Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

braków formalnych, zastosowanie będzie miał przepis art. 64 § 2 k.p.a., przy czym
termin dla organu na wezwanie wnoszącego do usunięcia braków będzie wynosił
14 dni. Przepis ten ma na celu przyspieszenie działania organów wydających
pozwolenie na budowę i skrócenie w praktyce czasu oczekiwania na wydanie decyzji.
Natomiast w odniesieniu do braków materialnych zastosowanie będzie miała obecna
regulacja art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.
9. Omawiany projekt ustawy zakłada także ograniczenie obowiązkowych elementów
projektu budowlanego, likwidując obowiązek dołączenia do tego dokumentu:
oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii,
wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci
wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych,
telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, a także oświadczenia właściwego zarządcy
drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami
o drogach publicznych, z wyjątkiem dróg wojewódzkich i krajowych (zmiany art. 33
i art. 34). Wymagania dotyczące podłączenia działki budowlanej do sieci, w tym
drogowej, zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia
2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki
i ich usytuowanie, ponadto wymagania te są określane i weryfikowane na etapie
wydawania decyzji o warunkach zabudowy (zaś w przypadku obowiązywania
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ustalane w tym planie).
Nie ma zatem potrzeby, aby na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę organ
administracji architektoniczno-budowlanej weryfikował możliwość przyłączenia do
sieci, leży to bowiem w interesie inwestora. Obecnie uzyskiwanie warunków
przyłączenia do sieci jest czynnością spoza sfery prawa administracyjnego, odbywającą
się między inwestorem a gestorem sieci (obowiązujące przepisy prawa nie ustanawiają
obowiązku wydania warunków przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej).
Jednocześnie spełnienie przez zrealizowany budynek wymagań określonych
w ww. rozporządzeniu obecnie weryfikowane jest na etapie oddawania obiektu
budowlanego do użytkowania. Ponadto, w przypadku gdy warunki przyłączenia do sieci
są wymagane dla dokonania innej czynności w ramach sporządzania projektu
budowlanego (np. uzgodnienia projektu przez rzeczoznawcę ds. ochrony
przeciwpożarowej), nie będzie przeszkód, aby inwestor uzyskał warunki przyłączenia
na zasadach obowiązujących obecnie, tj. w drodze pozaadministracyjnej czynności
13

między inwestorem (projektantem) a dostawcą mediów. Jednocześnie z katalogu
definicji legalnych zawartych w ustawie (art. 3) wykreślono zawarte w pkt 22 i 23
definicje pojęć: „odnawialne źródła energii” oraz , ciepło użytkowe w kogeneracji”,
z uwagi na fakt, że odnosiły się do przepisów, które zostały zmienione albo uchylone.
Jednocześnie proponuje się pozostawienie regulacji nakładającej, stosownie do potrzeb,
obowiązek dołączenia oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki
z drogą wojewódzką lub krajową. Należy zauważyć, że zwrot „stosownie do potrzeb”
występuje także w obecnym stanie prawnym. Zwrot ten oznacza, że ww. oświadczenie
należy dołączyć tylko wtedy, gdy zaistnieje taka potrzeba, a więc w zasadzie, gdy
działka nie jest jeszcze połączona z drogą, a przepisy szczególne wymagają takiego
połączenia. Natomiast nie ma obowiązku dołączenia przedmiotowego oświadczenia,
w przypadku gdy działka ma już połączenie z drogą publiczną. Brak zwrotu „stosownie
do potrzeb” tworzyłby bezwzględny obowiązek dołączenia do projektu budowlanego
oświadczenia zarządców drogi krajowej lub wojewódzkiej o możliwości połączenia
działki z drogą, niezależnie, czy przepisy szczególne wymagają takiego połączenia lub
czy działka takie połączenie już posiada. Natomiast nakładanie tak rygorystycznego
obowiązku, który dzisiaj nie istnieje, jest nieracjonalne i stanowi zbędne obciążenie dla
inwestorów.
10. Nowelizacja ustawy zakłada likwidację zbędnej procedury administracyjnej –
zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych
(nowelizowany art. 41 ust. 4). Obecnie obowiązujące regulacje wskazują, w jakim
przedziale czasowym możliwa jest realizacja inwestycji (od dnia, gdy decyzja
o pozwoleniu na budowę jest wykonalna, do dnia utraty przez niej terminu ważności –
3 lata). W tej sytuacji obciążanie inwestora dysponującego ostateczną decyzją
o pozwoleniu na budowę obowiązkiem dokonania jeszcze jednej czynności
administracyjnej jest zbędne. Jednocześnie zachowano obowiązki przypisane do
zawiadomienia, a dotyczące dysponowania przez inwestora dokumentami, takimi jak:
oświadczenie kierownika budowy (robót), stwierdzające sporządzenie planu
bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz przyjęcie obowiązku kierowania budową
(robotami budowlanymi), zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy,
w przypadku ustanowienia nadzoru inwestorskiego – oświadczenie inspektora nadzoru
inwestorskiego, stwierdzające przyjęcie obowiązku pełnienia nadzoru inwestorskiego
nad danymi robotami budowlanymi, informację zawierającą dane zamieszczone
14

w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy. Według tej propozycji
inwestor będzie dołączał te dokumenty do dokumentacji budowy. Obowiązek ten
rozszerzono na budowy realizowane na podstawie zgłoszenia z projektem budowlanym.
W ślad za opisaną zmianą zniesiono obowiązek zawiadamiania organu o zmianach
podmiotowych po stronie osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne
w budownictwie – oświadczenia o przejęciu obowiązków dołącza się do dokumentacji
budowy (projektowany art. 44).
11. Projekt ustawy przewiduje także dokonanie zmiany art. 43 ust. 1 ustawy – Prawo
budowlane, przez uzupełnienie listy obiektów wymagających geodezyjnego
wyznaczenia w terenie, a po ich wybudowaniu – geodezyjnej inwentaryzacji
powykonawczej, o telekomunikacyjne linie kablowe oraz kanalizację kablową. Są to
obiekty, które sytuowane są często w sąsiedztwie innych zakrytych sieci. Z tego
względu geodezyjne wyznaczenie tych obiektów jest niezbędne dla prawidłowego ich
usytuowania i uniknięcia kolizji z innymi urządzeniami podziemnymi. Z kolei
geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza tych obiektów jest konieczna, w celu
ujawnienia ich w bazie danych GESUT. Należy przy tym zwrócić uwagę, że po ich
wybudowaniu podlegają one z reguły zakryciu. Bez geodezyjnej inwentaryzacji
powykonawczej brak będzie informacji o ich przebiegu, co tworzyć będzie
niebezpieczeństwo ich zniszczenia lub przerwania.
Z kolei zmianą mającą na celu usprawnienie procesu inwestycyjnego jest wyłączenie
obowiązku geodezyjnego wyznaczenia przyłączy, których połączenie z siecią znajduje
się na tej samej działce co przyłącze lub na działce sąsiedniej. Powyższa zmiana
uwzględnia fakt, że wyznaczanie przebiegu tego typu urządzeń nie wymaga
dokładności właściwej dla pomiarów geodezyjnych.
12. Celem wprowadzenia zmiany w art. 49, art. 49b i dodanie nowego art. 49c
w ustawie jest jednoznaczne rozstrzygnięcie o możliwości stosowania do opłat
legalizacyjnych – w wyjątkowych, uzasadnionych losowo przypadkach – ulg
przewidzianych w ustawie – Ordynacja podatkowa. Takie rozwiązanie jest analogiczne
do przypadków, w których możliwe jest stosowanie ulg w spłacie zobowiązań
podatkowych oraz innych zobowiązań publicznoprawnych. Stworzenie potencjalnych
możliwości stosowania ulg w spłacie opłat legalizacyjnych jednocześnie urealnia
realizację zakładanego przez ustawodawcę w ustawie – Prawo budowlane prawa
wyboru: legalizacja obiektu budowlanego albo jego rozbiórka.
15

Systemową możliwość stosowania ulg i umorzeń dopuszcza Konstytucja RP, stanowiąc
w art. 217, że: „Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie
podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad
przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków
następuje w drodze ustawy.”.
Konieczność zaproponowanej zmiany została spowodowana zmianą wykładni
przepisów ustawy – Prawo budowlane, dokonaną – przy niezmienionym stanie
prawnym – przez sądy administracyjne, w szczególności przez Naczelny Sąd
Administracyjny, który w dniu 23 kwietnia 2013 r. w sprawach o sygn. akt: II FSK
113/12, II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12,
II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12 i II FSK 2481/12 wydał wyroki,
w uzasadnieniu których wyraził stanowisko o braku możliwości prawnych
odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej instytucji ulg w spłacie zobowiązań
podatkowych, o których mowa w art. 67a § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa. Sąd
uznał, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość
zastosowania do tej opłaty – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo
budowlane i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej.
W konsekwencji powyższego stanowiska NSA obecnie nie jest możliwe odpowiednie
stosowanie przepisów regulujących ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych do opłat
legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy – Prawo
budowlane.
Dlatego też w projekcie ustawy zaproponowano wyraźne wskazanie, przez
bezpośrednie odesłanie do przepisów działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, że
w odniesieniu do ww. opłat legalizacyjnych mogą mieć odpowiednie zastosowanie
przepisy dotyczące ulg w spłacie zobowiązań podatkowych.
Należy wskazać, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej oparta jest na ustawowym
algorytmie zależnym od współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika
jego wielkości. Może to niekiedy prowadzić do sytuacji, w której wysokość opłaty
legalizacyjnej pozostaje w rażącej dysproporcji do kosztów prac budowlanych
wykonanych w warunkach samowoli.
Zdarza się, że opłaty legalizacyjne dotyczą budynków mieszkalnych lub niewielkich
budynków gospodarczych, których rozbudowa lub modernizacja zostały wykonane
przez inwestora tzw. systemem gospodarczym – głównie z powodu jego sytuacji
16

finansowej. Wobec tego zalegalizowanie samowoli budowlanej, przez uiszczenie opłaty
legalizacyjnej ustalonej np. w wysokości 50 000,00 zł w związku z niewielką
rozbudową budynku mieszkalnego, jest dla wielu polskich rodzin niemożliwe do
zrealizowania. Rozbiórka obiektu, jako konsekwencja nieuiszczenia opłaty
legalizacyjnej w terminie, może powodować problemy mieszkaniowe dla rodzin,
szczególnie rodzin wielodzietnych lub rodzin emerytów.
Podkreślić należy, że projekt ustawy nie przewiduje zmiany dotychczasowych zasad
ustalania opłaty legalizacyjnej ani nie liberalizuje wymogów stawianych inwestorom
w procesie legalizacji samowoli budowlanej. Projekt wychodzi jedynie naprzeciw
oczekiwaniom społecznym, w zakresie wsparcia obywateli ze strony państwa
w udźwignięciu ciężaru ustalonej opłaty legalizacyjnej.
Przepisy ustawy – Prawo budowlane nie zawierają żadnych regulacji w zakresie ulg
w spłacie opłat legalizacyjnych. Regulacje w zakresie ulg w spłacie zobowiązań
publicznoprawnych są natomiast zawarte w przepisach działu III ustawy – Ordynacja
podatkowa. Dlatego też w dodanym art. 49c ust. 1 zaproponowano odesłanie mówiące
wprost o odpowiednim stosowaniu do opłat legalizacyjnych przepisów działu III ustawy
– Ordynacja podatkowa, z tym że przepisy te będą miały zastosowanie do opłat
legalizacyjnych tylko w takim zakresie, w jakim brak jest unormowań w ustawie –
Prawo budowlane. Należy przy tym podkreślić, iż udzielenie ulgi w spłacie opłaty
legalizacyjnej stanowi wyjątek od zasady regulowania zobowiązań w pierwotnie
ustalonej kwocie i terminie. Ta forma wsparcia inwestora jest incydentalnym wyrazem
pomocy państwa w ponoszeniu ciężarów i świadczeń publicznych. Poza tym wydanie
decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej jest poprzedzone
obligatoryjnym dokonaniem ustaleń w zakresie sytuacji życiowej, majątkowej,
finansowej, zdrowotnej inwestora w kontekście ustawowych przesłanek ważnego
interesu podatnika lub interesu publicznego. Co więcej decyzja indywidualna ma
charakter uznaniowy, a więc pozostaje w zakresie dyskrecjonalnej władzy organu
administracji publicznej (organ może udzielić ulgi, lecz nie ma obowiązku jej
udzielenia).
Nie zachodzi także obawa nadmiernego korzystania przez organy administracji
publicznej z instytucji udzielania ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej, gdyż
dotychczasowa praktyka udzielania ulg w tym zakresie (przed zmianą linii orzeczniczej
sądów administracyjnych) wskazywała, iż stanowią one niewielki odsetek wszystkich
17