Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE
Projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw ma na celu udoskonalenie dotychczasowych
regulacji, które stworzą warunki do efektywniejszego współdziałania organizacji
pozarządowych z organami administracji publicznej przez wzmocnienie instytucji, zasad
i form dialogu obywatelskiego, zwiększenia racjonalności społecznej i ekonomicznej
realizacji zadań publicznych służących rozwojowi, zarówno na poziomie lokalnym, jak
i makrospołecznym.
Doświadczenia związane ze stosowaniem ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r.
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.)
potwierdzają zasadność wprowadzenia w życie tak ważnego dla sektora pozarządowego
i sektora publicznego aktu prawnego. Jednocześnie dynamika procesów rozwoju występująca
w ostatnich przeszło pięciu latach przypadających na okres obowiązywania ustawy oraz
wnioski płynące z jej monitoringu wskazały wyraźnie na konieczność wprowadzenia nowych
regulacji odnoszących się do kluczowych kwestii związanych z działalnością pożytku
publicznego. Proponowane zmiany uwzględniają uwagi zawarte w przyjętym przez Sejm
i Senat sprawozdaniu z działania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
oraz szereg uwag zgłaszanych przez administrację publiczną, w tym jednostki samorządu
terytorialnego, a także organizacje pozarządowe i podmioty kościelne.
W pracach nad projektem ustawy intensywnie uczestniczyła Rada Działalności
Pożytku Publicznego pierwszej i drugiej kadencji, wypracowując konstruktywne propozycje,
ostatecznie włączone, w uzgodnionym zakresie, do treści proponowanych zmian.

W przygotowanej nowelizacji zostały wzięte pod uwagę także poglądy doktryny oraz
orzecznictwo sądowe, w tym Sądu Najwyższego oraz sądów rejestrowych. Powyższe
uwarunkowania towarzyszące powstaniu dokumentu sprawiły, iż proponowane zmiany mają
charakter zarówno systemowy, a więc odnoszący się do spójności wewnętrznej struktury
rozwiązań oraz ich relacji z otoczeniem, wobec którego działa ustawa, jak i porządkujący
treść przepisów.

Istotną zmianą wprowadzoną w nowelizacji ustawy jest nadanie nowej treści definicji
organizacji pozarządowej, w której cechami konstytuującymi jej status są kryteria
niedziałania w celu osiągnięcia zysku oraz wymóg przeznaczania nadwyżki przychodów nad
kosztami na realizację celów statutowych. Zmiana definicji w tym zakresie ma na celu
precyzyjne określenie kręgu podmiotów w stopniu umożliwiającym ich właściwą
identyfikację jako organizacji pozarządowych, m.in. ze względu na katalog przysługujących
im praw i wymaganych określonych obowiązków. Należy podkreślić, iż konstrukcja definicji
organizacji pozarządowej opiera się na generalnych przesłankach, takich jak niedziałanie
w celu osiągnięcia zysku, brak przynależności do sektora finansów publicznych oraz
podmiotowość prawna. Ustawa wskazywała również podmioty zrównane w jej zakresie
z organizacjami pozarządowymi, w szczególności kościelne osoby prawne i jednostki
organizacyjne.
W odniesieniu do uchylanego pkt 6 w ust. 4 w art. 3, dotyczącego wyłączenia
klubów sportowych będących spółkami, należy stwierdzić, iż przepis ten jest nieaktualny ze
względu na nowelizację ustawy o kulturze fizycznej, która uchyliła rozdział dotyczący sportu
profesjonalnego z udziałem klubów sportowych w formie spółki, oraz wejście w życie ustawy
z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298, z późn. zm.).
Uzyskanie środków finansowych pochodzących z dotacji, zgodnie z art. 176 ustawy
o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.), jak również
z definicją organizacji pozarządowej, nie będzie możliwe przez podmioty prowadzące
działalność nastawioną na zysk. W związku z powyższym nie ma możliwości, aby spółka
działająca w oparciu o przepisy ustawy o sporcie kwalifikowanym, prowadząca działalność
gospodarczą i przekazująca zysk do podziału między udziałowców lub akcjonariuszy, mogła
funkcjonować w ramach ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Fundamentalne zasady i formy współpracy między administracją publiczną
a organizacjami pozarządowymi zostały wzmocnione przez wprowadzenie konsekwencji za
nieuchwalenie, pomimo ustawowego obowiązku uchwalenia rocznych programów
współpracy przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadzono
również możliwość uchwalania wieloletnich programów współpracy z organizacjami
pozarządowymi, w zależności od potrzeb wspólnot lokalnych. Jednocześnie, w zakresie
tworzenia programów współpracy, została stworzona możliwość stosowania tej praktyki także
przez administrację rządową.
Odnosząc się pozytywnie do postulatów administracji samorządowej oraz organizacji
pozarządowych, umożliwiono przyjmowanie wieloletnich programów współpracy, co
wydłuża horyzont planowania współpracy poza rok budżetowy, w tym także w zakresie
zlecania zadań publicznych. Pozostawiono jednocześnie obowiązek uchwalania rocznych
programów współpracy. Jest to wynikiem obecnej praktyki oraz pozytywnego wpływu
corocznego przyjmowania przez organy stanowiące programu współpracy na podejmowanie
problematyki dotyczącej organizacji pozarządowych i ich roli w rozwiązywaniu problemów

2
społeczności lokalnych. Ponadto wprowadzono konsekwencje za nieuchwalenie programu
współpracy.
Dotychczasowe doświadczenia ze stosowania ustawy, w zakresie zlecania
wykonywania zadań publicznych organizacjom pozarządowym, wskazywały potrzebę
istnienia jednolitych zasad i trybu ubiegania się o środki publiczne. Dlatego też
w projekcie ustawy proponuje się stosowanie trybu otwartego konkursu ofert również
w przypadku zlecania zadań z zakresu pomocy społecznej oraz wykonywania usług rynku
pracy lub usług i instrumentów rynku pracy. Zastosowanie nie tylko jednolitych zasad i trybu,
ale także wzorów ofert, umów czy sprawozdań powinno poprawić sprawność działania
w zakresie realizacji zadań publicznych. Systemowe ujednolicenie zasad i trybu zlecania
zadań wyeliminuje zagrożenie niewłaściwą interpretacją stosowania odrębnych przepisów dla
poszczególnych obszarów pożytku publicznego, co znalazło swoje potwierdzenie w praktyce
zlecania zadań. Są to regulacje korzystne dla adresatów projektu – zarówno organizacji
pozarządowych i podmiotów z nimi zrównanych, jak i administracji publicznej.
Jedną z istotnych zmian zawartych w projekcie ustawy jest uelastycznienie zlecania
realizacji zadań publicznych organizacjom pozarządowym. Przede wszystkim stworzono
możliwość zlecania zadań publicznych w trybie uproszczonym. W ustawowo określonych
przypadkach przewiduje się możliwość odpowiedniego stosowania trybu uproszczonego
w odniesieniu do zadań lokalnych lub regionalnych ograniczonych zarówno czasem ich
realizacji, jak i wielkością środków finansowych przeznaczanych na te zadania. Stanowi to
ważne kryterium usprawnienia realizacji zadań publicznych przez organizacje pozarządowe,
służące skuteczności i efektywności ich wykonywania (art. 19a), przy zachowaniu zasady
jawności. Jest to realizacja postulatów zgłoszonych przez administrację samorządową oraz
organizacje pozarządowe, mająca na celu uelastycznienie możliwości przekazywania
organizacjom pozarządowym niewielkich środków finansowych na realizację zadań
w krótkim, właściwym dla danego przedsięwzięcia, czasie. Efektem tego jest także obniżenie
kosztów zlecania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego.
W szczególnie uzasadnionych sytuacjach przewiduje się możliwość odstąpienia od
zasady zlecania zadań w trybie otwartego konkursu ofert.
Po pierwsze, w razie wystąpienia klęski żywiołowej, katastrofy naturalnej lub awarii
technicznej została stworzona możliwość zlecania zadań z pominięciem trybu otwartego
konkursu ofert (art. 11a). Dodatkowo, w sytuacji, gdy jest to niezbędne ze względu na
ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo ze względu na wyjątkowo ważny interes społeczny
lub ważny interes publiczny, Prezes Rady Ministrów może zlecać organizacjom

3
pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 (wyznaniowe osoby prawne i
jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej) realizację zadań publicznych
z pominięciem otwartego konkursu ofert (art. 11b).
Po drugie, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w przypadkach dotyczących zadań
z zakresu ochrony ludności i ratownictwa, może zlecać specjalistycznym stowarzyszeniom
o zasięgu ogólnokrajowym określonym w art. 55 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze
fizycznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675, z późn. zm.) oraz Polskiemu Czerwonemu
Krzyżowi realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert (art. 11c).
Zadania te są realizowane przez ustawowo powołane do organizowania pomocy oraz
ratowania osób, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia
lub zdrowia w górach i na wodach, specjalistyczne stowarzyszenia (Górskie Ochotnicze
Pogotowie Ratunkowe, Tatrzańskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Wodne Ochotnicze
Pogotowie Ratunkowe). Ponadto będzie dopuszczalne odstąpienie od otwartego konkursu
ofert w przypadku zlecania zadań ochotniczym strażom pożarnym oraz związkowi
ochotniczych straży pożarnych. Wymienione organizacje uczestniczą w krajowym systemie
ratowniczo-gaśniczym, a zakres ich uprawnień i obowiązków określa rozporządzenie Ministra
Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowego
zakresu obowiązków i uprawnień specjalistycznych organizacji ratowniczych, warunków ich
wykonywania przez inne organizacje ratownicze oraz rodzaju i wysokości świadczeń
przysługujących ratownikom górskim i wodnym w związku z udziałem w akcji ratowniczej
(Dz. U. Nr 193, poz. 1624).
Organizacje te posiadają wyspecjalizowaną kadrę, odpowiedni sprzęt i ekwipunek
ratowniczy, niezbędne doświadczenie w działaniach ratowniczych oraz posiadają wymagane
prawem międzynarodowym certyfikaty.
W projekcie ustawy została wprowadzona inicjatywa lokalna, jako nowa forma
współpracy, która ma służyć pobudzeniu działań obywateli w celu wspólnego rozwiązywania
ważnych spraw społeczności lokalnych. rodkiem do osiągnięcia tego celu będą umowy
zawierane między reprezentantami danej społeczności a władzami gminy, służące realizacji
postulatów lub ich części określonych we wniosku o realizację inicjatywy. Lokalny charakter
inicjatywy lokalnej powoduje, że instytucję tę przewidziano wyłącznie na szczeblu gminy,
gdzie więzi między jednostką samorządu terytorialnego a mieszkańcami są najmocniejsze.
Samorządowi liderzy często wywodzą się ze społeczności gminnych i posiadają dobry
kontakt z mieszkańcami, a także znakomicie rozumieją lokalne potrzeby. W małych,
lokalnych społecznościach można również wyróżnić grupy liderów, jednostek aktywnych,

4
które za cel stawiają sobie poprawę warunków życia na terenie gminy lub zaspokojenie
bieżących potrzeb społeczności. Najczęstszą przyczyną ograniczającą ich aktywność
obywatelską jest brak adekwatnej formy prawnej do prowadzenia tego typu działalności.
Forma prawna fundacji czy stowarzyszenia ma charakter trwały, a prowadzenie tego typu
organizacji wymaga zwykle specjalistycznej wiedzy księgowej oraz prawniczej. Natomiast
inicjatywy lokalnych liderów zazwyczaj mają charakter spontaniczny i okresowy.
Członkowie społeczności lokalnych organizują się przede wszystkim dla wykonania inicjatyw
o charakterze zadaniowym, opierających się na wkładzie pracy, dla których dotychczasowe
formy są zbyt złożone. Z samej istoty inicjatywy lokalnej, m.in. jej struktury, sposobu i czasu
funkcjonowania, procedura rejestracji (np. stowarzyszenia rejestrowego) może osłabić
motywację do jej podjęcia, a w skrajnych przypadkach spowodować całkowite zaniechanie.
Obywatele przejawiający wolę wykonania inicjatywy lokalnej powinni zorganizować się
w określonej formie prawnej, w celu uzyskania podmiotowości prawnej jako grupa, co jest
konieczne dla zapewnienia poprawności obrotu prawnego oraz ułatwienia współpracy.
W

polskim systemie prawnym naturalną formułą adekwatną do charakteru działań
podejmowanych w ramach inicjatywy lokalnej jest stowarzyszenie zwykłe. Dotychczasowa
konstrukcja prawna tego stowarzyszenia zakłada prosty sposób jego utworzenia przez
uchwalenie regulaminu działalności oraz poinformowanie organu nadzorującego. Nie nadaje
jednak stowarzyszeniu zwykłemu podmiotowości prawnej, uniemożliwiając tym samym
samodzielne występowanie w obrocie. Brak podmiotowości prawnej stowarzyszenia
zwykłego znacząco ogranicza wykorzystywanie tej formy prawnej w praktyce, także
w relacjach z samorządem terytorialnym. W konsekwencji, aby w pełni wykorzystać walory
stowarzyszenia zwykłego do podejmowania inicjatyw lokalnych, jest niezbędne wyposażenie
tego stowarzyszenia w ułomną osobowość prawną. Nadanie przepisem szczególnym
podmiotowości prawnej stowarzyszeniu zwykłemu, zważywszy także na jego inne cechy, jak:
jeden przedstawiciel stowarzyszenia odpowiedzialny za reprezentację, brak możliwości
prowadzenia działalności gospodarczej, a także brak konieczności zapewnienia
specjalistycznej obsługi, powinno uczynić z niego idealnego partnera do zawierania
porozumień z władzą lokalną. Projekt dopuszcza również możliwość zawarcia porozumienia
o wykonaniu inicjatywy lokalnej przez stowarzyszenie rejestrowe.
Umowa o wykonywaniu inicjatywy lokalnej nie tworzy nowego podmiotu i ma
wyłącznie charakter przedmiotowy. Opiera się na założeniu, iż u podstaw umowy istnieją
wcześniejsze dobre relacje między gminą a aktywizującymi się grupami obywateli oraz na
dobrej wierze jako fundamencie współpracy. Nie ma jednak przeszkód do wykorzystania

5