Rządowy projekt ustawy - Prawo restrukturyzacyjne

II.
Prawo restrukturyzacyjne
II.1.
Przedmiot nowej regulacji

Przedmiotem p.r. będzie regulacja:
1)
zasad zawierania przez dłużnika niewypłacalnego lub zagrożonego niewypłacalnością
układu z wierzycielami, jak również skutków zawartego układu oraz
2)
zasad przeprowadzania działań sanacyjnych, zmierzających do przywrócenia
dłużnikowi niewypłacalnemu lub zagrożonemu niewypłacalnością zdolności do
wykonywania zobowiązań.
Zdolność restrukturyzacyjną będą posiadali wszyscy przedsiębiorcy. Zdolności tej nie będzie posiadał
Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, banki państwowe oraz zakłady ubezpieczeń
i zakłady reasekuracji, a także fundusze inwestycyjne.
Wszystkie postępowania restrukturyzacyjne będą skierowane zarówno do przedsiębiorców
niewypłacalnych, jak i tych zagrożonych niewypłacalnością. Z możliwości wszczęcia tych
postępowań wykluczeni zostaną jedynie ci przedsiębiorcy, którzy mają zdolność regulowania swoich
zobowiązań i nie istnieje żadne zagrożenie jej utraty, a mimo to chcieliby bezpodstawnie uzyskać
korzyści wynikające z poddania się procedurom restrukturyzacyjnym. Objęcie postępowaniami
restrukturyzacyjnymi również dłużników niewypłacalnych jest uzasadnione głównie interesem
wierzycieli, dla których korzystniejsze może być uzyskanie zaspokojenia w wyniku realizacji układu
niż w drodze likwidacji majątku dłużnika w postępowaniu upadłościowym.
W p.r. znajdą się również regulacje dotyczące międzynarodowego postępowania
restrukturyzacyjnego oraz regulacje odnoszące się do odrębnych postępowań restrukturyzacyjnych,
zachowujące odrębności tych postępowań wynikające z zasad p.u.n..
Z uwagi na to, że regulacja odrębnych postępowań restrukturyzacyjnych prowadzonych wobec
banków i wobec deweloperów stanowi funkcjonalną całość z regulacją prowadzonych wobec tych
podmiotów odrębnych postępowań upadłościowych, zostaną one w uzasadnieniu omówione wspólnie
w części dotyczącej zmian w Prawie upadłościowym.
II.2.
Cel (funkcja) Prawa restrukturyzacyjnego
Doświadczenia międzynarodowe wskazują, że poprawienie warunków skutecznej
restrukturyzacji i szybkiej likwidacji przedsiębiorstw stanowi istotny element dla wzrostu i potencjału
gospodarczego państwa. Reforma oparta jest na założeniu ochrony wartości ekonomicznej
przedsiębiorstwa i poszanowaniu praw wierzycieli, co realizują następujące cele regulacji:

9) Wyłączenie zdolności restrukturyzacyjnej funduszy inwestycyjnych wynika z faktu, że w ustawie z dnia 27 maja 2004 r.
o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546, ze zm.) znajdują się autonomiczne regulacje dotyczące
prowadzenia działalności przez fundusze inwestycyjne oraz zakończenia funkcjonowania takich funduszy, które są nie do
pogodzenia z projektowanymi przepisami dotyczącymi postępowania restrukturyzacyjnego.
10) Przy czym regulacja dotycząca odrębnego postępowania restrukturyzacyjnego wobec banków ograniczy się do
przeniesienia do p.r. i niezbędnego dostosowania części obecnie obowiązujących przepisów zawartych w p.u.n.
związanego z podziałem materii regulowanej tą ustawą na dwa odrębne akty. Dodatkowo, mając na względzie trwające
prace w Ministerstwie Finansów nad kompleksowymi rozwiązaniami w zakresie tzw. „uporządkowanej likwidacji
banków”, zakłada się, że regulacje postępowań restrukturyzacyjnych i upadłościowych dotyczących banków docelowo
znajdą się zarówno w ustawie – Prawo bankowe, jak i w nowej ustawie o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Z uwagi
jednak na różne harmonogramy prac nad projektami, aby uniknąć ewentualnej luki regulacyjnej, na obecnym etapie
konieczne jest zaplanowanie niezbędnych regulacji zarówno w projekcie ustawy – Prawo restrukturyzacyjne, jak
i w nowelizowanym Prawie upadłościowym.
11) Por. np.: Prawo sprzyjające realizacji Polityki II szansy w Polsce, B. Groele (red.) i inni, zrealizowane dla PARP,
Warszawa 2011, badania.parp.gov.pl/files/74/75/76/479/12616.pdf
11

a) zapewnienie przedsiębiorcom i ich kontrahentom skutecznych instrumentów do
restrukturyzacji przy jednoczesnej maksymalizacji ochrony praw wierzycieli,
b) zapewnienie instytucjonalnej autonomii postępowań restrukturyzacyjnych w oderwaniu
od stygmatyzujących postępowań upadłościowych,
c) wprowadzenie zasady subsydiarności postępowania upadłościowego jako ultima ratio
wobec ekonomicznego fiaska restrukturyzacji,
d) zwiększenie uprawnień aktywnych wierzycieli,
e) maksymalizacja szybkości i efektywności restrukturyzacji i upadłości,
f) realizacja polityki „nowej szansy” – zapewnienie możliwości „nowego startu”
przedsiębiorcom, których fiasko przedsięwzięcia gospodarczego wynika z niekorzystnej
zmiany warunków ekonomicznych.

Zakłada się, że nowa regulacja będzie spełniała następujące funkcje:
a) funkcję sanacyjną,
b) funkcję windykacyjną,
c) funkcję profilaktyczną,
d) funkcję wychowawczą.

Ochrona ekonomicznej wartości przedsiębiorstwa w kryzysie ma istotne znaczenie dla
gospodarki kraju. Funkcja sanacyjna będzie wyrażała się w umożliwieniu dłużnikowi skutecznej
restrukturyzacji przedsiębiorstwa.

Postępowania restrukturyzacyjne nie mogą jednak prowadzić do pozbawienia ochrony
prawnej wierzycieli dłużnika. Stąd też, obok funkcji sanacyjnej, przepisy p.r. realizują funkcję
windykacyjną. Postępowania restrukturyzacyjne mają doprowadzić do zaspokojenia wierzycieli
w drodze wykonania zawartego i zatwierdzonego przez sąd układu. Prawo restrukturyzacyjne ma
zapewnić warunki, o ile to możliwe, do wynegocjowania warunków realizacji układów, które
zapewnią maksymalne zaspokojenie wierzycieli, przy maksymalnej ochronie wartości ekonomicznej
przedsiębiorstwa.

Prawo restrukturyzacyjne ma również zapobiegać powstawaniu zatorów płatniczych, które
mogą doprowadzić do zaburzenia płynności, a w skrajnych wypadkach – do niewypłacalności
wierzycieli upadłego (funkcja profilaktyczna).

Prawo restrukturyzacyjne ma na celu kształtowanie dobrych praktyk gospodarczych poprzez
przekonywanie przedsiębiorców, że jedną z możliwości rozwiązania sytuacji kryzysowych jest
złożenie wniosku o otwarcie postępowania restrukturyzacyjnego, które będzie procedurą odrębną od
stygmatyzujących postępowań upadłościowych (funkcja wychowawcza).
II.3.
Naczelne zasady prawa restrukturyzacyjnego

Przedstawiony wyżej przedmiot nowej regulacji, jej cel oraz funkcje determinują również
charakter naczelnych zasad prawa restrukturyzacyjnego:
1)
zasady ochrony słusznych praw dłużnika;
2)
zasady dominacji grupowego (zbiorowego) interesu wierzycieli.

Postępowanie restrukturyzacyjne będzie prowadzone w interesie dłużnika – celem
postępowania jest restrukturyzacja przedsiębiorstwa dłużnika i zapobieżenie jego likwidacji. Z tego
powodu p.r. przewiduje możliwość udzielenia dłużnikowi ochrony przed wierzycielami przez
regulacje dotyczące zawieszania postępowań egzekucyjnych i możliwość uchylenia zajęć.

Postępowanie restrukturyzacyjne jest postępowaniem wspólnym (zbiorowym). Uczestnikami
tego postępowania są wszyscy wierzyciele osobiści dłużnika, których interesy ekonomiczne mogą być
jednak różne. Co do zasady, założeniem postępowania wspólnego jest priorytet wspólnego interesu
12

wierzycieli nad interesem pojedynczego wierzyciela lub grupy wierzycieli. Inny interes mają
wierzyciele zabezpieczeni na majątku dłużnika w sposób, który gwarantuje im 100% zaspokojenia
w przypadku likwidacji tego majątku, a inny pracownicy, którzy przede wszystkim są zainteresowani
utrzymaniem miejsc pracy. Prawo restrukturyzacyjne przewiduje instrumenty pozwalające na
wyważanie i w miarę możliwości wspólne realizowanie tych interesów.
II.4.
Naczelne zasady postępowania restrukturyzacyjnego

Postępowanie restrukturyzacyjne będzie rządziło się następującymi zasadami:
1)
zasada szybkości postępowania – postępowanie restrukturyzacyjne z założenia
powinno przebiegać szybko. Realne szanse na zachowanie przedsiębiorstwa dłużnika
mogą bowiem zostać utracone poprzez długotrwałą i skomplikowaną procedurę.
Prawo restrukturyzacyjne wprowadza wiele rozwiązań, które mają na celu
zagwarantowanie szybkości i sprawności postępowania, np. terminy instrukcyjne dla
sądu, sędziego-komisarza, nadzorcy sądowego i zarządcy, ustalanie spisu
wierzytelności na podstawie dokumentów dłużnika, tj. bez zgłoszeń wierzytelności,
obowiązek zatwierdzania spisu wierzytelności i wyznaczenia terminu zgromadzenia
wierzycieli, mimo nierozpoznania wszystkich sprzeciwów, ograniczenia dowodowe
w postępowaniu wywołanym sprzeciwem;
2)
zasada równości uczestników postępowania – każdy z uczestników postępowania
tj. zarówno dłużnik, jak i wierzyciele, będzie posiadał możliwość korzystania
z jednakowych środków prowadzących do obrony swoich interesów w postępowaniu;
3)
zasada jawności – rozpoznawanie spraw przed sądami restrukturyzacyjnymi będzie
odbywało się jawnie. Jawność postępowania w sposób szczególny będzie
gwarantowana przez obowiązek obwieszczania wszystkich postanowień w CRRU.
II.5.
Nazwa ustawy i inne zagadnienia terminologiczne

Nazwa „Prawo restrukturyzacyjne” w sposób odpowiedni opisuje przedmiot ustawy, którym
są restrukturyzacja przedsiębiorstwa dłużnika i zawarcie układu z wierzycielami, obejmując przy tym
swoim zakresem wszystkie cztery przewidziane nią postępowania. Przyjęta nazwa nie odwołuje się do
nazwy żadnego z regulowanych ustawą postępowań, ale stanowi określenie zbiorcze, które
jednocześnie wskazuje, że postępowania restrukturyzacyjne nie ograniczają się wyłącznie do zawarcia
układu z wierzycielami, ale w celu zawarcia i wykonania układu obejmują również wiele
instrumentów służących restrukturyzacji przedsiębiorstwa dłużnika.
II.6.
Konstrukcja ustawy

Przy konstrukcji ustawy p.r. wykorzystano systematykę z p.u.n., przez co wyodrębniono
przepisy ogólne, które będą zawierały regulacje wspólne lub analogiczne w poszczególnych rodzajach
postępowań restrukturyzacyjnych. Zasadne było wyodrębnienie w części ogólnej kwestii organów
postępowania (nadzorcy, zarządcy, sądu, sędziego-komisarza), uczestników postępowania (dłużnika,
wierzycieli – w tym zgromadzenia wierzycieli, rady wierzycieli) oraz układu (propozycji układowych,
skutków, zmiany i uchylenia układu).

W konsekwencji ustawa składa się z następujących części:
a)
Część I. Przepisy ogólne o postępowaniach restrukturyzacyjnych i ich skutkach,
b)
Część II. Przepisy szczególne o postępowaniach restrukturyzacyjnych i ich skutkach,
c)
Część III. Przepisy z zakresu międzynarodowego postępowania restrukturyzacyjnego,
d)
Część IV. Odrębne postępowania restrukturyzacyjne,
13

e)
Część V. Przepisy karne,
f)
Część VI. Zmiany w przepisach obowiązujących. Przepisy przejściowe i przepisy
końcowe.

II.7.
Zagadnienia wspólne dla postępowań restrukturyzacyjnych
II.7.1. Pomoc publiczna

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w art. 107 ustanawia zakaz udzielania pomocy
przyznanej przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie (dalej
„pomoc publiczna”), z uwagi na fakt, że taka pomoc zaburza działanie wolnego rynku.
Pomoc publiczna może mieć różnorodny charakter i formę, może być udzielana przez różnego rodzaju
organy i podmioty. W celu oceny charakteru tej pomocy i zgodności z prawem konieczne jest zarówno
całościowe uwzględnianie wszelkiej udzielonej pomocy dłużnikowi w określonym czasie, jak i też
ocena konkretnego wsparcia udzielanego przez dany podmiot.
Zauważyć należy, że nie każde wsparcie udzielone przez podmioty publicznoprawne lub przy
użyciu zasobów państwowych stanowi pomoc publiczną. O tym, czy dane wsparcie finansowe stanowi
pomoc publiczną decyduje tzw. test prywatnego wierzyciela albo test prywatnego inwestora, który
odpowiada na pytanie, czy dane wsparcie przyznawane jest na warunkach rynkowych, czyli czy na
identycznych zasadach mogłoby ono być udzielone przez podmiot prywatny kierujący się wyłącznie
swoim interesem ekonomicznym. W przypadku pozytywnej odpowiedzi wsparcie nie jest traktowane
jako pomoc publiczna.
Przepisy prawa unijnego dopuszczają udzielenie pomocy publicznej, jeżeli jest ona na
poziomie, który z założenia nie może zaburzyć funkcjonowania wolnego rynku (pomoc de minimis,
pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie).
Ustalenie powyższych okoliczności w postępowaniu restrukturyzacyjnym ma podstawowe
znaczenie, albowiem sąd nie powinien zatwierdzać układu, który przewiduje udzielenie pomocy
publicznej niezgodnie z prawem.
Na potrzeby postępowań restrukturyzacyjnych, w pierwszej kolejności plan restrukturyzacyjny
musi zawierać ocenę dokonaną na podstawie testu prywatnego wierzyciela lub testu prywatnego
inwestora, czy wsparcie udzielone w postępowaniu restrukturyzacyjnym i w trakcie wykonywania
układu będzie stanowiło pomoc publiczną. Taką ocenę należy dokonać odrębnie dla każdego
podmiotu publicznoprawnego. Z uwagi na brak w polskim systemie prawnym jasnych
i jednoznacznych kryteriów ustalania występowania pomocy publicznej na restrukturyzację konieczne
jest określenie w ustawie szczegółowych zasad sporządzenia testu prywatnego wierzyciela lub testu
prywatnego inwestora w ramach postępowania restrukturyzacyjnego.
Po drugie, aby daną pomoc publiczną uznać za dopuszczalną, należy zweryfikować, czy
udzielone w toku postępowania restrukturyzacyjnego wsparcie będzie stanowiło pomoc de minimis
albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, co jest dokonywane w oparciu o informacje
przedstawiane przez podmiot ubiegający się o daną pomoc, przekazywane na podstawie art. 37 ustawy
o postępowaniu w spawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404, z późn.
zm.).
W przypadku gdy w postępowaniu restrukturyzacyjnym ma zostać udzielona pomoc
publiczna, jej udzielenie będzie dopuszczalne, jeżeli ma ona na celu realizację planu
restrukturyzacyjnego, który umożliwi przywrócenie przedsiębiorcy długookresowej zdolności do

12) Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 47.
14

konkurowania na rynku (pomoc publiczna na restrukturyzację). W celu zapewnienia zgodności tej
pomocy z zasadami rynku wewnętrznego, do ustawy wprowadza się przepisy odzwierciedlające
warunki dopuszczalności takiej pomocy, które zostały określone w wytycznych dotyczących pomocy
państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej
sytuacji (Dz. Urz. UE C 249 z 31.07.2014, str. 1). Pomoc publiczna na restrukturyzację może być
przeznaczona wyłącznie dla przedsiębiorców, którzy zostali określeni w ww. wytycznych, a ponadto
spełniają kryteria przedsiębiorcy znajdującego się w trudnej sytuacji. W związku z tym zostały
wprowadzone dodatkowe kryteria definiujące przedsiębiorcę, który może ubiegać się o pomoc
publiczną na restrukturyzację. Ponadto, w celu zachowania zgodności zasad udzielania pomocy na
restrukturyzację, wprowadza się przepisy, które wskazują, że pomoc publiczna na restrukturyzację
może być udzielona, jeżeli:
a) zapobiega trudnościom społecznym lub prowadzi do przezwyciężenia niedoskonałości
rynku, a jednocześnie jest adekwatna do usunięcia przyczyn trudnej sytuacji ekonomicznej
przedsiębiorcy,
b) jest ograniczona do minimum potrzebnego do osiągnięcia celu pomocy (wyraża się to w
konieczności zapewnienia przez przedsiębiorcę określonego wkładu w koszty
restrukturyzacji),
c) nie powoduje nadmiernych negatywnych skutków dla konkurencji i wymiany handlowej
w UE (stąd też przedsiębiorca musi zapewnić środki wyrównujące zakłócenia konkurencji
na rynku, a pomoc publiczna na restrukturyzację może być udzielona tylko raz w okresie
10 lat, z zastrzeżeniem pewnych wyjątków).
Ustawa przewiduje przepisy, dzięki którym możliwe będzie udzielanie pomocy publicznej na
restrukturyzację małym i średnim przedsiębiorcom bez konieczności każdorazowego zgłaszania
projektów takiej pomocy Komisji Europejskiej, pod warunkiem że Komisja zatwierdzi te przepisy
(program pomocowy). Należy bowiem zwrócić uwagę, iż wsparcie udzielane przedsiębiorstwom
w trudnej sytuacji w większości przypadków stanowi pomoc publiczną i wymaga każdorazowo
przeprowadzenia procedury zgłoszenia do Komisji Europejskiej (KE). Tym samym wprowadzenie
przepisów dotyczących udzielania pomocy publicznej na restrukturyzację przedmiotową ustawą
będzie podstawą do zgłoszenia KE programu pomocowego i umożliwi stworzenie kompleksowego
systemu wsparcia w zakresie restrukturyzacji (program pomocowy).
Długotrwałe postępowania notyfikacyjne przed KE obniżają efektywność planowanej
pomocy, gdyż istnieje ryzyko, że przedsiębiorca będący w trudnościach finansowych zostanie
postawiony w stan likwidacji lub upadłości, zanim zostanie wydana decyzja KE pozwalająca na jej
udzielenie. Ponadto zgłaszanie KE każdego przypadku pomocy na restrukturyzację wiąże się
z koniecznością wydania opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do projektu
pomocy, a następnie przygotowaniem przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
w uzgodnieniu z potencjalnym beneficjentem pomocy, podmiotem udzielającym pomocy oraz innymi
właściwymi podmiotami, odpowiedzi na ewentualne pytania KE. To z kolei powoduje dodatkowe
obciążenia administracyjne. W praktyce średni czas oczekiwania na wydanie przez KE decyzji
w sprawie projektu pomocy indywidualnej na restrukturyzację wynosi ok. 15 miesięcy. Należy
również podkreślić, że w przypadkach wszczęcia przez KE formalnej procedury dochodzenia średni
czas wydawania decyzji wynosi ok. 25 miesięcy. W związku z powyższym program pomocowy
pozwoli na skrócenie procedury udzielania pomocy publicznej na restrukturyzację, a co za tym idzie
zmniejszenie obciążeń administracyjnych, ponieważ projekty po zatwierdzeniu programu
pomocowego nie będą już wymagały notyfikacji KE. Decyzja o udzieleniu pomocy publicznej na
restrukturyzację dla MŚP będzie podejmowana wyłącznie na poziomie krajowym. Niezależnie od
15