmiernego deficytu na 2015 r., rekomendując osiągnięcie
nominalnego wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie -4,8% PKB
w roku 2013, -3,9% PKB w roku 2014 i -2,8% PKB w roku 2015 (z wyłączeniem wpływu
transferu aktywów z otwartych funduszy emerytalnych do Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych). W czerwcu 2014 r., na podstawie Informacji o działaniach podjętych przez
Polskę w celu realizacji rekomendacji Rady w ramach Procedury Nadmiernego Deficytu oraz
swoich prognoz, Komisja Europejska uznała, iż Polska podjęła skuteczne działania, wobec
czego procedura nadmiernego deficytu (EDP) została zawieszona. W roku 2013 Polska
osiągnęła wyniki lepsze niż rekomendowane – deficyt sektora instytucji rządowych
i samorządowych wyniósł 4,3% PKB i tym samym był niższy, niż zalecany przez Radę UE.
Jednak aby możliwe było zakończenie procedury EDP wobec Polski konieczne jest podjęcie
dalszych działań prowadzących do osiągnięcia równowagi finansów publicznych.
Konsolidacja fiskalna, w szczególności jej tempo, jest projektowana z uwzględnieniem
wpływu podejmowanych działań na gospodarkę. Ograniczenie deficytu strukturalnego
dotychczas następowało głównie po stronie wydatkowej. W latach 2010-2013 wydatki
ograniczono o 2,8 pkt. proc. PKB, a wydatki po oczyszczeniu o te finansowane ze środków
Unii Europejskiej, dla których ostatecznym beneficjentem są jednostki sektora instytucji
rządowych i samorządowych, o 3,2 pkt. proc. PKB.
Dalszej konsolidacji fiskalnej po stronie wydatkowej sprzyjać będzie trwała, antycykliczna,
stabilizująca reguła wydatkowa, która została wprowadzona w roku 2013. Celem reguły jest
zapewnienie stabilności finansów publicznych w Polsce i korygowanie ich ewentualnej
nadmiernej nierównowagi, ale zarazem zapobieganie nadmiernemu zaostrzeniu polityki
fiskalnej, zwłaszcza w warunkach znacznego spowolnienia gospodarczego. Reguła
ogranicza wzrost wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych do tempa
średniookresowego realnego wzrostu produktu krajowego brutto, z uwzględnieniem

13
prognozowanej inflacji CPI, korekty z tytułu nierównowagi finansów publicznych
i prognozowanych działań dyskrecjonalnych w zakresie podatków i składek na ubezpieczenie
społeczne. Mechanizm korygujący stabilizującej reguły wydatkowej oparty jest o poziom
długu publicznego, wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych i sumy różnic
między MTO a wynikiem nominalnym za rok poprzedni. W związku z przebudową systemu
emerytalnego, w efekcie której poziom długu publicznego uległ zmniejszeniu, progi
ostrożnościowe zawarte w mechanizmie korygującym stabilizującej reguły wydatkowej
zostały obniżone o 7 p.p., do poziomu 43% i 48% PKB. Obniżenie wysokości progów długu
w mechanizmie korygującym SRW ma na celu zapewnienie odpowiedniej restrykcyjności
polityki fiskalnej pomimo niższego poziomu długu publicznego, ustabilizowanie długu
publicznego na niższym poziomie oraz zapewnienie wiarygodności polskiej polityki fiskalnej.
Od roku 2015 polityka fiskalna w Polsce będzie determinowana zarówno przez konieczność
podejmowania działań ukierunkowanych na doprowadzenie do zakończenia Procedury
Nadmiernego Deficytu, jak i przez stabilizującą regułę wydatkową. Rok 2015 jest bowiem
pierwszym rokiem, dla którego przy projektowaniu ustawy budżetowej w sposób wiążący
została zastosowana stabilizująca reguła wydatkowa, wprowadzona do polskiego porządku
prawnego ustawą z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. 2013, poz.1646, z późn.zm.). W efekcie, poziom
skonsolidowanych wydatków budżetu państwa, Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
Funduszu Emerytur Pomostowych, funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych
BGK, funduszy zarządzanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego,
Funduszu Pracy i rachunków o których mowa w art. 223, 163 i 11a ustawy o finansach
publicznych z wyłączeniem wydatków w pełni finansowanych środkami z bezzwrotnej
pomocy unijnej i EFTA w 2015 r. po raz pierwszy będzie z góry ograniczony przez
nieprzekraczalny limit wydatków (por. rozdział V Wydatki budżetu państwa).
Oprócz wzmocnienia dyscypliny wydatkowej podjęto szereg aktywności wspierających
stronę dochodową. Na podstawie dokonanej diagnozy najistotniejszych problemów
w obszarze przestrzegania przepisów podatkowych (tax compliance) i efektywności
administracji podatkowej, przygotowano plan działań, który przedstawiony został
w dokumencie po tytułem „Działania zwiększające stopień przestrzegania przepisów
podatkowych i poprawiające efektywność administracji podatkowej w latach 2014-2017”.
Dokument ten jest aktualnie wdrażany.
Istotną grupę działań w ww. planie stanowią projekty, które będą miały pozytywny wpływ
na poprawę ściągalności podatków. Dotyczą one zarówno usprawnienia samego procesu
egzekucji należności podatkowych, jak i zwiększenia stopnia dobrowolnego regulowania
należności podatkowych.

14
Rozdział II
Przewidywane wykonanie budżetu państwa w 2014 r.
W ustawie budżetowej na rok 2014 z dnia 24 stycznia 2014 r. w zakresie środków
krajowych zaplanowano:
- łączną kwotę podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa w kwocie
277.782.224 tys. zł,
- łączną kwotę wydatków budżetu państwa w wysokości 325.287.369 tys. zł,
- deficyt budżetu państwa na dzień 31 grudnia 2014 r. na kwotę nie większą niż
47.505.145 tys. zł.
Natomiast w budżecie środków europejskich ustalono:
− łączną kwotę dochodów w wysokości 77.957.123 tys. zł,
− łączną kwotę wydatków w wysokości 78.348.825 tys. zł,
− deficyt budżetu środków europejskich w wysokości 391.702 tys. zł.
Dochody, wydatki, deficyt
Na poziom realizacji dochodów budżetu państwa w 2014 r. wpływ ma głównie
stosunkowo korzystna sytuacja makroekonomiczna, a w szczególności bardziej korzystna
z punktu widzenia dochodów podatkowych, struktura wzrostu PKB. W ujęciu nominalnym
można spodziewać się przyspieszenia spożycia prywatnego oraz inwestycji publicznych
co przyczynia się do poprawy warunków gromadzenia dochodów budżetowych z podatków
pośrednich, głównego źródła dochodów budżetu państwa.
W 2014 r. nastąpi również przyspieszenie tempa wzrostu łącznego funduszu płac,
wynagrodzeń, emerytur i rent, który według przyjętego scenariusza makroekonomicznego
wzrośnie nominalnie o 3,9%, wobec wzrostu w 2013 r. o 3,2%. Wzrost łącznego funduszu
wynagrodzeń, emerytur i rent bezpośrednio determinuje wzrost bazy podatku dochodowego
od osób fizycznych.
Biorąc
pod
uwagę
powyższe
oraz
przyjęty
scenariusz
rozwoju
sytuacji
makroekonomicznej, dochody podatkowe w całym 2014 r. powinny ukształtować się
na znacznie wyższym poziomie od kwot przyjętych w ustawie budżetowej na bieżący rok.
Przewiduje się, iż dochody w 2014 r. zostaną zrealizowane w kwocie o około 8,4 mld zł
większej od zaplanowanej w ustawie budżetowej, co przy szacowanych wydatkach budżetu
niższych o 5,1 mld zł wpłynie na ukształtowanie się deficytu budżetu państwa na poziomie
ok. 34 mld zł.

15
Finansowanie krajowe
Planuje się, że finansowanie krajowe potrzeb pożyczkowych netto ukształtuje się
na poziomie 51.458,1 mln zł, a finansowanie zagraniczne na ujemnym poziomie
4.080,2 mln zł.
Na finansowanie krajowe w wysokości 51.458,1 mln zł złożą się następujące pozycje:
a) dodatnie saldo z tytułu sprzedaży i wykupu skarbowych papierów wartościowych
w wysokości 47.184,5 mln zł,
b) dodatnie saldo środków pozostających na rachunkach budżetu państwa na początek
i koniec roku w wysokości 4.273,6 mln zł.

Na saldo z tytułu skarbowych papierów wartościowych złożą się następujące pozycje:
a) zerowe saldo sprzedaży i wykupu bonów skarbowych,
b) dodatnie saldo sprzedaży i wykupu obligacji rynkowych w wysokości 46.690,3 mln zł
będące wynikiem:
− dodatniego salda w obligacjach zmiennoprocentowych w wysokości 21.176,3 mln zł,
− dodatniego salda w obligacjach stałoprocentowych w wysokości 25.514,0 mln zł.
c) dodatnie saldo sprzedaży i wykupu obligacji oszczędnościowych w wysokości
494,1 mln zł.
Finansowanie zagraniczne
Na ujemne finansowanie zagraniczne w wysokości 4.080,2 mln zł złożą się następujące
pozycje:
a) dodatnie
saldo
emisji
i
wykupu
obligacji
skarbowych
wyemitowanych
na międzynarodowych rynkach finansowych w wysokości 3.808,5 mln zł,
b) dodatnie saldo kredytów otrzymanych w wysokości 4.946,0 mln zł,
c) ujemne saldo z tytułu zarządzania środkami europejskimi w wysokości 6.987,5 mln zł,
d) ujemne saldo przepływów związanych z rachunkiem walutowym w wysokości
5.847,3 mln zł.


16