Poselski projekt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

Warszawa, 6 listopada 2008 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-275 (4)/08


Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
poselskiego projektu ustawy


- o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach (druk nr 1169).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.


(-) Donald Tusk

Stanowisko Rządu
wobec poselskiego projektu ustawy
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (druk sejmowy nr 1169)


Przygotowany z inicjatywy poselskiej projekt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach ma zastąpić obecnie obowiązujące przepisy zawarte w ustawie z dnia 13 września
1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008,
z późn. zm.). Projekt ustawy powtarza szereg dotychczasowych przepisów oraz wprowadza
nowe uregulowania dające gminom pełne władztwo w zakresie gospodarowania odpadami
komunalnymi i nieczystościami ciekłymi wytworzonymi na jej terenie. Wskazują na to m.in.
przyjęte w projekcie następujące rozwiązania:
- art. 5 ust. 2 pkt 5 i 6 - uprawnienie rady gminy do wskazywania w regulaminie
utrzymania czystości i porządku jednego konkretnego miejsca odzysku i miejsca
unieszkodliwiania odpadów, do których odpady z terenu danej gminy byłyby
przekazywane przez przedsiębiorców oraz wskazywania stacji zlewnej, do której
wprowadzane byłyby nieczystości ciekłe. W aktualnym stanie prawnym przedsiębiorcy
mogą przekazywać odpady do wszystkich miejsc odzysku lub unieszkodliwiania
zapisanych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami,

z zachowaniem zasady bliskości oraz spełnieniem wymagań najlepszej dostępnej techniki
i technologii;
- art. 6 - 7 – możliwość decydowania przez radę gminy, w drodze uchwały, o „przejęciu
wykonywania działania w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości
ciekłych”. Gmina stając się dysponentem odpadów komunalnych lub nieczystości
ciekłych powstających na jej terenie wyłaniałaby w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców, którzy w jej imieniu
odbieraliby odpady lub nieczystości. Jeżeli w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego nie zostałyby złożone żadne oferty lub wszystkie oferty zostaną odrzucone,
gmina mogłaby powierzyć wykonywanie tej działalności własnej jednostce
organizacyjnej. Po rozstrzygnięciu powyższego postępowania lub gdy na całym terenie
gmina prowadzi działalność samodzielnie, rada gminy uchwalałaby stawki opłat
ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za świadczenie usług. Opłaty stanowić będą
przychód gminy gromadzony na kontach utworzonych w celu finansowania kosztów
ponoszonych przez gminę na zorganizowanie i funkcjonowanie gospodarki odpadami
komunalnymi i nieczystościami ciekłymi;
- art. 17 ust. 5 – uprawnienie organu udzielającego zezwolenia do odmowy jego
udzielenia m.in. w przypadku, gdy odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie
zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych wykonywane jest przez
gminę samodzielnie w całości lub w części terenu gminy, wskazanego we wniosku
o udzielenie zezwolenia, lub gdy została zawarta umowa pomiędzy gminą
a przedsiębiorcą, którego oferta została wybrana w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego;
- art. 19 ust. 6 – wzmocnienie, w stosunku do obowiązujących przepisów, funkcji
kontrolnych organu wydającego zezwolenie, poprzez uprawnienie tego organu

do cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania z powodu niewyznaczenia osoby
upoważnionej do obecności w czasie kontroli, braku dostępu do siedziby przedsiębiorcy,
nieudostępnienia danych mających związek z przedmiotem kontroli;
- art. 20 – poszerzenie, w stosunku do obecnych uregulowań, zakresu obowiązków
sprawozdawczych przedsiębiorcy poprzez dodanie nowych i zmianę częstotliwości
z rocznej na kwartalną.

Jakkolwiek godne poparcia są intencje projektodawców, którzy mają na celu reformę
gospodarki odpadami komunalnymi, analiza przedmiotowego projektu prowadzi

do wniosku, że zawiera on niejasne i niespójne uregulowania. Projekt zakłada bowiem −
w zależności od podjętej przez radę gminy decyzji − możliwość jednoczesnego
funkcjonowania dwóch rozwiązań w zakresie prowadzenia działalności związanej z
odbieraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżniania zbiorników
bezodpływowych:
− systemu funkcjonującego na zasadach zgodnych z obowiązującymi obecnie
przepisami, uzupełnionego jednakże o silne instrumenty stanowiące i kontrolne
dla organów gmin m.in. poprzez uprawnienia do wskazywania jednego miejsca

2
odzysku i miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz
wskazywania stacji zlewnej w regulaminie utrzymania czystości i porządku
w gminach,
− wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych
od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych
i transportu nieczystości ciekłych przez samą gminę, co mogłoby nastąpić
w każdej chwili na podstawie uchwały rady gminy. Gmina stawałaby się
wówczas dysponentem odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych
i do wykonywania tej działalności wybierałaby przedsiębiorcę lub
przedsiębiorców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.
Szczególne zastrzeżenia budzi drugie z tych rozwiązań. Może ono powodować niepewność
prowadzenia działalności przez przedsiębiorców. Faktem jest, że art. 25 projektu gwarantuje
przedsiębiorcom już działającym na rynku tych usług prawo do prowadzenia działalności
objętej zezwoleniem, jednak nie dłużej, niż do dnia upływu terminu obowiązywania
zezwolenia, i to tylko pod warunkiem aktualizacji zezwolenia, w szczególności w zakresie
lokalizacji miejsca odzysku i miejsca unieszkodliwiania odpadów lub lokalizacji stacji
zlewnej. Należy zatem domniemywać, biorąc również pod uwagę postanowienia art. 17 ust. 5
pkt 2 i 3 projektu, dotyczące odmowy udzielenia zezwolenia, że docelowym modelem
prowadzenia działalności regulowanej ustawą ma być zgodnie z intencją projektodawców
prowadzenie jej przez przedsiębiorców wyłonionych przez gminę w drodze postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego.

Należy zauważyć, że podobne rozwiązania jak te zawarte w projekcie poselskim, były
przedmiotem prac legislacyjnych podjętych w latach 2006-2007 przez b. Ministerstwo
Budownictwa. Przygotowany wówczas projekt nowej ustawy o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach z uwagi na zasadnicze rozbieżności pomiędzy resortami, nie został
uzgodniony na etapie prac rządowych. Zaproponowane przez b. Ministerstwo Budownictwa
rozwiązania spotkały się ze sprzeciwem Ministra Gospodarki, Ministra Rozwoju
Regionalnego, Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a także
przedsiębiorców i organizacji ich zrzeszających. Wskazywano wówczas, że rozwiązania
zawarte w projekcie ograniczyłyby konkurencję, wyeliminowałyby „małych”
przedsiębiorców, a także przyczyniłyby się do zwiększenia opłat ponoszonych

przez mieszkańców i stanowiłyby krok w kierunku nieuzasadnionej komunalizacji tej sfery

3
usług i faktycznego monopolu gmin. W tym miejscu należy również nadmienić, że częstym
argumentem przeciwników proponowanych rozwiązań było niewywiązywanie się znaczącego
odsetka gmin z ustawowych obowiązków (np. w zakresie uchwalania regulaminów,
określenia i ogłoszenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się
o uzyskanie zezwolenia) nałożonych ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy
o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458 z późn. zm.).
Taka sytuacja, zdaniem krytyków zmiany systemu, świadczyła o tym, że gminy nie są
w stanie przejąć na siebie nowych obowiązków.
W ocenie Rządu, wskazane wyżej zastrzeżenia pozostają nadal aktualne. Rząd nie akceptuje
zaproponowanych w poselskim projekcie regulacji, dających radzie gminy wyłączność
do decydowania o przejęciu wykonywania działania w zakresie odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych
i transportu nieczystości ciekłych oraz powierzania tej działalności przedsiębiorcy lub
przedsiębiorcom w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.
Proponowane w przedmiotowym projekcie rozwiązania mogą spowodować ograniczenie
możliwości wykonywania przez przedsiębiorców usług w zakresie odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych
i transportu nieczystości ciekłych. Istnieje duże prawdopodobieństwo, iż gminy będą
wykonywać przedmiotowe zadania wyłącznie przy pomocy własnych jednostek
organizacyjnych. W konsekwencji sytuacja taka może wywoływać niekorzystne skutki,
zarówno dla konkurencji na rynku usług regulowanych ustawą, jak i dla właścicieli
nieruchomości zobowiązanych do wnoszenia opłat do gminy.
Zdaniem Rządu, właściciele nieruchomości powinni mieć prawo samodzielnego wyboru
z kim i na jakich zasadach zawierają umowy na świadczenie usług w ramach realizacji
obowiązków określonych w art. 5 ustawy. Gminy zaś powinny być wyposażone
w instrumenty prawne umożliwiające skuteczne dyscyplinowanie zarówno właścicieli
nieruchomości, którzy wbrew obowiązkowi nie zawierają umów (art. 5 ust. 7 i art. 6 ust. 6-
10), jak i przedsiębiorców, którzy prowadziliby działalność niezgodnie z prawem (rozdział 4
i 5 ustawy). Realizacja prawidłowej gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy
zależy bowiem od stopnia wykorzystania przysługujących gminom uprawnień, w tym
w szczególności wynikających z przyznania uprawnień kontrolnych w stosunku

do przedsiębiorców prowadzących działalność na ich terenie.

4