Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2010

ustawowo została uregulowana struktura układu zadaniowego budżetu państwa. Opiera się ona na podziale na
funkcje, zadania i podzadania wraz z opisem celów tych zadań i podzadań, a także na wprowadzeniu
bazowych i docelowych mierników stopnia ich realizacji. Nowe regulacje obejmują również planowaniem
w układzie zadaniowym takie jednostki sektora finansów publicznych, jak agencje wykonawcze, instytucje
gospodarki budżetowej, dysponentów państwowych funduszy celowych oraz państwowe osoby prawne.
Wszystkie te jednostki będą miały obowiązek sporządzania planów finansowych w układzie zadaniowym na
dany rok budżetowy i dwa kolejne lata.
Ponadto w nowych rozwiązaniach ustawowych, odnoszących się do finansów publicznych, stworzono ramy
prawne dla dalszych prac nad wdrożeniem budżetu zadaniowego. Wprowadzono m.in. przepisy regulujące
zagadnienia ewidencji wykonania budżetu w układzie zadaniowym (plany kont), upoważniono Ministra
Finansów do określenia (w drodze rozporządzenia) rodzajów, form, terminów i sposobów sporządzania przez
państwowe jednostki budżetowe, państwowe fundusze celowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki
budżetowej oraz państwowe osoby prawne sprawozdań z wykonania budżetu w układzie zadaniowym.
Usankcjonowano zarazem sprawowanie przez Ministra Finansów ogólnej kontroli nad efektywnością
i skutecznością realizacji budżetu w układzie zadaniowym oraz wykonywanie przez dysponentów części
budżetowych nadzoru i kontroli nad efektywnością oraz skutecznością realizacji planów w układzie
zadaniowym na podstawie mierników stopnia realizacji celów.
3. Postęp metodologiczny w zakresie stanowienia w budżecie zadaniowy
na rok 2010
W ramach kontynuacji prac nad wdrażaniem budżetu zadaniowego, na potrzeby opracowania zadaniowego
planu wydatków na rok 2010 r., wprowadzono szereg istotnych innowacji oraz modyfikacji, podnoszących
jakość podstaw metodologicznych wdrażanego systemu.
Ważne znaczenie dla reformy miała decyzja o podtrzymaniu dążeń do jak największego poszerzania zakresu
podmiotowego budżetowania zadaniowego, co w 2010 r. będzie wyrażać się włączeniem w zakres nowej
metody budżetowania wszystkich agencji państwowych, wybranych państwowych funduszy celowych oraz
państwowych osób prawnych.
Rozszerzono również zakres przedmiotowy przez wprowadzenie prawnego obowiązku prezentacji – w formie
zadaniowej – inwestycji wieloletnich w ustawie budżetowej, co jest następstwem zapisów ustawy o finansach
publicznych o przekształceniu tej formy organizacyjnej sektora finansów publicznych w programy
wieloletnie. Zmiana ta ma tym większe znaczenie, ponieważ już w 2009 r. rozpoczęto kwartalną zadaniową
sprawozdawczość wyników programów wieloletnich, w celu monitorowania aktualnych efektów ich
realizacji.
Niezwykle ważnych zmian o charakterze metodologicznym dokonano w odniesieniu do strategicznego
aspektu planowania zadaniowego. Ministerstwo Finansów opracowało jednolite zasady definiowania celów
zadań i podzadań w budżecie zadaniowym, które zostały ogłoszone w komunikacie Ministra Finansów
nr 9 z dnia 17 czerwca 2009 r., w sprawie standardów definiowania celów dla jednostek sektora finansów
publicznych w zadaniowym planie wydatków na rok 2010. Należy podkreślić, iż mechanizmem operacyjno-

6
analitycznym – umożliwiającym monitorowanie treści celów poszczególnych wydatków poprzez odnoszenie
ich do odpowiednich, nadrzędnych celów (w tym priorytetów o charakterze rozwojowym) umieszczonych
w dokumentach strategicznych oraz programowych rządu – jest, wprowadzona w maju 2009 r., procedura
weryfikacji zgodności celów zadań oraz podzadań budżetowych w materiałach planistycznych
poszczególnych dysponentów z tymi standardami. Umożliwia ona odpowiednie dopasowanie celów do zadań
i umożliwia zapewnienie ich zgodności ze strategiami, co – w myśl regulacji, zawartych w Przepisach
wprowadzające ustawę o finansach publicznych (z dnia 27 sierpnia 2009 r.) – wykonuje Koordynator
Krajowy Budżetu Zadaniowego.
Innym ważnym mechanizmem w ramach budżetu zadaniowego, mającym wspomóc dysponentów w wyborze
priorytetów w finansowaniu realizowanych przez nich zadań, jest – ustanowiony w 2009 r. – obowiązek
wyszczególniania zadań priorytetowych w zadaniowym planie wydatków. Główną przesłanką wprowadzenia
tego obowiązku jest skłonienie dysponentów do tego, aby w trakcie planowania swoich wydatków
uwzględniali priorytety strategiczne rządu, z drugiej zaś strony tak projektowali swoje wydatki, by zapewnić
tym najważniejszym zadaniom odpowiednie środki na ich realizację.
Ponadto w 2009 r. dokonano również szeregu innych prac mających za zadanie udoskonalenie metodologii
budżetowania zadaniowego:
− we współpracy z resortami oraz urzędami wojewódzkimi, opracowano oraz ujednolicono wykaz
funkcji, zadań i podzadań dla wszystkich dysponentów części budżetowych;
− przygotowano bazę mierników dla zadaniowego planu wydatków dla pięciu funkcji państwa:
6. Koordynacja polityki gospodarczej kraju, 18. Sprawowanie i wykonywanie wymiaru
sprawiedliwości (której nazwa do 2009 r. brzmiała: Działalność państwa na rzecz zapewnienia
zasady sprawiedliwości), 19. Budowa, rozbudowa i utrzymanie infrastruktury transportowej oraz
22. Planowanie strategiczne i obsługa administracyjna i techniczna (do 2009 r. nazywana:
Tworzenie i koordynacja polityki);
− opracowana została Informacja z realizacji wydatków w układzie zadaniowym, stanowiąca część
Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2008 r., które
17 lipca 2009 r. zostało przyjęte uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.
Przy przygotowaniu niniejszego dokumentu kierowano się wytycznymi dotyczącymi budżetu zadaniowego
zawartymi w Ustawie o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009.
Jedną z nadrzędnych zasad wdrażania budżetu zadaniowego w Polsce jest docelowo całościowe objęcie
prezentacją zadaniową wszystkich wydatków budżetu państwa. Zasada ta pozostaje niezmienna – zgodnie ze
wskazaniami nowej ustawy o finansach publicznych dotyczącymi budżetu zadaniowego oraz Wieloletniego
Planu Finansowania Państwa. Uwzględniając w pełni potrzebę zachowania takiego wymogu, przy tworzeniu
zadaniowego planu wydatków na 2010 r., dążono równocześnie do odpowiedniego dostosowania nowego
układu wydatków w ujęciu zadaniowym, do: 1) aktualnych wyników prac nad rozwojem metodologii budżetu
zadaniowego – dążących do jak najbardziej precyzyjnego uwzględnienia specyfiki poszczególnych typów
jednostek organizacyjnych finansów publicznych, 2) szczegółowych zapisów ustawy o finansach publicznych
odnoszących się do nowego układu prezentowania środków Unii Europejskiej (budżet środków europejskich).

7
Przesłanki racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi (biorąc pod uwagę szczególne okoliczności
powstające w trakcie wykonywania budżetu) wymagają posługiwania się formami wydatkowania takimi, jak,
m.in. rezerwy celowe, które pozwalają uzyskać niezbędny poziom elastyczności w alokowaniu tych środków.
Mając na uwadze fakt, że rezerwy celowe w swej istocie nie są przypisane do danej części budżetowej, nie
zostały one również na etapie planowania zaprezentowane w układzie zadaniowym. Za przyjęciem takiego
rozstrzygnięcia przemawia również fakt, że istniałaby duża trudność we właściwym odzwierciedleniu
zwiększenia wydatków na dane zadania i podzadania w mierniku wskazującym na stopień realizacji celu.
Zgodnie z takim założeniem, na obecnym etapie reformy, w budżecie zadaniowym na lata 2010-2012 środki
przeznaczone na rezerwy celowe ujęto w zadaniu 4.1. Opracowywanie i wykonywanie budżetu państwa,
w podzadaniu 4.1.2.Wykonanie budżetu państwa.
Przyszłe modyfikacje założeń opracowywania zadaniowego układu wydatków, dotyczyć będą również
środków europejskich, ponieważ zgodnie z zapisami nowej ustawy o finansach publicznych, od 2010 r.
następuje ich wyodrębnienie w formie budżetu środków europejskich, który jest rocznym planem dochodów
i podlegających refundacji wydatków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem
środków europejskich, z wyłączeniem środków przeznaczonych na realizację projektów pomocy technicznej.
Kierując się przeświadczeniem, iż tak przełomowa zmiana w gospodarowaniu środkami unijnymi wiąże się
z koniecznością zdobycia określonych doświadczeń oraz wypracowania przez dysponentów metod
w posługiwaniu się tą nową formą prezentacji wydatków dla pełnego, przełożenia tej części budżetu państwa
(prezentowanej również w podziale na programy) na budżet zadaniowy, potrzebny jest niezbędny okres
przejściowy umożliwiający dostosowanie wypracowanej struktury do zasad konstruowania zadaniowego
planu wydatków. Taka okoliczność rozstrzygnęła o przesunięciu terminu wprowadzenia prezentacji
zadaniowej budżetu środków europejskich – ale nie pociągnęła za sobą takiego odroczenia w odniesieniu do
środków na ich współfinansowanie.
Prezentowany dokument zawiera część opisową oraz tabelaryczną. Na część opisową składa się pięć
rozdziałów.
Rozdział I Budżet zadaniowy jako narzędzie zarządzania strategicznymi obszarami państwa poświęcony jest
zadaniom priorytetowym w kontekście strategicznych obszarów państwa, jak również zadaniom
realizowanym w ramach poszczególnych części budżetowych. W Polsce tak, jak w innych krajach Europy
Zachodniej, budżetowanie zadaniowe ma za zadanie ułatwiać optymalne wyznaczanie obszarów
strategicznych dla polityki gospodarczej oraz społecznej, ze szczególnym uwzględnieniem działań pro-
rozwojowych, a także zapewniać odpowiednie środki na ich realizację. Stąd też takie prezentacyjne podejście
w tej części dokumentu.
Rozdział II Budżet państwa w układzie zadaniowym na lata 2010-2012 przedstawia zadaniowy plan
wydatków na lata 2010-2012 (nie uwzględniający budżetu środków europejskich), ułożony według 22 funkcji
państwa, które grupują wydatki wszystkich dysponentów części budżetowych według podstawowych
działalności – polityk prowadzonych przez państwo.

8
W rozdziale III przedstawiono wszystkie Inwestycje wieloletnie, które realizowane są ze środków budżetu
państwa w takich obszarach jak bezpieczeństwo państwa, szkolnictwo wyższe, infrastruktura transportowa
oraz służba zdrowia, zgodnie z definicją układu zadaniowego zawartą w ustawie o finansach publicznych.
Rozdział IV prezentuje Programy wieloletnie w funkcjonalnym układzie budżetu zadaniowego. Programy
wieloletnie w układzie zadaniowym są umiejscowione na poziomie podzadań. Jednakże w przypadkach,
kiedy obejmują one działania o zbliżonym do siebie lub identycznym zakresie przedmiotowym, formułowane
są na poziomie działań – w ramach jednego podzadania.
Rozdział V prezentuje Plany finansowe wybranych jednostek sektora finansów publicznych w układzie
zadaniowym. Pierwszym funduszem, który został objęty planowaniem w układzie zadaniowym na 2010 r. jest
Fundusz Promocji Kultury. W przypadku agencji planowaniem w układzie zadaniowym objęto wszystkie
jednostki tego typu, natomiast w odniesieniu do państwowych osób prawnych została włączona istotna (25%)
część tych podmiotów.
W Tomie II niniejszego dokumentu zawarto część tabelaryczną stanowiącą uzupełnienie części opisowej
zaprezentowanej w Tomie III. Pierwsze zestawienie obejmuje plan wydatków budżetu państwa (opisany
w rozdziale II), który jest zadaniowym odzwierciedlaniem wydatków budżetu państwa planowanych na rok
2010. Kolejne zestawienia tabelaryczne odnoszą się do inwestycji wieloletnich, programów wieloletnich oraz
planów finansowych wybranych jednostek sektora finansów publicznych, a więc de facto aneksem do
rozdziałów III, IV i V. Dodatkowo, mając na względzie długofalowe prognozowanie i planowane działań
państwa, w Tomie II przedstawiono wydatki budżetu państwa w układzie zadaniowym na lata 2011-2012.
Należy podkreślić, że plany te zostały oparte na założeniach, że wynagrodzenia w administracji publicznej są
na nominalnym poziomie z 2009 r., wydatki bieżące pozostaną na poziomie z 2009 r., natomiast wydatki
inwestycyjne ponoszone będą zgodnie z harmonogramem ich realizacji. W prezentowanych wielkościach nie
zostały ujęte środki na współfinansowanie.
Należy mieć nadzieję, że niniejsze Uzasadnienie ustawy budżetowej w układzie zadaniowym, stanowiące
owoc ciężkich prac już nie setek, ale tysięcy urzędników administracji publicznej, stanie się istotnym
osiągnięciem nie tylko na drodze dalszego reformowania finansów publicznych – w kierunku rozwiązań
zadaniowych, ale też przyczyni się do zasadniczej zmiany myślenia polskiego społeczeństwa o sposobie
zarządzania wydatkami publicznymi. Można mieć natomiast pewność, że szereg rozwiązań z obszaru
budżetowania zadaniowego, zawartych w niniejszym opracowaniu, już na obecnym etapie reform przyczyni
się do istotnej poprawy jakości i przejrzystości naszych finansów publicznych.


9

10