Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2015

VI.
ZADANIA STRATEGII
Za najważniejsze zadania służące realizacji celu Strategii uznano:
1. Zapewnianie płynności rynku SPW,
2. Zapewnianie efektywności rynku SPW,
3. Zapewnianie przejrzystości rynku SPW,
4. Kontynuację konsolidacji zarządzania płynnością sektora finansów publicznych.
Zadania Strategii związane z rozwojem rynku SPW mają charakter długoterminowy
i obejmują działania realizowane w sposób ciągły. Zadania te są w dużej mierze współzależne,
tj. poszczególne działania mogą się przyczyniać jednocześnie do realizacji więcej niż jednego
zadania. Zmiana brzmienia tych zadań w stosunku do poprzedniej Strategii ze zwiększania na
zapewnianie płynności, efektywności i przejrzystości rynku SPW wynika z oceny, że rynek ten
na obecnym etapie rozwoju spełnia już te warunki. W związku z tym podejmowane działania
służyć powinny przede wszystkim utrzymywaniu prawidłowego funkcjonowania rynku bądź
jego dalszemu doskonaleniu, tak aby przyczyniać się do lepszej realizacji celu Strategii. Zadanie
dotyczące konsolidacji zarządzania płynnością sektora finansów publicznych służy zwiększaniu
efektywności zarządzania aktywami i pasywami sektora finansów publicznych. W horyzoncie
Strategii planowane jest dalsze rozszerzenie konsolidacji o nowe jednostki sektora oraz
instrumenty.
VI.1. Zapewnianie płynności rynku SPW
Zapewnienie odpowiedniej płynności rynku SPW oraz poszczególnych emisji przyczynia się
do eliminacji premii, jakiej inwestorzy oczekują w przypadku SPW o niedostatecznej płynności,
a więc wysokim koszcie wyjścia z inwestycji, jak również do zwiększenia popytu ze strony
inwestorów zainteresowanych posiadaniem jedynie płynnych emisji. Oba czynniki wpływają na
obniżenie rentowności SPW i, co za tym idzie, minimalizację kosztów obsługi długu SP.
W horyzoncie Strategii planowane są następujące działania:
• Kontynuacja emisji dużych serii obligacji (benchmarków) na rynku krajowym,
zapewniających im płynność na rynku wtórnym. Planuje się utrzymanie realizowanej od
2003 r. polityki emisji średnio- i długoterminowych obligacji o stałym oprocentowaniu, tak
aby wartość pojedynczej emisji osiągnęła równowartość co najmniej 20 mld zł;
• Neutralizowanie konsekwencji, jakie dla płynności niektórych serii obligacji miało
umorzenie części krajowych SPW, poprzez możliwość ponownego otwierania emisji,
których wartość zadłużenia uległa istotnemu zmniejszeniu, przy uwzględnieniu
zapotrzebowania inwestorów oraz uwarunkowań budżetowych i rynkowych;
• Emisja dużych i płynnych obligacji na rynku euro i dolara amerykańskiego;
• Dostosowanie polityki emisyjnej, w tym przetargów sprzedaży, zamiany i odkupu, do
warunków rynkowych, w tym popytu w poszczególnych segmentach rynku SPW.
VI.2. Zapewnianie efektywności rynku SPW
Zapewnienie efektywności rynku SPW obejmuje działania służące minimalizacji kosztów
obsługi w drugim z omawianych w rozdziale V aspekcie realizacji tego celu. Dotyczy ono
zarówno rynku pierwotnego, jak i wtórnego. Planowane są następujące działania:
• Dopasowanie harmonogramu emisji na rynku krajowym i zagranicznym do uwarunkowań
rynkowych i budżetowych, z uwzględnieniem działań wynikających z realizacji zadania
zwiększania przejrzystości rynku SPW;
• Zwiększanie roli uczestników systemu DSPW w zakresie rozwoju rynku SPW oraz operacji
związanych z zarządzaniem długiem – w obszarach, gdzie uczestnicy systemu DSPW mogą
zapewnić konkurencyjność nie mniejszą niż inni uczestnicy rynku finansowego, zawieranie
transakcji i wybór partnera następować będą z uwzględnieniem preferencji wynikających

31
z ich udziału w systemie; zawarcie porozumienia z Ministerstwem Skarbu Państwa, w ramach
którego DSPW będą preferowani przez MSP przy zawieraniu transakcji związanych ze
sprzedażą instrumentów finansowych. Jednocześnie MF, przy wyborze banków do emisji
obligacji skarbowych na rynkach zagranicznych, uwzględniać będzie ranking podmiotów za
działalność na polskim rynku kapitałowym przygotowywany przez MSP;
• Usuwanie barier technicznych i prawnych występujących na krajowym i zagranicznym rynku
SPW;
• Bezpośrednie spotkania z inwestorami na rynku krajowym i zagranicznym oraz konsultacje
z uczestnikami rynku SPW, służące efektywnej wymianie informacji oraz uwzględnieniu
w realizacji Strategii potrzeb inwestorów, w tym:
– regularne spotkania z bankami uczestnikami systemu DSPW,
– spotkania z podmiotami sektora pozabankowego,
– spotkania z inwestorami i bankami zagranicznymi,
– bieżące spotkania i konsultacje telefoniczne z inwestorami;
• Poszerzanie bazy inwestorów, w tym poprzez regularne spotkania z inwestorami
zagranicznymi w ramach tzw. non-deal roadshows na kluczowych rynkach zagranicznych,
służące:
– budowaniu i podtrzymywaniu relacji z najważniejszymi inwestorami zagranicznymi,
– promocji polskich SPW emitowanych zarówno w kraju, jak i za granicą;
• Aktywny udział w konferencjach i seminariach z udziałem inwestorów;
• Rozszerzanie kanałów komunikacji elektronicznej z inwestorami krajowymi i zagranicznymi.
VI.3. Zapewnianie przejrzystości rynku SPW
Zapewnienie przejrzystości rynku SPW służy ograniczaniu niepewności związanej z jego
funkcjonowaniem, pozwala jego uczestnikom uzyskać wiarygodną informację o bieżących
cenach rynkowych oraz pomaga formułować przewidywania o kształtowaniu się cen
w przyszłości. Przejrzystości rynku służy zarówno przewidywalność polityki emisyjnej, jak
i transparentne funkcjonowanie rynku wtórnego. W horyzoncie Strategii planowane są
następujące działania:
• Prowadzenie przejrzystej polityki emisyjnej w zakresie informacji o planach emisji SPW
(obejmującej roczny kalendarz aukcji na rynku krajowym, roczne, kwartalne i miesięczne
plany podaży);
• Promocja rynku elektronicznego poprzez odpowiednie regulacje w systemie DSPW,
z zachowaniem zasad konkurencyjności oraz transparentności, w szczególności dotyczące
obowiązków nałożonych na uczestników systemu w zakresie kwotowania obligacji,
utrzymywania określonych spreadów oraz udziału w fixingu SPW.
VI.4. Kontynuacja konsolidacji zarządzania płynnością sektora finansów
publicznych
Kontynuacja wdrażania drugiego etapu konsolidacji zarządzania płynnością służącej
realizacji celu Strategii rozumianego w pierwszym aspekcie, tj. jako dobór instrumentów
zarządzania długiem. Pierwszy etap konsolidacji został wprowadzony w maju 2011 r.
i zobowiązał wybrane jednostki sektora finansów publicznych do lokowania wolnych środków
na rachunkach Ministra Finansów. We wrześniu 2013 r. w ramach drugiego etapu

skonsolidowane zostały środki walutowe będące w dyspozycji Ministra Finansów, a od lutego
2014 r. przyznano Ministrowi Finansów prawo do przejściowego wykorzystania środków
zgromadzonych na rachunku rezerw poręczeniowych i gwarancyjnych w procesie finansowania
potrzeb pożyczkowych budżetu państwa.

32
Na etapie prac parlamentarnych znajduje się nowelizacja ustawy o finansach publicznych
zakładająca rozszerzenie grupy jednostek sektora finansów publicznych objętych obowiązkiem
konsolidacji środków o:
• instytucje gospodarki budżetowej,
• państwowe instytucje kultury,
• PAN i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,
• SP ZOZ rządowe,
• wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej
oraz objęcie konsolidacją depozytów sądowych, które będą składane na rachunku Ministra
Finansów. Według szacunków wprowadzenie proponowanych zmian obniży dług publiczny
o ok. 3,1 mld zł, a potrzeby pożyczkowe budżetu państwa o ok. 5,5 mld zł.

































33
VII.
ODDZIAŁYWANIE NA DŁUG SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
Zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Minister
Finansów sprawuje kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania
zasady stanowiącej, iż państwowy dług publiczny nie może przekroczyć 60% wartości rocznego
PKB.
W przypadku długu sektora finansów publicznych, w tym długu innych niż SP jednostek
sektora finansów publicznych, autonomicznych w zaciąganiu zobowiązań, oddziaływanie na
wielkość zadłużenia ma charakter pośredni i wynika z zapisów ustawy o finansach publicznych.
Zawierają one przede wszystkim ograniczenia nałożone na sposób zaciągania zobowiązań przez
JST oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne, obowiązujące jednostki sektora finansów
publicznych w przypadku, gdy relacje do PKB zarówno PDP, jak i kwoty ustalonej w wyniku
przeliczenia PDP na walutę polską z zastosowaniem średniej arytmetycznej średnich kursów
NBP w danym roku budżetowym dla zobowiązań wyrażonych w walutach obcych
pomniejszonej o wolne środki MF przekraczają 55%.
VII.1. Zmiany w rozwiązaniach regulacyjnych
Od czasu poprzedniej aktualizacji Strategii wprowadzono zmiany regulacyjne
w następujących obszarach:
Rozszerzenie konsolidacji zarządzania płynnością sektora finansów publicznych
Kolejne etapy konsolidacji zarządzania płynnością sektora finansów publicznych zostały
omówione w rozdziale VI.4. W celu rozszerzenia konsolidacji zarządzania płynnością
prowadzony jest proces legislacyjny nowelizacji ustawy o finansach publicznych.
Wprowadzenie nowych reguł fiskalnych
Ustawą z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych
innych ustaw wprowadzono stabilizującą regułę wydatkową (SRW), która zastąpiła tymczasową
regułę dyscyplinującą. Sankcje, które uruchamiane były po przekroczeniu przez dług publiczny
progu 50% PKB zastąpiono sankcjami wynikającymi z wprowadzonych mechanizmów SRW.
Uchwalenie SRW było elementem implementacji Dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia
8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich w zakresie
rozdziału IV „numeryczne reguły fiskalne”, która miała zostać wdrożona w Polsce do końca
2013 r.
Celem wprowadzonej reguły jest ograniczenie wzrostu wydatków sektora instytucji
rządowych i samorządowych, z wyłączeniem wydatków w pełni finansowanych ze środków
unijnych i EFTA oraz wydatków jednostek, które nie mają zdolności do generowania wysokich
deficytów. Wprowadzone rozwiązanie ma na celu zapewnienie stabilności finansów publicznych
w Polsce i korygowanie ich ewentualnej nadmiernej nierównowagi.
Reguła została zaprojektowana w taki sposób, aby przyczyniała się do respektowania
zarówno polskich, jak i unijnych wymogów odnośnie do polityki fiskalnej. SRW zawiera
mechanizm korygujący, którego celem jest automatyczna korekta nierównowagi finansów
publicznych, gdy:
• wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczy wartość referencyjną 3%
PKB;
• poziom długu publicznego przekroczy wartość 43% lub 48% PKB;
• suma różnic odchyleń wyniku nominalnego od średniookresowego celu budżetowego (tzw.
MTO) przekroczy +/ - 6% PKB.
Formuła reguły ma charakter wydatkowy, a więc nakłada ograniczenia na poziom wydatków
publicznych i pozwala na wyliczenie na podstawie wzoru zawartego w art. 112aa ust. 1 ustawy
o finansach publicznych prawnie wiążącego nieprzekraczalnego limitu wydatkowego na dany
rok budżetowy. Kwota wydatków obejmuje dwie grupy jednostek instytucji rządowych

34
i samorządowych. Pierwsza z nich to: budżet państwa, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych,
Fundusz Pracy, Fundusz Emerytalno-Rentowy, Fundusz Emerytur Pomostowych i fundusze
utworzone, powierzone lub przekazane Bankowi Gospodarstwa Krajowego. Drugą grupę
stanowią: Narodowy Fundusz Zdrowia, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz
jednostki, o których mowa w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W celu uzyskania
ww. limitu wydatkowego od kwoty wydatków odejmowane są prognozowane wydatki jednostek
wymienionych w grupie drugiej.
Aktualny poziom progów ostrożnościowych zawartych w mechanizmie korygującym (43%
i 48% PKB) jest rezultatem obniżenia o 7 p. proc. pierwotnych progów 50% i 55%, określonych
w art. 112aa ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w brzmieniu
obowiązującym do dnia 10 lipca 2014 r.
Zmiana ta została dokonana w związku z przebudową systemu emerytalnego, w efekcie
której poziom długu publicznego uległ zmniejszeniu. Obniżenie wysokości ww. progów ma na
celu zapewnienie odpowiedniej restrykcyjności polityki fiskalnej pomimo niższego poziomu
długu publicznego, ustabilizowanie długu publicznego na niższym poziomie oraz zapewnienie
wiarygodności polskiej polityki fiskalnej.
Zmiany w regulacjach dotyczących jednostek samorządu terytorialnego
Od 1 stycznia 2014 r. obowiązuje określony w art. 243 ustawy o finansach publicznych
system ustalania indywidualnych limitów dotyczących zaciągania długu przez JST,
uzależniający możliwą wysokość zadłużenia poszczególnych JST od zdolności do spłaty tego
zadłużenia. Nowe rozwiązanie ma na celu zindywidualizowanie wskaźnika określającego
bezpieczny poziom długu oraz odzwierciedlenie zdolności kredytowej jednostek i ich kondycji
finansowej.
Ponadto, w celu ukierunkowania samorządu na samodzielną naprawę finansów w danej
jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o własne zasoby, ustawą z dnia 8 listopada 2013 r.
o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw zostały wprowadzone
zmiany, które normują kwestie programu postępowania naprawczego jednostki samorządu
terytorialnego w sytuacji wystąpienia zagrożenia realizacji zadań publicznych i niespełnienia
przez jednostkę relacji wynikających z art. 242–244 ustawy o finansach publicznych, a także
regulują kwestie zastępczego ustalenia budżetu samorządowego przez regionalną izbę
obrachunkową (art. 240a ustawy).
Rozwiązanie to – zakładając określone wymogi finansowe w zakresie gospodarki finansowej
jednostki prowadzącej postępowanie naprawcze – pozwala na koncentrację środków i wysiłków
samorządu niezbędnych z punktu widzenia efektywnej naprawy finansowej. Wśród tych
wymogów można wymienić ograniczenie nowych inwestycji do takich, które nie generują
przyrostu długu oraz ograniczenie wydatków na wynagrodzenia zarządu i diet radnych.
Jednocześnie, w celu zwiększenia możliwości absorpcji środków unijnych w jednostkach
samorządu terytorialnego złagodzono ograniczenia wynikające z ustawy o finansach
publicznych. Wyłączono m.in. odsetki od zobowiązań zaciągniętych na finansowanie projektów
realizowanych z udziałem środków z Unii Europejskiej z limitu spłaty zadłużenia oraz
zobowiązania zaciągnięte na współfinansowanie wydatków w ramach programu, projektu lub
zadania UE, którego poziom dofinansowania środkami UE przekracza 60%.
VII.2. Założenia strategii udzielania poręczeń i gwarancji
W celu ograniczenia ryzyka związanego z udzielaniem gwarancji i poręczeń Skarbu Państwa
przy jednoczesnym zachowaniu korzyści z ich stosowania jako instrumentu polityki
gospodarczej państwa, należy utrzymać następujące zasady:
• koncentrację udzielania poręczeń i gwarancji na wspieraniu inwestycji prorozwojowych
z zakresu infrastruktury, ochrony środowiska, tworzenia nowych miejsc pracy oraz rozwoju
regionalnego, przede wszystkim realizowanych w oparciu o fundusze z UE (kredyty
i obligacje poręczone lub gwarantowane przez SP powinny umożliwić pozyskanie funduszy

35