Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

budowlane reguluje sprawy samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu
obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, co wynika
wprost z ust. 1. Nie odnosi się on zaś do budowy urządzeń budowlanych.
Natomiast przyłącze w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane nie jest obiektem
budowlanym, a urządzeniem budowlanym, co wynika wprost z art. 3 pkt 9 ustawy
– Prawo budowlane. Tym samym obecnie art. 49b w ogóle nie odnosi się do
przyłączy. W zakresie przyłączy budowanych z naruszeniem przepisów ustawy –
Prawo budowlane stosuje się art. 50 i art. 51, a nie art. 49b. Projektowana zmiana
nie wprowadza więc nowego rozwiązania w zakresie przyłączy, a jedynie eliminuje
w art. 49b ust. 5 pkt 2 błędne odesłanie do art. 29 ust. 1 pkt 20;
9) zmiany w zakresie rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji
o pozwoleniu na budowę, w tym także dotyczących terenów zamkniętych – zmiana
art. 82b ustawy;
10) odpowiednie dostosowanie właściwości powiatowego inspektora nadzoru
budowlanego – projektowany art. 83 ust. 1 ustawy.
2. Nowelizacja przepisu art. 8 ustawy polega na dodaniu w tym przepisie wytycznych
do wydania aktu wykonawczego. Zgodnie z proponowanym brzmieniem wytycznych,
elementami branymi pod uwagę przy wydawaniu rozporządzenia będą funkcja
budynków służących bezpieczeństwu lub obronności państwa oraz potrzeba
zapewnienia bezpieczeństwa lub obronności państwa. Wytyczna ta w sposób
wyczerpujący wskazuje prawodawcy katalog elementów, jakie powinny zostać wzięte
pod uwagę przy wydawaniu przedmiotowego aktu.
3. Projekt ustawy w sposób jednoznaczny formułuje wobec projektanta obowiązek
określenia w projekcie budowlanym obszaru oddziaływania obiektu w przypadku
budynku mieszkalnego jednorodzinnego (projektowany art. 20 ust. 1 pkt 1c).
Podkreślenia wymaga, że już w obecnym stanie prawnym powyższy obowiązek wynika
m.in. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo
budowlane i przepisów § 7 ust. 1, § 8 ust. 3 pkt 1 i 2, § 11 ust. 2 pkt 3 i 11
rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia
25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego
(Dz. U. poz. 462, z późn. zm.). Projektowana zmiana nie nakłada więc na projektantów
dodatkowego obowiązku, a jedynie konkretyzuje obowiązki, które w obecnym stanie
prawnym na nich ciążą. Należy bowiem zaznaczyć, że biorąc pod uwagę art. 5 ust. 1
8

pkt 9 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, projektant jest obowiązany
do projektowania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, w tym
techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając
poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych
interesów osób trzecich. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy –
Prawo budowlane obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu
obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane
z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tym samym obszar
oddziaływania obiektu jest określany przez przepisy szczególne. W zasadzie
w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych do określania obszaru
oddziaływania obiektu budowlanego stosuje się przepisy techniczno-budowlane
określone w § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich
usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), które określają odległości
budynków od granicy działki i od innych obiektów. Przepis § 12 ust. 4 tego
rozporządzenia wprost wskazuje, że usytuowanie budynku na działce budowlanej
w sposób, o którym mowa w § 12 ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki
budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo
budowlane. Biorąc pod uwagę obecnie obowiązujące regulacje, projektant musi więc
ww. przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny
odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uwzględnić w projekcie budowlanym,
zwłaszcza mając na względzie wymogi zawarte w przepisach ww. rozporządzenia
w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zgodnie z którymi
projekt budowlany powinien określać granice działki budowlanej lub terenu,
usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych,
w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz
liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości
obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu
do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg
obszaru ograniczonego użytkowania. Natomiast zmiana w art. 20 ust. 1 pkt 1c
i związana z nią zmiana w art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy reguluje powyższą kwestię
bezpośrednio, w sposób niebudzący wątpliwości. Także w ocenie Trybunału
Konstytucyjnego, wyrażonej w ww. wyroku Kp 7/09, w obecnym stanie prawnym
9

istnieje obowiązek wstępnego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu przed
złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę.
Prawidłowość określenia przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu, podobnie
jak w obecnym stanie prawnym, będzie przedmiotem badania organu administracji
architektoniczno-budowlanej w związku z wniesieniem zgłoszenia z projektem
budowlanym, jak i w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W katalogu obowiązków projektanta dokonano również zmiany o charakterze
porządkowym – w projektowanym art. 20 ust. 1 pkt 1 wskazuje się, że obowiązkiem
projektanta jest opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami
ustawy, przepisami, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych
dotyczących zamierzenia budowlanego oraz zasadami wiedzy technicznej. Taka
redakcja przepisu wskazuje, że projektant ma obowiązek wziąć pod uwagę ustalenia
wszystkich rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego.
4. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, rozpoczęcie
robót budowlanych możliwe jest po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na
budowę. Projektowana nowelizacja wprowadza w art. 28a przepis stanowiący, że
w przypadku gdy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest
wyłącznie inwestor, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie nieostatecznej
decyzji o pozwoleniu na budowę – podlegającej wykonaniu. Należy zauważyć, że krąg
stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyznaczony jest na
podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy, który stanowi, że stronami w postępowaniu
w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści
lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Określenie strony postępowania związane jest z ustaleniem dla inwestycji obszaru jej
oddziaływania. Należy podnieść, że w wielu postępowaniach o wydanie decyzji
o pozwoleniu
na budowę dotyczących budowy budynków mieszkalnych
jednorodzinnych nie występują strony inne niż inwestor. Obecnie w takiej sytuacji nie
jest możliwe zastosowanie przepisu art. 130 § 4 k.p.a. (decyzja podlega wykonaniu, gdy
jest zgodna z żądaniem wszystkich stron). Zmiana ta pozwoli, w sytuacji gdy inwestor
jest jedyną stroną postępowania, zaś decyzja jest zgodna z jego wnioskiem, na
pominięcie okresu oczekiwania, aż stanie się ona ostateczna, co przyspieszy
rozpoczęcie inwestycji o około 14 dni. Zakłada się, że w wyżej przedstawionym
przypadku rozpoczęcie inwestycji nastąpi co najmniej 14 dni wcześniej niż obecnie.
10

5. Projekt ustawy wprowadza także ułatwienia w budowie poligonowych obiektów
budowlanych, lokalizowanych na terenach zamkniętych wyznaczonych przez Ministra
Obrony Narodowej do prowadzenia ćwiczeń wojskowych z wykorzystaniem obozowisk
polowych oraz umocnień terenu do pozoracji bezpośredniego prowadzenia walki. Do
obiektów tych projekt zalicza m.in. stanowiska obronne, przeprawy, budowle ziemne,
budowle fortyfikacyjne, instalacje tymczasowe oraz obiekty kontenerowe. W obecnym
stanie prawnym budowa ww. obiektów wymaga pozwolenia na budowę. Także ich
rozbiórka w niektórych przypadkach wymaga wydania przez właściwy organ decyzji,
a w odniesieniu do pozostałych przypadków wymagane jest dokonanie zgłoszenia.
Mając na uwadze fakt, że obiekty te często budowane są jedynie na czas ćwiczeń
wojskowych, a z racji ich budowy na terenie zamkniętym nie powodują one zagrożenia
dla osób trzecich, obecne regulacje w tym zakresie uznać należy za nazbyt
rygorystyczne. Dlatego projekt ustawy przewiduje zwolnienie budowy poligonowych
obiektów budowlanych lokalizowanych na terenach zamkniętych wyznaczonych przez
Ministra Obrony Narodowej do prowadzenia ćwiczeń wojskowych z wykorzystaniem
obozowisk polowych oraz umocnień terenu do pozoracji bezpośredniego prowadzenia
walki z obowiązku uzyskania decyzji o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia.
Konsekwencją powyższego jest także zniesienie obowiązku uzyskania pozwolenia na
rozbiórkę oraz dokonania zgłoszenia rozbiórki.
6. Projektowana ustawa doprecyzowuje, w art. 30 ust. 5e, problematykę ostemplowania
projektu budowlanego objętego zgłoszeniem budowy lub przebudowy budynku
mieszkalnego jednorodzinnego. Trzeba przy tym podkreślić, że ostemplowanie jest
czynnością techniczną do celów dowodowych. Z tą czynnością nie wiążą się szczególne
prawa lub obowiązki po stronie inwestora, ma ona bowiem jedynie charakter
dowodowy. Organ nadzoru budowlanego, prowadząc kontrolę prowadzenia robót
budowlanych zgodnie z projektem budowlanym, posługuje się projektem budowlanym
znajdującym się na budowie. Ostemplowanie zaś zapewni, że znajdujący się na
budowie projekt budowlany, którym posługują się uczestnicy procesu budowlanego,
jest tym projektem budowlanym, który był przedmiotem zgłoszenia. Ograniczona tym
samym zostanie możliwość ewentualnej zamiany projektu budowlanego w celu
ominięcia przepisów prawa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ostemplowanie jest
czynnością, która obecnie funkcjonuje w stosunku do projektów budowlanych
zatwierdzanych decyzją o pozwoleniu na budowę. Taka praktyka nie wynika co prawda
11

wprost z przepisów prawa, ale znajduje swoje potwierdzenie w licznych wyrokach
sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II
OSK 1942/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2004 r., sygn. akt: IV
SA 731/03; wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt: VII
SA/Wa 622/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 grudnia 2010 r., sygn. akt: VII
SA/Wa 1728/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt: VII
SA/Wa 1955/10 i VII SA/Wa 1956/10). Tym samym przedmiotowa nowelizacja,
przenosząc budynki mieszkalne jednorodzinne z obowiązku uzyskania pozwolenia na
budowę do obowiązku zgłoszenia, jednocześnie w art. 30 ust. 5e ustawy zapewnia
zachowanie praktyki ostemplowywania w stosunku do projektów budowlanych
budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
7. Kolejną zmianą o charakterze doprecyzowującym jest zmiana polegająca na
określeniu sposobu obliczania terminu na wniesienie sprzeciwu w formie decyzji
administracyjnej od zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych, w tym
z projektem budowlanym, a także od zgłoszenia zakończenia robót budowlanych oraz
zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części
(projektowany art. 30 ust. 6a w związku z projektowanym art. 54 i art. 71 ust. 4b.)
Kwestia ta wywoływała poważne rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego, który wykształcił aż trzy linie orzecznicze w tej kwestii. Zgodnie
z pierwszą z nich, dniem wniesienia sprzeciwu jest dzień wydania decyzji
administracyjnej, drugi pogląd za decydujący uznaje dzień nadania decyzji), zaś trzeci
– dzień jej doręczenia. Projektowana zmiana precyzuje, że za dzień wniesienia
sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora
pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U.
poz. 1529) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 k.p.a., dzień wprowadzenia do
systemu teleinformatycznego.
8. Mając na uwadze wykształcone w ostatnim czasie orzecznictwo sądów
administracyjnych, które rozróżniają braki formalne wniosku o pozwolenie na budowę
i rozbiórkę na braki formalne i materialne, projekt ustawy w art. 33 ust. 6 ustawy
przewiduje regulację w tym zakresie. W przypadku stwierdzenia w ww. wnioskach

4) Wyroki NSA w sprawach: II OSK 808/11, II OSK 737/11.
5) Wyroki NSA w sprawach: II OSK 2425/10, II OSK 1326/10.
6) Wyroki NSA w sprawach: II OSK 2471/10, II OSK 1439/10.
12