Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach socjalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw

Warszawa, 16 marca 2009 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-65(3)/09


Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej






Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
komisyjnego projektu ustawy



- o zmianie ustawy o spółdzielniach
socjalnych oraz o zmianie niektórych
innych ustaw (druk nr 1136).


Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Pracy i
Polityki Społecznej do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.



(-) Donald Tusk
STANOWISKO RZĄDU
do komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach
socjalnych oraz
o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy 1136)
I. Stanowisko wobec propozycji zmian ustawy o spółdzielniach socjalnych

Wyznaczone kierunki rozwoju gospodarki społecznej, w tym spółdzielni socjalnych,
określone w strategicznych dokumentach takich jak: Strategia Rozwoju Kraju na lata 2007-
2015, oraz Krajowy Program Zabezpieczenia Społecznego na lata 2006-2008, upoważniają
Radę Ministrów do poparcia działań zmierzających do modyfikowania rozwiązań prawnych
sprzyjających tworzeniu warunków wsparcia dla tych podmiotów.

Nowe podmioty ekonomii społecznej, w tym spółdzielnie socjalne na trwałe wpisały
się już w katalog instytucji działających na rzecz pomocy osobom zagrożonym wykluczeniem
społecznym. Kilkuletni okres funkcjonowania rozwiązań prawnych w obszarze
spółdzielczości socjalnej, a szczególnie czas po uchwaleniu w dniu 27 kwietnia 2006r. ustawy
o spółdzielniach socjalnych spowodował, że w Krajowym Rejestrze Sądowym odnotować
można było na koniec 2007r. ponad 140 takich podmiotów, przy czym wiadomym jest,
iż część z nich z ogromnymi problemami jeszcze nie rozpoczęła swej działalności.

Wskazana w uzasadnieniu do projektu argumentacja dotycząca warunków rozwoju
spółdzielni socjalnych, w tym szczególnie wsparcie infrastrukturalne i partnerstwa lokalne
(w tym partnerstwa Equal) przyczyniły się w znacznym stopniu do wzmocnienia roli i funkcji
spółdzielni socjalnych. Należy jednak pamiętać również o potrzebie stosowania
komplementarności usług doradczych. W końcowym efekcie działań niektórych partnerstw
Equal, zabrakło przygotowania spółdzielców między innymi do: monitorowania lokalnego
rynku usług, analizowania bieżącego profilu działalności, podejmowania decyzji

o restrukturyzacji usług, przygotowania się do procesów upadłościowych lub łączenia kilku
spółdzielni oraz prowadzenia lustracji. Uzupełnieniem działań partnerstw Equal były
inicjatywy ministra właściwego ds. zabezpieczenia społecznego wpisane w program
„Wspieranie rozwoju spółdzielczości socjalnej”. Przykładem jest rok 2008, w którym to
organizując ogólnopolski konkurs na funkcjonowanie ośrodków wsparcia spółdzielni
socjalnych (tzw. OWSS), preferowano oferty zawierające pakiet doradczy w zakresie pomocy
w restrukturyzacji profilu działalności poszczególnych spółdzielni, co bezpośrednio

1
zapobiegało upadłości „krótko działających” spółdzielni socjalnych a jednocześnie
podtrzymywało motywację członków spółdzielni do utrzymania własnych miejsc pracy.

Na tym tle, Rząd Rzeczpospolitej Polskiej popiera projekt nowelizacji ustawy
o spółdzielniach socjalnych, przy spełnieniu jednak pewnych, podstawowych warunków,
którymi są:
1. Utrzymanie spółdzielczego charakteru tych podmiotów na rynku pracy, co przejawia się
w kliku pryncypialnych zasadach tej działalności, w tym:
a)
społeczny charakter gospodarki finansowej tego podmiotu wyrażający się
przeznaczaniem nadwyżki bilansowej decyzją walnego zgromadzenia na cele związane
z reintegracją zawodową i społeczną lub na działalność kulturalno-oświatową oraz na
zwiększenie funduszu zasobowego i inwestycyjnego,
b)
spółdzielczy charakter zarządzania podmiotem i spółdzielcza odpowiedzialność za
jego funkcjonowanie.
2. Nie stwarzanie zbyt daleko idących dysproporcji w systemie wsparcia dla osób
bezrobotnych podejmujących decyzje o rozpoczęciu własnej działalności gospodarczej,
a więc warunków zbytniego „faworyzowania” niektórych podmiotów rynku pracy
wobec innych formuł prowadzenia działalności gospodarczej.
3. Skorelowanie niektórych proponowanych rozwiązań w projekcie nowelizacji ustawy o
spółdzielniach socjalnych z wymogami prawa wspólnotowego, co w szczególności
dotyczy uznawania spółdzielni socjalnych, prowadzących działalność gospodarczą za
przedsiębiorców oraz zakresu udzielnej przez państwo pomocy publicznej dla nich,
a więc nie przysparzania warunków korzystniejszych od oferowanych na rynku.
I.1 Stosowanie do spółdzielni socjalnych przepisów ustawy o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie

Konieczne jest przypomnienie, że pojęcie przedsiębiorcy na gruncie wspólnotowego
prawa konkurencji zostało ukształtowane przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości (ETS) oraz Sądu Pierwszej Instancji (SPI). Za przedsiębiorcę uznaje się
każdą jednostkę prowadzącą działalność gospodarczą, bez względu na jej status oraz źródło
finansowania (opinia nr 18/2008/Msz z dnia 7 października 2008r Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów, znak: DDO-500-27 (2) / 08/Msz/IF – por. orzeczenie ETS z
dnia 22 kwietnia 1991r. Klaus Höfner i Fritz Elsner przeciwko Macroton Gmbh C-41/90).

2
Na status przedsiębiorcy w prawie wspólnotowym nie mają wpływu regulacje prawa
krajowego. Podmiot, któremu prawo krajowe nie przyznaje statusu przedsiębiorcy, będzie za
niego uważany według przepisów prawa wspólnotowego jeśli prowadzi działalność
gospodarczą, przez którą z kolei rozumie się zgodnie z orzecznictwem ETS oferowanie
towarów i usług na rynku. Reguły konkurencji stosuje się do wszelkich form działalności
polegającej na oferowaniu usług, wytwarzaniu towarów (opinia nr 18/2008/Msz z dnia
7 października 2008r Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, znak: DDO-500-
27 (2) / 08/Msz/IF – por. orzeczenie SPI z dnia 14 lipca 1994, Herlitz AG przeciwko Komisji,
T-66/02), a także do działalności nieodpłatnej i nienastawionej na zysk. ETS uznał, iż dany
podmiot zaangażowany w działalność gospodarczą, w świetle prawa wspólnotowego może
być uznany za przedsiębiorcę, nawet wówczas gdy nie prowadzi działalności gospodarczej
w celu osiągnięcia zysku. W takim przypadku konieczne jest ustalanie czy prowadzona
działalność może podlegać normalnym zasadom gry rynkowej, a więc, czy może być
wykonywana przez podmiot tzw. komercyjnego sektora gospodarki.
Dlatego
też, przewidziana w projekcie ustawy zmiana – projekt art.1 pkt 6 w zakresie
przepisu art.8 ust. 2 ustawy o spółdzielniach socjalnych – dotycząca rozszerzenia charakteru
działalności spółdzielni socjalnych o odpłatną statutową działalność nie będzie miała wpływu
na uznanie spółdzielni socjalnej za przedsiębiorcę w rozumieniu prawa wspólnotowego.
Działalność spółdzielni socjalnych ma dwojaki charakter (mimo, że przepis art. 2 ust.1 ustawy
o spółdzielniach socjalnych wskazuje, że działania spółdzielni socjalnej nie są wykonywane
w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy z
dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej), co oznaczać może w praktyce
trudności w ocenie, czy określone działanie jest wykonywaniem działalności gospodarczej,
czy nie. Kryterium odpłatności, jakie przyjęto w propozycji art. 8 ust. 2 może okazać się
z punktu widzenia prawa wspólnotowego za niewystarczające.
I.2 Możliwość tworzenia spółdzielni socjalnych przez gminy lub organizacje
pozarządowe
Zamysł rozszerzenia katalogu „założycieli spółdzielni socjalnych” w kontekście
procesu rozwoju tych podmiotów na rynku pracy jest cenny. Prezentowany w uzasadnieniu do
projektu nowelizacji argument o trudnym początkowym okresie funkcjonowania spółdzielni
socjalnej jest argumentem przekonywującym, jednakże należy zwrócić uwagę na kilka
istotnych wątpliwości.

3
I.2.1

Wątpliwość pierwsza, związana jest z propozycją wnoszenia udziałów przez
gminę lub organizację pozarządową. Propozycja ujęta w art.1 pkt 3 projektu odnośnie
regulacji art. 5a ust. 4 ustawy o spółdzielniach socjalnych dotyczy przeniesienia lub
obciążenia własności rzeczy lub innych praw, a także na dokonywaniu innych świadczeń na
rzecz spółdzielni socjalnej, w tym świadczeń przez wolontariuszy lub pracowników jednostek
samorządu terytorialnego. Z tej propozycji nie wynika jednoznacznie, czy chodzi o objęcie
udziałów w rozumieniu przepisów prawa spółdzielczego, czy raczej o „udział”, rozumiany
jako zaangażowanie gminy lub organizacji pozarządowej w prowadzenie spółdzielni.
Proponowane rozwiązanie budzi wątpliwość w kontekście przepisu art. 16 § 1 Prawa
Spółdzielczego, gdzie warunkiem członkowstwa jest zadeklarowanie udziałów, wnoszonych
w pieniądzu lub innej wartości majątkowej (aport przeliczany jest na kwotę pieniężną). Mając
na uwadze fakt, że świadczenie pracy oraz usług na charakter niemajątkowy (dopiero
roszczenie o wynagrodzenie ma charakter majątkowy), to wątpliwością jest wnoszenie
wkładu przez gminę lub organizację pozarządową właśnie w takiej formie. Ponadto, nie do
końca jest jasna sytuacja w przypadku udziałów wniesionych w formie użyczenia lub
użytkowania, czy też polegających na wnoszeniu świadczeń a problemu pokrywania strat
spółdzielni socjalnej. Przepisy prawa spółdzielczego wskazują na odpowiedzialność członka
spółdzielni w przypadku powstania strat w jej działalności.
I.2.2
Wątpliwość druga, związana z udziałami gminy lub organizacji pozarządowej
odnosi się do kwestii pomocy publicznej udzielanej spółdzielni socjalnej. Chodzi o ocenę
zaangażowania gminy w tworzenie spółdzielni socjalnej (zaangażowania kapitałowego).
Prawo pomocy publicznej nie zabrania tworzenia przedsiębiorstw z udziałem kapitału
publicznego, jednakże ocena zaangażowania władz publicznych uzależniona jest od
warunków na jakich następuję wniesienie kapitału i objęcie udziałów. Zasady wnoszenia
środków publicznych są określone w komunikacie Komisji Europejskiej – stosowanie art. 92
i 93 Traktatu EWG do udziałów władz publicznych (Biuletyn KE 9-1984). Środki publiczne
wnoszone do przedsiębiorstw nie będą traktowane jako pomoc publiczna jeśli spełnione
zostaną określone warunki – tzw. test prywatnego inwestora. W teście tym, nastawienie
inwestora publicznego na osiągnięcie jedynie rozsądnego zwrotu z zainwestowanego kapitału
nie jest wystarczające do spełnienia testu. W szczególności, testu tego nie spełni
dofinansowanie udzielone przez inwestora publicznego przedsiębiorcy, który nawet w długim
okresie nie jest w stanie odzyskać rentowności i stabilności finansowej. Należy również
zauważyć, że inwestor prywatny (spółdzielnia socjalna) nie uwzględnia w swoich decyzjach

4