Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2015

STRATEGIA ZARZĄDZANIA
DŁUGIEM SEKTORA FINANSÓW
PUBLICZNYCH
w latach 2015-2018



















Ministerstwo Finansów

Warszawa, wrzesień 2014 r.
ul. Świętokrzyska 12
00-916 Warszawa
tel.: +48 22 694 50 00


fax: +48 22 694 50 08
www.mf.gov.pl






























ul. Świętokrzyska 12
00-916 Warszawa

tel.: +48 22 694 50 00

fax: +48 22 694 50 08

www.mf.gov.pl






3
I.
WPROWADZENIE
Zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Minister
Finansów zobowiązany jest do opracowania co roku czteroletniej strategii zarządzania długiem
Skarbu Państwa (SP) oraz oddziaływania na państwowy dług publiczny (PDP). Dokument ten
Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów do zatwierdzenia, a następnie Rada Ministrów
przedstawia go Sejmowi wraz z uzasadnieniem projektu ustawy budżetowej.
Zarządzanie długiem publicznym odbywa się na dwóch płaszczyznach:
• w szerszym znaczeniu stanowi element polityki fiskalnej i obejmuje decyzje, jaka część
wydatków państwa ma być finansowana poprzez zaciąganie długu, a zatem jaka będzie
wielkość długu publicznego (aspekt ten jest omawiany w aktualizowanych co roku
dokumentach poświęconych programowi gospodarczemu rządu, w szczególności
w uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej oraz w Aktualizacji Programu Konwergencji);
• w węższym znaczeniu oznacza sposób finansowania potrzeb pożyczkowych państwa oraz
kształtowanie struktury długu, a więc wybór rynków, instrumentów i terminów emisji.
Strategia, w tym zawarte w niej prognozy długu publicznego, została sformułowana
w oparciu o założenia projektu ustawy budżetowej na 2015 r. Prognozy długu sektora general
government (definicja UE) zostały sporządzone zgodnie z zasadami ESA2010, przy
uwzględnieniu obecnego stanu wiedzy o zakresie sektora general government.
Tabela 1. Dług publiczny i koszty jego obsługi – podsumowanie prognoz Strategii
2013
Wyszczególnienie
2014
2015*
2016
2017
2018
(wykonanie)
1. Państwowy dług publiczny
a) w mld zł
882,3
807,5
850,0
880,1
915,2
943,1
b) w relacji do PKB
53,9%
47,7%
48,0%
46,9%
46,0%
44,5%
2. Kwota, o której mowa w art. 38a pkt 3 ustawy o finansach publicznych**
a) w mld zł
864,8
788,1
840,2
873,2
901,9
929,2
b) w relacji do PKB
52,9%
46,5%
47,4%
46,5%
45,4%
43,9%
3. Dług sektora general government
a) w mld zł
934,6
848,5
899,3
940,5
985,3
1 028,6
b) w relacji do PKB
57,1%
50,1%
50,8%
50,1%
49,5%
48,5%
4. Wydatki z tytułu obsługi długu Skarbu Państwa***
a) w mld zł
42,5
36,2
32,3
31,7 - 33,1
32,5 - 33,8
33,6 - 35,0
b) w relacji do PKB
2,60%
2,14%
1,82%
1,69% - 1,76%
1,63% - 1,70%
1,58% - 1,65%
*) Prognoza na 2015 r. została sporządzona przy założeniu pełnej realizacji limitu deficytu budżetu państwa na 2015 r. Oczekiwana niższa niż
wynikająca z ustawowego limitu realizacja deficytu budżetu państwa na 2015 r. skutkować będzie odpowiednio niższym przyrostem długu
publicznego.
**) Kwota ustalona w wyniku przeliczenia kwoty państwowego długu publicznego na walutę polską z zastosowaniem dla zobowiązań wyrażonych
w walutach obcych średniej arytmetycznej średnich kursów każdej z walut obcych ogłaszanych przez Narodowy Bank Polski i obowiązujących
w dni robocze roku budżetowego i pomniejszona o kwotę wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa
w kolejnym roku budżetowym.
***)Prognozy kosztów obsługi długu na lata 2016-2018 zostały przedstawione przedziałowo z uwzględnieniem rezerwy na ryzyko kursowe.
W 2014 r. przewidywany jest spadek państwowego długu publicznego zarówno w ujęciu
nominalnym, jak i w relacji do PKB, co wynika z przeprowadzonych zmian w systemie
emerytalnym, w tym umorzenia obligacji skarbowych o wartości nominalnej 130,2 mld zł.
Zgodnie z przyjętymi założeniami na koniec 2014 r. relacja państwowego długu publicznego do
PKB spadnie do 47,7% z 53,9% na koniec 2013 r.
W 2015 r. przewidywana jest stabilizacja relacji długu do PKB na poziomie zbliżonym do
poziomu z 2014 r. lub nieznacznie wyższym, a w kolejnych latach relacja ta będzie się
zmniejszać i obniży się do poziomu 44,5% w 2018 r. Zarówno w 2014 r., jak i w całym
horyzoncie Strategii kwota ustalona w wyniku przeliczenia PDP z zastosowaniem średnich
w roku kursów NBP i pomniejszenia o wolne środki MF znajdować się będzie powyżej 43%
PKB, ale poniżej 48% PKB, tj. progów zawartych w stabilizującej regule wydatkowej. Nie

4
przewiduje się zagrożenia uruchomienia sankcji wynikających z przekroczenia progu 55%,
przewidzianych w ustawie o finansach publicznych.
Relacja długu sektora general government do PKB, w horyzoncie Strategii osiągnie poziom
48,5%. Strategia nie przewiduje przekroczenia przez tę relację progu 60% określonego
w Traktacie z Maastricht.
Strategia zakłada w 2014 r. spadek relacji kosztów obsługi długu SP do PKB do poziomu
2,1% z 2,6% w 2013 r., wynikający głównie z umorzenia SPW nabytych przez Ministra
Finansów od ZUS oraz ze spadku stóp procentowych na rynku krajowym i rynkach
zagranicznych. Na spadek kosztów obsługi długu wpłynęło również zwiększenie udziału
w długu zobowiązań o zmiennym oprocentowaniu. W 2015 r. przewidywany jest spadek relacji
kosztów obsługi długu SP do PKB do poziomu 1,8%. W kolejnych latach zakładana jest
kontynuacja tendencji spadkowej, do 1,6-1,7% w 2018 r.
Niniejsza Strategia stanowi kontynuację strategii przygotowanej rok temu. Niezmieniony
pozostał cel minimalizacji kosztów obsługi długu w długim horyzoncie czasu przy przyjętych
ograniczeniach związanych z ryzykiem. Zadania służące realizacji celu Strategii związane
z rozwojem rynku finansowego w zakresie jakościowym zostały utrzymane, modyfikacji uległy
ich nazwy, otrzymując brzmienie: zapewnienie płynności, zapewnienie efektywności
i zapewnienie przejrzystości rynku skarbowych papierów wartościowych (SPW). Utrzymane
zostało również zadanie dotyczące kontynuacji konsolidacji zarządzania płynnością sektora
finansów publicznych.
Dla realizacji celu Strategii w latach 2015-2018 przyjęto, że:
• utrzymane zostanie elastyczne podejście do kształtowania struktury finansowania pod
względem wyboru rynku, waluty i instrumentów, w stopniu przyczyniającym się do
minimalizacji kosztów obsługi długu i przy ograniczeniach wynikających z przyjętych
poziomów ryzyka oraz możliwego wpływu na politykę pieniężną;
• głównym źródłem finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa pozostanie rynek
krajowy;
• udział długu w walutach obcych w długu SP będzie ograniczany, docelowo poniżej poziomu
30%, w tempie uzależnionym od warunków rynkowych;
• priorytetem polityki emisyjnej będzie budowanie dużych i płynnych emisji o oprocentowaniu
stałym, zarówno na rynku krajowym, jak i rynku euro oraz dolara amerykańskiego;
• średnia zapadalność długu krajowego powinna być zwiększana do ok. 4,5 roku, o ile będzie
to możliwe z punktu widzenia popytu i poziomu rentowności w poszczególnych segmentach
krzywej dochodowości, a średnia zapadalność długu Skarbu Państwa utrzymywana będzie na
poziomie nie niższym niż 5 lat.
Strategia zawiera sześć aneksów uzupełniających główny tekst, w tym słowniczek pojęć.



5