Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2015

koniec 2013 r. wyniosły 0,37% w porównaniu do 0,34% na koniec 2012 r. Długoterminowy
współczynnik ryzyka dla całego portfela poręczeń i gwarancji kształtował się na poziomie
poniżej 6% na koniec 2013 r.
Największe kwoty potencjalnych zobowiązań SP (stan na 30 czerwca 2014 r.) wynikały z:
– gwarancji udzielonych za Bank Gospodarstwa Krajowego
74,3 mld zł
w tym na wsparcie Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) 72,3 mld zł
– gwarancji wypłat z KFD dla Gdańsk Transport Company S.A.
8,5 mld zł
– gwarancji udzielonych za PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
7,3 mld zł
– gwarancji wypłat z KFD dla Autostrady Wielkopolskiej II S.A.
7,0 mld zł
– gwarancji udzielonej za Autostradę Wielkopolską S.A.
3,3 mld zł
– gwarancji udzielonych za Polskie Koleje Państwowe S.A.
1,4 mld zł.
Wykres 21. Niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez SFP i SP
% PKB
7,0%
6,7%
6,4%
6,3%
6,5%
6,4%
6,0%
6,2%
6,1%
5,4%
5,5%
5,0%
5,2%
4,5%
4,0%
3,7%
3,8%
3,5%
3,2%
3,3%
3,6%
3,1%
3,6%
2,8%
3,0%
3,2%
3,2%
2,6%
3,0%
2,5%
2,7%
2,5%
2,0%
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez SP
Niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostki SFP



16
III.
OCENA REALIZACJI CELU STRATEGII
W 2013 r. i w I połowie 2014 r. zarządzanie długiem odbywało się na podstawie Strategii
zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2013-2016, przyjętej przez Radę
Ministrów we wrześniu 2012 r. oraz Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych
w latach 2014-2017, zaakceptowanej we wrześniu 2013 r. W tabeli 2 przedstawiono ocenę
stopnia realizacji celu Strategii wraz z ograniczeniami na ryzyko w 2013 r. i w I połowie 2014 r.
Tabela 2. Ocena stopnia realizacji Strategii w 2013 r. i w I połowie 2014 r.
I. Cel Strategii – minimalizacja kosztów obsługi długu
Stopień
Sposób realizacji
realizacji*
1. Dobór instrumentów
Podstawowym rynkiem pozyskiwania środków był rynek krajowy. W 2013 r. wartość nominalna
emisji SPW na rynku krajowym wyniosła 131,2 mld zł (w tym 17,4 mld zł o oprocentowaniu
zmiennym), a na rynkach zagranicznych pozyskano środki o wartości nominalnej 21,7 mld zł (w tym
11,6 mld zł z MIF, niemal wyłącznie o oprocentowaniu zmiennym), w I połowie 2014 r. było to
odpowiednio 73,9 mld zł (w tym 21,9 mld zł o oprocentowaniu zmiennym) oraz 18,1 mld zł (w tym
2,5 mld zł z MIF). Do głównych czynników wpływających na decyzje w zakresie struktury
finansowania w 2013 r. i w I połowie 2014 r. należały:
• czynniki o charakterze zewnętrznym, w szczególności:
o stopniowa stabilizacja i poprawa sytuacji gospodarczej w krajach rozwiniętych (USA, Japonia,
kraje UE) oraz osłabienie tempa wzrostu w gospodarkach wschodzących;
o polityka pieniężna prowadzona przez główne banki centralne:
w USA: polityka niskich stóp procentowych prowadzona przez Fed i zapowiedź ich utrzymania
na niskim poziomie po zakończeniu programu QE3 oraz najpierw obawy inwestorów, a następnie
rozpoczęcie w grudniu 2013 r. ograniczania programu skupu aktywów przez Fed, skutkujące
odpływami kapitału od ryzykownych aktywów, w tym rządowych obligacji na rynkach
wschodzących w II połowie 2013 r. Dalsze ograniczenia QE3 w 2014 r. były zgodne
z oczekiwaniami i nie miały większego wpływu na rynek;
w strefie euro: obniżki stóp procentowych przez ECB o 50 pb w 2013 r. i po 10 pb w czerwcu
i we wrześniu 2014 r. (w tym stopy depozytowej do -0,20%), ogłoszenie pakietu działań
stymulujących gospodarkę (w czerwcu 2014 r.) oraz zapowiedź uruchomienia programu skupu
ABS i obligacji zabezpieczonych aktywami od października 2014 r.;
Wysoki
w Japonii: program stymulowania gospodarki i zwiększania inflacji poprzez skup aktywów;
o kryzys budżetowy w USA i obawy o możliwość ogłoszenia technicznej niewypłacalności kraju,
zakończone tymczasowym porozumieniem między Republikanami i Demokratami (październik
2013 r.) – skutkiem tej sytuacji była duża zmienność na rynku obligacji i złotego;
o zaostrzenie konfliktu geopolitycznego na Ukrainie (od lutego 2014), zaangażowanie Rosji
w konflikt i odpowiedź ze strony państw Zachodu (nałożenie sankcji ekonomicznych) skutkujące
wzrostem awersji do ryzyka i okresowym osłabieniem krajowych obligacji i złotego;
o zmienność kursu EUR/USD (przedział wahań wynosił 1,28-1,39).
• czynniki o charakterze lokalnym, przede wszystkim:
o kontynuacja cyklu łagodzenia polityki pieniężnej przez RPP (od grudnia 2012 r. do lipca 2013 r.
RPP obniżyła stopy procentowe o 1,75 pkt proc. do rekordowo niskiego poziomu 2,5% dla stopy
referencyjnej) i zapowiedzi rozpoczęcia kolejnego cyklu obniżek jesienią 2014 r.;
o wyraźne osłabienie tempa wzrostu gospodarczego Polski w I połowie 2013 r. i stopniowa
poprawa koniunktury w kolejnych okresach przy bardzo niskiej presji inflacyjnej (w lipcu
2014 r. po raz pierwszy nastąpił w Polsce spadek cen w ujęciu r/r – o 0,2%);
o nowelizacja ustawy budżetowej na 2013 r.;
o przeprowadzenie zmian w systemie emerytalnym skutkujące m.in. umorzeniem obligacji
skarbowych o wartości nominalnej 130,2 mld zł (por. rozdz. II.1 oraz rozdz. IV.2);
o pozytywne postrzeganie Polski zarówno przez inwestorów zagranicznych, jak i agencje
ratingowe jako regionalnej „bezpiecznej przystani” (utrzymanie długoterminowego ratingu przez
główne agencje na niezmienionym poziomie i podwyższenie ratingu z A- do A przez Japan
Rating Agency w marcu 2013 z perspektywą stabilną);

17
o utrzymujące się zainteresowanie inwestorów zagranicznych rynkiem SPW (napływ kapitału
zagranicznego na kwotę 2,7 mld zł w 2013 r. i 6,7 mld zł w I połowie 2014 r.);
o wahania kursu złotego: w 2013 r. kurs EUR/PLN kształtował się w przedziale 4,07-4,34,
a USD/PLN 3,0-3,38, a w I połowie 2014 r. odpowiednio w przedziale 4,09-4,25 oraz 3,0-3,15;
o kontynuacja trendu spadkowego rentowności krajowych obligacji skarbowych w I połowie
2013 r. (rekordowo niskie poziomy), odwrócenie tego trendu w II połowie roku, a następnie
powrót do trendu spadkowego od połowy marca 2014 r. (po przejściowym wzroście rentowności
w I kw. 2014 r., głównie na skutek ryzyka geopolitycznego) i osiągnięcie kolejnych historycznie
niskich poziomów we wrześniu 2014 r.;
o dobra sytuacja budżetowa w 2014 r. i szybkie tempo finansowania potrzeb pożyczkowych;
• rozkład w czasie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, w tym związanych z wykupem dużych
serii obligacji przypadających na styczeń, kwiecień, lipiec i październik;
• elastyczność w wyborze instrumentów i terminów emisji, służąca dostosowaniu wielkości
i struktury oferty do bieżącej i oczekiwanej sytuacji rynkowej;
• utrzymywanie bezpiecznego poziomu płynności budżetu państwa, przejawiające się
prefinansowaniem znaczącej części potrzeb pożyczkowych brutto kolejnego roku (odpowiednio
29% potrzeb 2013 r. i 28% potrzeb planowanych na 2014 r.) pod koniec lat poprzedzających.
W zakresie długu zagranicznego najważniejszymi operacjami były:
• regularne emisje na rynku euro (w 2013 r. łączna wartość długu zaciągniętego na rynku euro
wyniosła 2,0 mld EUR, a w I połowie 2014 r. 2,3 mld EUR) i dolara amerykańskiego – emisja
obligacji o wartości 2,0 mld USD w styczniu 2014 r.;
• utrzymywanie obecności Polski na pozostałych głównych rynkach. W 2013 r. na rynku jena
japońskiego wyemitowano obligacje o łącznej wartości 60,0 mld JPY;
• ciągnienia kredytów z MIF (łącznie w 2013 r. i w I połowie 2014 r. 4,4 mld EUR, w tym z EBI 2,2
mld EUR i z Banku Światowego 2,0 mld EUR).
2. Efektywność rynku SPW
Do najważniejszych działań służących ograniczeniu kosztów należały:
• polityka emisji płynnych serii obligacji benchmarkowych na rynku krajowym. W połowie 2014 r.
11 emisji przekraczało równowartość 5 mld EUR (17 w I połowie 2013 r.). Na koniec czerwca
2014 r. 64,5% wartości nominalnej zadłużenia w obligacjach średnio- i długoterminowych
o stałym oprocentowaniu stanowiły emisje benchmarkowe (wobec 84% na koniec czerwca
2013 r.). Zmniejszenie udziału emisji benchmarkowych było wynikiem umorzenia obligacji
w wyniku reformy emerytalnej. Średni wskaźnik płynności po spadku w 2009 r. do poziomu
111,2% wzrósł do 172,4% w 2013 r., a w I półroczu 2014 r. wyniósł 194,8%;
• emisja płynnych serii obligacji (regularne emisje o wartości zapewniającej płynność danej emisji)
na rynku euro i dolara amerykańskiego (w połowie 2014 r. trzy serie obligacji w euro miały
wartość 3 mld EUR lub więcej, z czego jedna przekraczała 5 mld EUR, a dwie obligacje
w dolarach amerykańskich miały wartość 3 mld USD lub więcej);
• dostosowanie poziomu i struktury podaży SPW do bieżącej sytuacji rynkowej oraz oddziaływanie
na tę sytuację poprzez politykę informacyjną;
• wprowadzenie w lutym 2014 r., po wejściu w życie zakazu inwestowania OFE w SPW,
mechanizmu wspierania rozrachunku w sytuacji czasowej i istotnie ograniczonej dostępności
obligacji danej serii na rynku wtórnym poprzez możliwość zawierania przez uprawnione podmioty
(DSPW oraz kandydaci na DSPW) transakcji typu Sell-Buy-Back z Bankiem Gospodarstwa
Krajowego na szczególnych zasadach;
• rozszerzenie formuły przetargu jednej ceny na przetargi zamiany, wprowadzenie możliwości
składania ofert niekonkurencyjnych oraz opcji zakupu gotówkowego po przetargu zamiany;
• jednorazowe emisje obligacji oszczędnościowych KOS w listopadzie 2013 r. (obligacje
13-miesięczne, sprzedaż 874,3 mln zł) i lutym 2014 r. (obligacje 7-miesięczne, sprzedaż 282,2 mln
zł) mające na celu pozyskanie środków na finansowanie w okresach zwiększonych potrzeb
pożyczkowych budżetu państwa.

4) Wskaźnik płynności – iloraz miesięcznej wartości transakcji zawartych na obligacjach do zadłużenia na koniec miesiąca.


18
II. Ograniczenia celu
Wartość
Stopień

Ograniczenie
Sposób realizacji
Miara
VI
realizacji*
2012
2013
2014
• Całkowite oddłużenie w bonach skarbowych Średnia
od sierpnia 2013 r.;
zapadalność



• Wysoka sprzedaż obligacji średnio-
(w latach)
i długoterminowych w 2013 r. i w I połowie
- kraj
4,47
4,49
4,24

2014 r. (odpowiednio 63% i 80% ogółu SPW
ia
sprzedanych na przetargach sprzedaży i
- zagranica
7,63
7,19
7,29
an
zamiany) przy korzystnych uwarunkowaniach - razem
5,49
5,33
5,33
sow
rynkowych;
Udział w SPW
n



Zadowalający •
krajowych:

Duża rola przetargów zamiany
(na przetargach zamiany odkupiono 25%
refina
o
zadłużenia początkowego obligacji
k
y
zapadających w okresie styczeń 2013 r.

- SPW do
yz
14,2%
8,1% 11,1%
R
– czerwiec 2014 r.);
•
1 roku
Przejściowe obniżenie średniej zapadalności



długu krajowego wynikające ze struktur
- bonów
y
1,1%
0,0% 0,0%
portfela SPW umorzonych w lutym 2014 r.,
skarbowych

przy stabilizacji średniej zapadalności długu
SP.
• Udział długu zagranicznego wzrósł powyżej
założonego w Strategii poziomu 30%, co
Udział długu
e
wynikało z umorzenia obligacji przekazanych zagranicznego 31,6% 30,3% 34,8%
z OFE (skutkującego spadkiem długu
rsow
w długu SP
krajowego);
ku
Zadowalający
o
• Udział długu w euro w długu zagranicznym Udział długu
zyk
utrzymywał się powyżej minimalnego
y
w euro w
R
poziomu założonego w Strategii (70%);
69,4% 70,9% 70,8%
•
długu
Kontynuacja długoterminowego finansowania
nierynkowego w MIF.
zagranicznym
• ATR długu krajowego utrzymywało się w
ATR
określonym w



Strategii przedziale 2,8-4,0 lat; (w latach)
• Duration długu krajowego utrzymywało się

- kraj
3,29
3,28
3,24
ej
na stabilnym poziomie, w przedziale
- zagranica
6,40
5,69
5,80
w
założonym w Strategii tj. 2,7-3,0 roku;
to
•
- razem
4,30
4,03
4,16
Ryzyko długu zagranicznego pozostawało na
cen
bezpiecznym poziomie i nie stanowiło
Duration
ro



p
ograniczenia dla celu minimalizacji kosztów; (w latach)
y
Wysoki
p
• Stabilizacja parametrów ryzyka była
to
s
wypadkową wysokiej sprzedaży obligacji
o
k
średnio- i długoterminowych oraz wzrostu
- kraj
3,01
3,00
2,91
zy
y
ekspozycji na instrumenty o zmiennym
- zagranica
5,37
4,77
4,86
R
oprocentowaniu, co umożliwiło szybsze
dostosowanie kosztów obsługi długu do
- razem
3,81
3,59
3,62
malejących stóp procentowych na rynku
finansowym.




19
III. Ograniczenia celu – cd.
Stopień
Ograniczenie
Sposób realizacji
realizacji*
Głównymi instrumentami zarządzania ryzykiem płynności były:
• przetargi zamiany (w 2013 r. odkupiono obligacje o wartości nominalnej 23,8 mld
zł, a w I połowie 2014 r. o wartości 10,7 mld zł);
• oprocentowane lokaty złotowe w NBP – w 2013 r. utworzono lokaty o łącznej
wartości 99,2 mld zł, a w I półroczu 2014 r. 43,5 mld zł;
• lokaty złotowe dokonywane za pośrednictwem BGK. W 2013 r. zawarto transakcje
o łącznej wartości 1.146,1 mld zł, a w I półroczu 2014 r. 516,2 mld zł;
• transakcje rynkowej wymiany walut typu FX swap pozwalające na okresowe
wykorzystanie posiadanych walut w celu pozyskania środków złotowych.
ci
W 2013 r. przeprowadzono transakcje o równowartości 0,8 mld EUR;
• rynkowe transakcje wymiany walutowej typu CIRS umożliwiające wykorzystanie
łynnoś
posiadanych środków walutowych na obsługę zobowiązań w walucie o niższym
Wysoki
oprocentowaniu. W I połowie 2014 r. zawarto transakcje o wartości 0,7 mld USD;
yko p
• lokaty walutowe – w 2013 r. zawarto lokaty na kwotę 172,3 mld EUR,
yz
a w I półroczu 2014 r. na kwotę 85,6 mld EUR;
R
• sprzedaż części środków walutowych z funduszy unijnych oraz związanych
z zarządzaniem długiem bezpośrednio na rynku walutowym (w 2013 r. na rynku
sprzedano waluty o równowartości 13,1 mld EUR, w 2014 r. sprzedaż była
kontynuowana);
• lokaty wolnych środków jednostek sektora finansów publicznych na rachunkach
Ministra Finansów w BGK w ramach konsolidacji płynności sektora finansów
publicznych. Na koniec czerwca 2014 r. zgromadzono środki w wysokości
29,7 mld zł.
Poziom płynnych aktywów budżetu państwa w 2013 r. i w I połowie 2014 r. zapewnił
bezpieczną realizację przepływów budżetowych.
• Lokaty w BGK, zabezpieczone SPW, nie generowały ryzyka kredytowego;
• Funkcjonuje system limitów kredytowych dla lokat niezabezpieczonych;
e
• Ryzyko związane z transakcjami na instrumentach pochodnych jest ograniczane
ow
poprzez wybór partnerów o wysokiej wiarygodności kredytowej;
yt

• Funkcjonuje system zabezpieczeń transakcji na instrumentach pochodnych
red
Wysoki
w postaci blokady papierów skarbowych w KDPW. Transakcje zabezpieczone nie
o k
k
generują ryzyka kredytowego;
y
yz
• Ryzyko kredytowe niezabezpieczonych transakcji na instrumentach pochodnych
R
dywersyfikowane jest poprzez limity nałożone na łączną wartość transakcji
zawieranych
z poszczególnymi partnerami. Wiarygodność kredytowa
potencjalnych partnerów jest na bieżąco monitorowana.
• Zarządzanie długiem skupione w jednej jednostce organizacyjnej MF;

e
o
jn
• Odpowiednia infrastruktura techniczna do zawierania transakcji rynkowych;
cy
zyk
Wysoki
• Bezpieczeństwo informacji związanych z zarządzaniem długiem;
y
R
era
p
• Zintegrowana baza danych długu SP.
o


• Na poziom kosztów obsługi w 2013 r. miały wpływ transakcje swapowe zawarte
ztów
w 2012 r. (zwiększenie kosztów o 0,49 mld zł w 2012 r. i zmniejszenie
os
o 0,50 mld zł w 2013 r.) w ramach zarządzania limitem z ustawy budżetowej
k
sie
Wysoki
i rozkładem kosztów pomiędzy latami;
kład
• Kupony nowych emisji ustalane były na poziomie zbliżonym do ich rentowności;
oz
• Do równomiernego rozkładu kosztów przyczyniały się przetargi zamiany na rynku
R
obsługi długu w
cza
krajowym oraz przetargi odkupu obligacji nominowanych w EUR i USD.
*) Wg skali: wysoki, zadowalający, umiarkowany, niski.


20