Poselski projekt ustawy o zapobieganiu skutkom powodzi

Warszawa, 12 października 2010 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140 – 72( 7 )/10



Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej



Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
poselskiego projektu ustawy

- o zapobieganiu skutkom powodzi (druk
nr 3116).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Środowiska do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.



(-) Donald Tusk
Projekt z dnia 2 września 2010 r.


Stanowisko Rządu
do poselskiego projektu ustawy o zapobieganiu skutkom powodzi
(druk nr 3116)



Przedmiotowy poselski projekt ustawy nakłada nowe obowiązki na Prezesa Rady Ministrów
oraz organy administracji rządowej i samorządowej w zakresie opracowania planów zabezpieczenia
przeciwpowodziowego.
Należy podkreślić, iż zadania określone w niniejszym projekcie ustawy zostały już podjęte
przez Rząd i są zawarte w projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych
ustaw, a także w obowiązujących przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane
(Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Zmiana ustawy – Prawo wodne jest konsekwencją
implementacji dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października
2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L 288 z 06.11.2007,
str. 27), zwanej dalej „dyrektywą 2007/60/WE”.
Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw został przyjęty
przez Radę Ministrów w dniu 31 sierpnia 2010 r., zaś dyrektywa 2007/60/WE dąży do
zminimalizowania strat w wyniku wystąpienia powodzi poprzez właściwe zarządzanie ryzykiem, jakie
może stwarzać powódź dla życia i zdrowia ludzkiego, środowiska, działalności gospodarczej
i
dziedzictwa kulturowego. Zobowiązania nałożone na państwa członkowskie, wynikające
z powyższej dyrektywy, polegają na konieczności opracowania:
1) wstępnej oceny ryzyka powodziowego;
2) map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego;
3) planów zarządzania ryzykiem powodziowym.
Celem sporządzenia tych dokumentów ma być zdecydowane ograniczenie strat powodziowych
oraz zniwelowanie zagrożenia życia ludności i zmniejszenie zagrożenia dla obiektów dziedzictwa
kulturowego. Działania nietechniczne polegające na zmniejszeniu poziomu zagospodarowania
obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi nie generują konieczności podejmowania
działań inwestycyjnych (technicznych). Jest to niezwykle ważne podejście do zagadnienia ochrony
przeciwpowodziowej.
Właściwe zarządzanie ryzykiem powodziowym wymaga długoterminowego procesu
planowania, który zgodnie z dyrektywą 2007/60/WE oraz nowelizowaną ustawą – Prawo wodne,
odbywać się będzie w trzech etapach:
1) pierwszy etap zakończony zostanie do grudnia 2011 r. i będzie polegać na wykonaniu wstępnej
oceny ryzyka powodziowego dla obszarów dorzeczy oraz związanych z nimi obszarów
wybrzeża. Wynikiem wstępnej oceny będzie określenie terenów narażonych na
niebezpieczeństwo powodzi, zgodnie ze specjalnymi kryteriami określonymi w stosownej
metodyce. Prace te zostały już rozpoczęte;
2) drugim etapem będzie sporządzenie dla terenów określonych w etapie pierwszym – map
zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. Prace te będą polegały na pozyskaniu
dokładnych modeli ukształtowania terenu (numeryczny model terenu) oraz wykonaniu obliczeń
hydraulicznych specjalnymi modelami matematycznymi, których wynikiem będzie zasięg
zalewu dla różnych możliwych wielkości przepływu wody oraz scenariusze awarii różnych
budowli hydrotechnicznych, w szczególności obwałowań. Mapy te winny zostać wykonane do
grudnia 2013 r., a prace są w stadium przygotowawczym do realizacji;
3) trzecim etapem będzie opracowanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym, które zostaną
skoordynowane na poziomie obszaru dorzecza i będą obejmować wszystkie aspekty zarządzania
ryzykiem powodziowym, w szczególności działania ukierunkowane na zapobieganie, ochronę
i właściwe przygotowanie się do powodzi, w tym prognozowanie powodzi. Plany zarządzania
ryzykiem powodziowym będą konsumowały dwa pierwsze etapy w postaci map zagrożenia
powodziowego i map ryzyka powodziowego oraz będą rozstrzygały sprawy zakazu zabudowy
obszarów szczególnie zagrożonych oraz dopuszczenie do zagospodarowania, w tym zabudowy,
obszarów mniej zagrożonych oraz warunki tego dopuszczenia. Etap ten należy zakończyć do
grudnia 2015 r.

Jak wynika z powyższego przedstawienia wykazu koniecznych prac, określenie obszarów, które
mogą zostać zalane w wyniku powodzi, jest działaniem wysoce skomplikowanym. Ustalenie
dokładnej granicy zasięgu zalewu, granicy, która będzie stanowiła przedmiot sporów i rozstrzygnięć
sądowych (zakaz zabudowy), nie może być dokonywane bez specjalnej analizy i bez ogromnej ilości
danych geodezyjnych. Poza tym, w naszym kraju obowiązują przepisy dotyczące planowania
przestrzennego zawierające przepisy odszkodowawcze, w szczególności normujące kwestie
niemożności korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny
z dotychczasowym przeznaczeniem bądź istotnie ograniczającym korzystanie wskutek uchwalenia
planu miejscowego, w konsekwencji powodującym obniżenie wartości gruntu wskutek wprowadzenia
zakazu zabudowy. Elementy te muszą być ściśle powiązane, gdyż nie można w sposób dowolny
wprowadzać granic, które będą stanowiły podstawę do roszczeń. Przedmiotowy projekt ustawy
o zapobieganiu skutkom powodzi zakłada, że w bardzo krótkim okresie (10 miesięcy) zostanie
opracowany Krajowy Plan Zabezpieczenia Przeciwpowodziowego. W ocenie Rządu zastrzeżenia
budzi, przewidziana w poselskim projekcie ustawy, regulacja zobowiązująca Prezesa Rady Ministrów
do opracowania Krajowego Planu Zabezpieczenia Przeciwpowodziowego. Należy zauważyć, iż
zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej
(Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, z późn. zm.), sprawy ochrony przeciwpowodziowej, w tym budowy,
modernizacji oraz utrzymania urządzeń wodnych zabezpieczających przed powodzią oraz koordynacji
przedsięwzięć służących osłonie i ochronie przeciwpowodziowej państwa należą do działu
administracji rządowej – gospodarka wodna, którym, na podstawie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania
Ministra Środowiska (Dz. U. Nr 216, poz. 1606), kieruje Minister Środowiska. Dodatkowo,
zastrzeżenia budzi także brak w przedmiotowym poselskim projekcie ustawy przepisów materialnych
wskazującego zakres Krajowego Planu Zabezpieczenia Przeciwpowodziowego. Z tego względu
delegacja ustawowa zawarta w art. 2 ust. 2 poselskiego projektu ustawy upoważniająca do określenia,
w drodze rozporządzenia, szczegółowego zakresu niniejszego Planu, budzi wątpliwości konstytucyjne
z uwagi na swój blankietowy charakter. Ponadto, analizując art. 2 przedmiotowego projektu należy
wskazać, że na jego podstawie, Prezes Rady Ministrów byłby zobowiązany do opracowania
Krajowego Planu Zabezpieczenia Przeciwpowodziowego w terminie 10 miesięcy od dnia wejścia
w życie ustawy. Jednocześnie z ust. 2 niniejszego artykułu wynika, że w tym samym terminie, Prezes
Rady Ministrów miałby określać, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres przedmiotowego
Planu. Opracowanie przez Prezesa Rady Ministrów Krajowego Planu Zabezpieczenia
Przeciwpowodziowego w terminie 10 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wydaje się w praktyce
niewykonalne, ponieważ podstawą do opracowania takiego dokumentu muszą być liczne prace
studialne, odpowiednie podkłady mapowe, w tym także numeryczny model terenu, niezbędny do
precyzyjnego procesu modelowania zjawiska powodzi.
Należy podkreślić, że postanowienia dyrektywy 2007/60/WE zobowiązują do wykonania
dokładnej inwentaryzacji zagrożeń, dokładnego określenia ich zasięgu oraz do opracowania
odpowiednich planów. Dyrektywa określa czas, w którym powinny zostać zakończone określone fazy
postępowania: 1) koniec 2011 r. dla wykonania oceny wstępnej zagrożeń, 2) koniec 2013 r. na
wykonanie map zagrożeń powodziowych, i map ryzyka powodziowego, oraz 3) koniec 2015 r. na
wykonanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym.
Nie ulega wątpliwości, że mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego
będą sukcesywnie wykonywane i wprowadzane do obiegu prawnego. W związku z tym, projekt
nowelizacji ustawy – Prawo wodne przewiduje ważną zmianę w zakresie planowania przestrzennego
poprzez wprowadzenie obligatoryjnego terminu 18 miesięcy na uwzględnienie granic terenów
zagrożonych powodzią w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, w planach
zagospodarowania przestrzennego województw, miejscowych planach zagospodarowania
przestrzennego i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach
zabudowy. Termin ten jest obligatoryjny i wynika z dotychczasowej praktyki ostrożnego
wprowadzania granic zagrożenia powodziowego do planów zagospodarowania przestrzennego.
Biorąc pod uwagę powyższe, należałoby rozstrzygnąć, jakie działania zostaną podjęte do końca
2013 r. i do końca 2015 r. W myśl nowelizowanej ustawy – Prawo wodne, do czasu opracowania map
zagrożenia powodziowego zachowują ważność studia ochrony przeciwpowodziowej sporządzone na
podstawie art. 79 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo wodne.
Należy zwrócić uwagę, iż plany zarządzania ryzykiem powodziowym będą uwzględniać
w szczególności analizę kosztów i korzyści, zasięgi powodzi i trasy przejścia wezbrań powodziowych,
obszary o potencjalnych możliwościach retencyjnych, a także cele środowiskowe zawarte w
dyrektywie 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej ramy wspólnotowego
działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE L 327/1 z 22.12.2000, str. 275), zwanej dalej
„Ramową Dyrektywą Wodną”, zasady gospodarowania wodą, sposób uprawy i zagospodarowania
gruntów, stan planowania i zagospodarowania przestrzennego, ochronę przyrody, żeglugę
i infrastrukturę portową, prognozowanie powodzi i systemy wczesnego ostrzegania oraz infrastrukturę
krytyczną w rozumieniu ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89,
poz. 590, z późn. zm.). Opracowywanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym będzie
skoordynowane z opracowywaniem planów gospodarowania wodami dla obszarów dorzeczy
wymaganych Ramową Dyrektywą Wodną.
Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw zawiera ponadto
przepis przejściowy, który przewiduje zachowanie obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią
oraz nakazów i zakazów obowiązujących na tych obszarach, z tym że nowe obszary zostały określone
jako „obszary szczególnego zagrożenia powodzią” i będą wynikały z map zagrożenia powodziowego.
Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią już obecnie zabrania się wykonywania robót oraz
czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń
wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem
plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy
biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk, zmiany
ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót
związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub
odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą.

Zgodnie z projektową nowelizacją ustawy – Prawo wodne, jako obszary szczególnego
zagrożenia powodzią definiuje się:
1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na
100 lat;
2) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na
10 lat;