Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

w postępowaniu administracyjnym regulowanym – z uwzględnieniem odmienności
proceduralnych przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –
Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej ,,k.p.a.”. Od tej zasady
przewidziano szereg wyjątków, które wymienione są w art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 29a
ustawy. Wśród robót budowlanych objętych zwolnieniem z wymogu uzyskania
pozwolenia na budowę rozróżnia się roboty wymagające zgłoszenia oraz roboty
wykonywane bez konieczności uzyskania zezwolenia publicznoprawnego
w jakiejkolwiek formie.
Proponowana nowelizacja zawiera katalog robót budowlanych realizowanych na
podstawie zgłoszenia, do którego załączyć należy projekt budowlany, zwanego dalej
,,zgłoszeniem z projektem budowlanym”; w katalogu tym umieszczono zamierzenia
budowlane polegające na:
1) budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania
mieści się w całości na działce bądź działkach, na których został zaprojektowany,
oraz
2) przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o ile nie prowadzi do zmiany
polegającej na zwiększeniu dotychczasowego obszaru oddziaływania obiektu.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z zamieszczoną w art. 3 pkt 7a ustawy –
Prawo budowlane definicją, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót
budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub
technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych
parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź
liczba kondygnacji. W znacznej większości przypadków roboty budowlane
wykonywane w ramach przebudowy prowadzone są więc wewnątrz budynków i nie
powodują zmiany dotychczasowego obszaru oddziaływania obiektu budowlanego.
Kierując się wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09, w którym ocenie
konstytucyjnej poddano ustawę z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo
budowlane, zakładającą szerokie zastosowanie instytucji zgłoszenia budowlanego,
w projektowanej ustawie zaproponowano, aby katalog inwestycji podlegających
zgłoszeniu z projektem budowlanym nie ingerował w sferę praw właścicieli,
użytkowników wieczystych bądź zarządców nieruchomości sąsiadujących z działkami,
na których realizowana ma być inwestycja.
3

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż
„zgłoszenie budowy, jako instytucja prawna jest niewątpliwie wystarczająco
skutecznym rozwiązaniem w odniesieniu do przedsięwzięć budowlanych o mniej
skomplikowanym charakterze i znikomym oddziaływaniu
na otoczenie.”.
Z powyższego wynika, że Trybunał Konstytucyjny nie neguje możliwości zastosowania
procedury zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Co więcej nie wyklucza
on, że w ramach tej procedury mogą być realizowane obiekty, które będą oddziaływać
na otoczenie. Wydaje się, że intencją Trybunału było wskazanie na konieczność
zachowania odpowiednich proporcji między katalogiem obiektów wymagających
pozwolenia na budowę a katalogiem obiektów dopuszczonych do realizacji w ramach
zgłoszenia.
Projektowane rozszerzenie katalogu robót budowlanych, które mogą być realizowane
na podstawie zgłoszenia, jest zgodne z ww. stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego,
ponieważ odnosi się jedynie do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których
obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały
projektowane, a w przypadku przebudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych
już istniejących wyłączono możliwość powiększenia tego obszaru.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane
obszarem oddziaływania obiektu jest obszar wyznaczony w otoczeniu obiektu
budowlanego na podstawie przepisów odrębnych (w tym warunków technicznych),
wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego
terenu. Tak więc w przypadku, gdy obszar oddziaływania projektowanego budynku
mieszkalnego jednorodzinnego mieści się w całości na działce lub działkach, na których
zostały zaprojektowane, budowa tego budynku nie wiąże się z ograniczeniem praw
właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich. Należy
także wskazać, że w obecnym stanie prawnym w procedurze zgłoszenia dotyczącej
niewielkich obiektów budowlanych nie przewiduje się możliwości uczestniczenia
innych podmiotów niż inwestor nawet w przypadku, gdy obszar oddziaływania
projektowanego obiektu budowlanego wykracza poza granice działki. Co więcej
w opisanym powyżej przypadku właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy
nieruchomości sąsiednich nie posiadaliby statusu strony także w przypadku, gdy zgoda
na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego udzielana byłaby
w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę.
4

Powyższe wynika z przepisu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie
z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz
właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się
w obszarze oddziaływania obiektu. O statusie strony decydują więc granice obszaru
oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, nie zaś interes faktyczny czy
subiektywne odczucia właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Należy zauważyć, że projekt ustawy nie przewiduje możliwości dokonania zgłoszenia
budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania
wykraczałby poza granice działki lub działek, na których został on zaprojektowany.
Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, podstawą wniesienia przez
organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu wobec dokonanego
zgłoszenia jest sytuacja, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót
budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe
rozwiązania odnoszą się także do przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W związku z powyższym właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej
zobowiązany będzie do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, w każdym przypadku
gdy dokonane zgłoszenie będzie ograniczało prawa właścicieli nieruchomości
sąsiednich.
Do zgłoszenia z projektem budowlanym (dotyczącego budowy budynku mieszkalnego
jednorodzinnego) będzie wymagane dołączenie dokumentów wymaganych w trybie
pozwolenia na budowę dla tego budynku (projektowany art. 30 ust. 4b). Przewiduje się
również, że w terminie 3 dni po wniesieniu zgłoszenia z projektem budowlanym, na
stronach Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego organ administracji
architektoniczno-budowlanej przyjmujący zgłoszenie zamieszczone zostaną informacje
o przebiegu procedury zgłoszeniowej (projektowany art. 30a).
Opisane powyżej środki mają na celu zabezpieczenie praw osób trzecich w procedurze
zgłoszenia z projektem budowlanym i realizują wytyczne Trybunału Konstytucyjnego
z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09 przedstawione w przywołanym już wcześniej
uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Dodatkowo wprowadzono w projekcie ustawy przepis art. 29 ust. 5, który uprawnia
inwestora do realizacji robót budowlanych objętych instytucją zgłoszenia z projektem
budowlanym w trybie pozwolenia na budowę. Wybór trybu pozostaje zatem
indywidualną, suwerenną decyzją inwestora, dla którego w określonych przypadkach
5

korzystniejsze może być uzyskanie decyzji administracyjnej – pozwolenia na budowę –
uprawniającej do realizacji robót budowlanych.
Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że w roku 2013 wydano 75 042 decyzje
o pozwoleniu na budowę jednorodzinnych budynków mieszkalnych, co stanowi około
39% wszystkich wydanych pozwoleń na budowę. Z przeprowadzonych badań wynika,
że obecnie w około 40% spraw dotyczących budynków mieszkalnych jednorodzinnych
występują strony inne niż wnioskodawca. W związku z tym należy wskazać, że
proponowana zmiana spowoduje, iż w przypadku około 30 000 inwestycji rocznie może
zostać zastosowany tryb zgłoszenia z projektem budowlanym w miejsce trybu wniosku
o pozwolenie na budowę. Spowoduje to po stronie inwestora – oszczędności czasowe
oraz finansowe (mniejszy wymagany zakres dokumentacji), zaś po stronie organów
prowadzących postępowania – ograniczenie skali obciążeń proceduralnych związanych
dotychczas z koniecznością sporządzenia i rozesłania w każdej sprawie decyzji
administracyjnej oraz przeprowadzenia procesu stwierdzania jej ostateczności.
Proponowane w projekcie ustawy rozwiązania dotyczące zgłoszenia z projektem
budowlanym powodują konieczność dokonania szeregu zmian w przepisach
regulujących nielegalne działanie inwestora w procesie budowlanym (tzw. samowola
budowlana art. 48–53). Celem wprowadzanych zmian w tych przepisach jest
uwzględnienie nowego trybu ubiegania się o zgodę na realizację robót budowlanych
(zgłoszenie z projektem budowlanym). Proponuje się rozszerzenie przesłanek
zaistnienia samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ustawy, o przypadek budowy
budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo
wniesienia od niego sprzeciwu (projektowane zmiany w art. 48 ust. 1). Odpowiednie
zmiany proponuje się również w przepisach regulujących postępowanie organów
nadzoru budowlanego.
Ponadto projektowane zmiany w zakresie zgłoszenia z projektem powodują
konieczność dokonania szeregu zmian w przepisach ustawy mających charakter
dostosowujący, obejmujących m.in:
1) dodanie w art. 29 ustawy ust. 4, zgodnie z którym pozwolenia na budowę
wymagają roboty budowlane wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym
do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Zmiana ta
jest konsekwencją przeniesienia robót budowlanych dotyczących budynków
mieszkalnych jednorodzinnych do obowiązku zgłoszenia. Brak takiego przepisu
6

spowodowałby, że inwestycje związane z budynkami mieszkalnymi
jednorodzinnymi, w związku z możliwością ich realizacji na zgłoszenie,
przestałyby podlegać reglamentacji Prawa budowlanego w zakresie, w jakim
odnosi się ono do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków lub
znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków;
2) rozszerzenie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 32 ust. 5 i 6 ustawy oraz
jego wytycznych, o określenie wzoru zgłoszenia z projektem budowlanym;
3) umożliwienie dokonania istotnego odstępstwa od projektu budowlanego w trybie
zgłoszenia z projektem budowlanym, przy czym będzie ono możliwe po uzyskaniu
decyzji o pozwoleniu na budowę – dodawany w ustawie art. 36a ust. 1a;
4) rozszerzenie obowiązku przesłania organom wymienionym w art. 38 ust. 1 ustawy
określonych dokumentów o zgłoszenie z projektem budowlanym, od którego organ
nie wniósł sprzeciwu;
5) umożliwienie przeniesienia uprawnień i obowiązków wynikających ze zgłoszenia
z projektem budowlanym, od którego organ nie wniósł sprzeciwu, na inną osobę,
co nastąpi w drodze decyzji administracyjnej, analogicznie do obecnie
obowiązujących rozwiązań dotyczących pozwolenia na budowę – dodawany
w ustawie art. 40 ust. 4;
6) objęcie budynków mieszkalnych jednorodzinnych realizowanych na podstawie
zgłoszenia z projektem budowlanym obowiązkiem geodezyjnego wyznaczenia
w terenie oraz geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej – zawartych w art. 43
ust. 1 ustawy;
7) doprecyzowanie, że zatwierdzeniu podlegają cztery egzemplarze projektu
budowlanego, z których dwa egzemplarze przeznaczone są dla inwestora, jeden
egzemplarz dla organu zatwierdzającego projekt oraz jeden egzemplarz dla
właściwego organu nadzoru budowlanego – projektowany art. 34 ust. 4a;
8) uniknięcie wątpliwości interpretacyjnych w przypadku art. 49b ust. 5 pkt 2. Bez
projektowanej zmiany art. 49b ust. 5 pkt 2 ustawy wprowadzałby w błąd,
polegający na tym, że legalizacje budynków mieszkalnych jednorodzinnych można
przeprowadzić na podstawie art. 49b, a nie na podstawie art. 48. Ponadto
w projektowanej zmianie wyłącza się również przyłącza, o których mowa w art. 29
ust. 1 pkt 20 ustawy. Zabieg ten ma na celu usunięcie przepisu, który obecnie nie
ma zastosowania i może wprowadzać w błąd. Przepis art. 49b ustawy – Prawo
7