Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2015

UE), a także na wsparcie innych zadań inwestycyjnych wynikających z ewentualnych
nowych programów wsparcia przewidujących udzielanie poręczeń i gwarancji zgodnie
z zasadami UE;
• wykorzystanie poręczeń i gwarancji dla inicjatyw, które mogą być potencjalnie podjęte
w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków działania polskiego systemu finansowego
w obliczu globalnego kryzysu finansowego i gospodarczego;
• ograniczenie roli szczególnie ryzykownych dla SP poręczeń i gwarancji udzielanych na
podstawie ustaw specjalnych, tzw. „sektorowych”.
Wartość udzielanych w danym roku nowych poręczeń i gwarancji ograniczana jest poprzez
ustawę budżetową. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach
udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, ustawa budżetowa corocznie
określa łączną kwotę, do wysokości której mogą być udzielane przez Skarb Państwa poręczenia
i gwarancje. Limit na 2015 r. w projekcie ustawy budżetowej został ustalony na poziomie
200 mld zł.
Skala wykorzystania instrumentu gwarancji i poręczeń SP będzie wynikała przede wszystkim
z kontynuacji inwestycji infrastrukturalnych, jak i z ewentualnych działań, które mogą być
potencjalnie podjęte w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków działania polskiego
systemu finansowego w obliczu globalnego kryzysu finansowego i gospodarczego. Istotny
wpływ na wzrost potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji SP będą miały
poręczenia i gwarancje udzielane następującym podmiotom:
• BGK na emisję obligacji oraz spłatę kredytów zaciąganych na rzecz KFD w celu
współfinansowania budowy infrastruktury drogowej;
• PKP Polskim Liniom Kolejowym S.A. na spłatę kredytów zaciąganych w celu
współfinansowania modernizacji infrastruktury kolejowej.
VII.3. Zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych innych niż Skarb
Państwa
Przy przyjętych założeniach nominalne zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych
innych niż SP w horyzoncie Strategii nieznacznie wzrośnie z 118,0 mld zł do 126,6 mld zł przed
konsolidacją i z 72,4 mld zł do 75,2 mld zł po konsolidacji. Wzrost ten będzie wypadkową
stosunkowo niewielkiego wzrostu zadłużenia JST oraz stabilizacji zadłużenia pozostałych
jednostek sektora rządowego i samorządowego.
Zadłużenie przed konsolidacją pozostałego sektora w relacji do PKB w horyzoncie Strategii
będzie kształtować się na poziomie ok. 7,8%, a zadłużenie po konsolidacji na poziomie ok.
4,0%. Udział tej grupy jednostek w zadłużeniu sektora finansów publicznych przed konsolidacją
będzie kształtować się na poziomie ok. 13,0%, a po konsolidacji na poziomie ok. 6,7%.
Wykres 29. Zadłużenie innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji
w podziale na sektory




36
Wykres 30. Zadłużenie innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji
– relacja do PKB i udział w zadłużeniu SFP


VII.3.1. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego
W Strategii założono, że zadłużenie JST oraz ich związków będzie rosło do 2016 r., na
skutek występowania deficytów tej grupy jednostek. Od 2017 r. przewidywany jest niewielki
spadek długu JST, będący wypadkową łącznej nadwyżki budżetów JST.
Potrzeby pożyczkowe JST będą wynikać z wydatków inwestycyjnych, przede wszystkim
przeznaczonych na realizację projektów infrastrukturalnych, w tym współfinansowanych
środkami z funduszy UE.
Dominującym instrumentem w finansowaniu potrzeb pożyczkowych JST pozostaną kredyty
pozyskiwane z banków komercyjnych na rynku krajowym. Zadłużenie zagraniczne, tak z tytułu
obligacji emitowanych na rynkach międzynarodowych, jak i kredytów z międzynarodowych
instytucji finansowych, będzie stanowiło uzupełniające źródło finansowania potrzeb
pożyczkowych tych jedostek.
Na poziom długu jednostek samorządu terytorialnego będą oddziaływać nowe reguły
dotyczące zaciągania zobowiązań przez te jednostki, które weszły w życie od 1 stycznia 2014 r.
VII.3.2. Zadłużenie pozostałych jednostek
W strukturze zadłużenia pozostałych jednostek sektora finansów publicznych dominującym
składnikiem będą kredyty i pożyczki.
W horyzoncie Strategii zakłada się stabilizację zadłużenia samodzielnych publicznych
zakładów opieki zdrowotnej. Zadłużenie jednostek samorządowych będzie nadal dominować
w strukturze całości zobowiązań SPZOZ.
Oczekuje się, że zadłużenie FUS po konsolidacji będzie istotnie niższe niż przed
konsolidacją w związku z wykorzystywaniem pożyczek z budżetu państwa jako instrumentu
finansowania.













37
VIII.
PRZEWIDYWANE EFEKTY REALIZACJI STRATEGII
Przewidywane efekty realizacji Strategii obejmują prognozy:
• wielkości długu publicznego i kosztów jego obsługi;
• długu potencjalnego z tytułu gwarancji i poręczeń;
• zmian w zakresie ryzyka związanego z długiem publicznym.
Są one oczekiwanym rezultatem realizacji celów Strategii przy przyjętych założeniach
makroekonomicznych, budżetowych i rynkowych. W rozdziale wskazane zostały również
najważniejsze zagrożenia dla realizacji celów Strategii.
VIII.1. Wielkość zadłużenia i kosztów obsługi długu
W 2014 r. przewidywany jest spadek państwowego długu publicznego zarówno w ujęciu
nominalnym, jak i w relacji do PKB, co wynika z przeprowadzonych zmian w systemie
emerytalnym, w tym umorzenia obligacji skarbowych o wartości nominalnej 130,2 mld zł.
Zgodnie z przyjętymi założeniami na koniec 2014 r. relacja państwowego długu publicznego do
PKB spadnie do 47,7% z 53,9% na koniec 2013 r.
W 2015 r. przewidywana jest stabilizacja relacji długu do PKB na poziomie zbliżonym do
poziomu z 2014 r. lub nieznacznie wyższym, a w kolejnych latach relacja ta będzie się
zmniejszać i obniży się do poziomu 44,5% w 2018 r. Zarówno w 2014 r., jak i w całym
horyzoncie Strategii kwota ustalona w wyniku przeliczenia PDP z zastosowaniem średnich
w roku kursów NBP i pomniejszenia o wolne środki MF znajdować się będzie powyżej 43%
PKB, ale poniżej 48% PKB, tj. progów zawartych w stabilizującej regule wydatkowej. Nie
przewiduje się zagrożenia uruchomienia sankcji wynikających z przekroczenia progu 55%,
przewidzianych w ustawie o finansach publicznych.
Tabela 4. Prognozy długu publicznego i kosztów obsługi długu SP
Wyszczególnienie
2013
2014
2015*
2016
2017
2018
1. Dług Skarbu Państwa
a) w mld zł
838,0
759,5
804,8
832,1
869,1
899,3
– krajowy
584,3
501,3
548,4
576,8
606,8
629,4
– zagraniczny
253,8
258,2
256,5
255,4
262,3
269,9
b) w relacji do PKB
51,2%
44,8%
45,4%
44,3%
43,7%
42,4%
2. Państwowy dług publiczny
a) w mld zł
882,3
807,5
850,0
880,1
915,2
943,1
b) w relacji do PKB
53,9%
47,7%
48,0%
46,9%
46,0%
44,5%
3. Kwota, o której mowa w art. 38a pkt 3 ustawy o finansach publicznych**
a) w mld zł
864,8
788,1
840,2
873,2
901,9
929,2
b) w relacji do PKB
52,9%
46,5%
47,4%
46,5%
45,4%
43,9%
4. Dług sektora general government
a) w mld zł
934,6
848,5
899,3
940,5
985,3
1 028,6
b) w relacji do PKB
57,1%
50,1%
50,8%
50,1%
49,5%
48,5%
5. Wydatki z tytułu obsługi długu Skarbu Państwa (kasowo)***
a) w mld zł, w tym:
42,5
36,2
32,3
31,7 - 33,1
32,5 - 33,8
33,6 - 35,0
– długu krajowego
32,3
24,4
22,1
22,9
23,8
24,1
– długu zagranicznego
10,1
11,8
10,2
8,8 - 10,1
8,7 - 10,0
9,5 - 10,9
b) w relacji do PKB
2,60%
2,14%
1,82%
1,69% - 1,76%
1,63% - 1,70%
1,58% - 1,65%
*) Prognoza na 2015 r. została sporządzona przy założeniu pełnej realizacji limitu deficytu budżetu państwa na 2015 r. Oczekiwana niższa niż
wynikająca z ustawowego limitu realizacja deficytu budżetu państwa na 2015 r. skutkować będzie odpowiednio niższym przyrostem długu
publicznego.
**) Kwota ustalona w wyniku przeliczenia kwoty państwowego długu publicznego na walutę polską z zastosowaniem dla zobowiązań wyrażonych
w walutach obcych średniej arytmetycznej średnich kursów każdej z walut obcych ogłaszanych przez Narodowy Bank Polski i obowiązujących
w dni robocze roku budżetowego i pomniejszona o kwotę wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa
w kolejnym roku budżetowym.
***)Prognozy kosztów obsługi długu na lata 2016-2018 zostały przedstawione przedziałowo z uwzględnieniem rezerwy na ryzyko kursowe.


38
Relacja długu sektora general government do PKB w horyzoncie Strategii osiągnie poziom
48,5%. Strategia nie przewiduje przekroczenia przez tę relację progu 60% określonego
w Traktacie z Maastricht.
Strategia zakłada w 2014 r. spadek relacji kosztów obsługi długu SP do PKB do poziomu
2,1% z 2,6% w 2013 r., wynikający głównie z umorzenia SPW nabytych przez Ministra
Finansów od ZUS oraz ze spadku stóp procentowych na rynku krajowym i rynkach
zagranicznych. Na spadek kosztów obsługi długu wpłynęło również zwiększenie udziału
w długu zobowiązań o zmiennym oprocentowaniu. W 2015 r. przewidywany jest spadek relacji
kosztów obsługi długu SP do PKB do poziomu 1,8%. W kolejnych latach zakładana jest
kontynuacja tendencji spadkowej, do 1,6-1,7% w 2018 r.
Wykres 31. Relacja długu publicznego do PKB

Wykres 32. Relacja kosztów obsługi długu SP do PKB

Wykres 33. Wrażliwość relacji państwowego długu publicznego do PKB na zmiany założeń*

*) Przy założeniu zmiany ścieżek od 2015 roku.

39
Wykres 34. Wrażliwość kosztów obsługi długu SP na zmiany założeń


Dług potencjalny (gwarancje i poręczenia)
Przewiduje się, że relacja potencjalnych zobowiązań SP z tytułu udzielonych poręczeń
i gwarancji do PKB wyniesie w 2014 r. ok. 7,3% i będzie rosła w kolejnych latach, aż do
osiągniecia swojego maksimum (8,0%) w 2016 r. i 2017 r. W 2018 r. przewidywany jest spadek
tej relacji do poziomu 7,7% PKB. Jednocześnie wysokość przewidywanych wypłat z tego tytułu
pozostanie na bezpiecznym poziomie, tj. nie przekroczy progu 1,4% PKB.
Tabela 5. Prognoza niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji SFP i SP

2014
2015
2016
2017
2018
1. Przewidywane wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez:
a) sektor finansów publicznych
w mld zł
8,5
8,3
8,7
8,9
9,7
w relacji PKB
0,5%
0,5%
0,5%
0,4%
0,5%
b) Skarb Państwa
w mld zł
8,4
8,3
8,7
8,9
9,7
w relacji PKB
0,5%
0,5%
0,5%
0,4%
0,5%
2. Potencjalne niewymagalne zobowiązania z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez:
a) sektor finansów publicznych
w mld zł
128,0
145,0
156,0
165,8
171,1
w relacji PKB
7,6%
8,2%
8,3%
8,3%
8,1%
b) Skarb Państwa
w mld zł
123,4
139,9
150,3
159,3
163,8
w relacji PKB
7,3%
7,9%
8,0%
8,0%
7,7%

VIII.2. Struktura długu Skarbu Państwa
Przewiduje się, że w horyzoncie Strategii:
• w zakresie ryzyka refinansowania – średnia zapadalność rynkowego długu krajowego SP, po
przejściowym spadku w 2014 r. z 4,6 do 4,2 roku w wyniku umorzenia SPW w związku z
reformą emerytalną, będzie się zwiększać w tempie uzależnionym od warunków rynkowych,
do ok. 4,3-4,7 roku w 2018 r., a całego długu SP do ok. 5,2-5,5 roku;
• ryzyko stopy procentowej pozostawać będzie w założonym w Strategii przedziale,
w zależności od przyjętej struktury finansowania ATR rynkowego długu krajowego będzie
się utrzymywało w przedziale ok. 3,1-3,6 roku wobec 3,1 roku na koniec 2014 r., a długu
ogółem ok. 4,0-4,2 roku, natomiast duration rynkowego długu krajowego będzie się
utrzymywało w przedziale ok. 2,9-3,2 roku wobec ok. 2,9 roku na koniec 2014 r., a długu
ogółem w przedziale ok. 3,5-3,8 roku;
• udział długu w walutach obcych będzie ograniczany i w horyzoncie Strategii może osiągnąć
30%.


40