Rządowy projekt ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020

Art. 25 zawiera procedurę sporządzania informacji pokontrolnej oraz związaną z tym
procesem procedurę kontradyktoryjną.
Do prowadzenia uregulowanych treścią art. 22–23 czynności kontrolnych nie stosuje się
ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej, co jest
rozwiązaniem zgodnym z założeniami przyjętymi w procesie tworzenia tej ustawy.
Niemniej zawarty w tej ustawie proces dokumentowania wyników kontroli i wnoszenia
zastrzeżeń do informacji pokontrolnej czy kierowania do kontrolowanego zaleceń
pokontrolnych, rozumianych jako niezbędne do podjęcia działania zmierzające do
osiągnięcia pożądanego celu oraz rekomendacji wskazujących cel, jaki powinien zostać
osiągnięty bez precyzowania działań niezbędnych do jego osiągnięcia, po
uwzględnieniu doświadczeń instytucji kontrolujących systemu wdrażania Narodowych
Strategicznych Ram Odniesienia i uzupełnieniu zgodnie z kompromisami
wypracowanymi w toku konsultacji, został przyjęty jako podstawa do określenia praw
i obowiązków podmiotów kontrolowanych i instytucji kontrolujących. Pozwoli to na
ujednolicenie w skali kraju sposobu dokumentowania kontroli wymienionych w art. 22
ust. 9–10 oraz na zagwarantowanie na poziomie ustawowym praw beneficjenta
w sytuacji prowadzenia kontroli jego projektu lub w sytuacji nałożenia przez właściwą
instytucję korekty finansowej.
W rozdziale 8 (art. 26) uregulowano kwestie związane z monitorowaniem postępu
rzeczowego. Mając na uwadze rozwiązania przyjęte w art. 50 i art. 111 rozporządzenia
ogólnego oraz dotychczasową praktykę, w art. 26 wskazano, że postęp rzeczowy
podlega analizie w ramach systemu sprawozdawczości w powiązaniu z postępem
finansowym (ust. 1). Źródłem danych na temat wartości szacowanych i osiągniętych dla
wskaźników mogą być w szczególności: umowa o dofinansowanie projektu, wniosek
beneficjenta o płatność (wniosek pośredni oraz końcowy), a także dane statystyki
publicznej, wyniki analiz lub ewaluacji (ust. 1). Do celów monitorowania efektów
polityki spójności na poziomie krajowym zostanie określona (ust. 2) i opublikowana
(ust. 3) – w formie załącznika do wytycznych horyzontalnych, o których mowa w art. 5
ust. 1 pkt 2) – lista wskaźników kluczowych, obligatoryjna i wspólna dla programów
operacyjnych, nie wyłączając jednak możliwości jednoczesnego zastosowania przez
instytucję zarządzającą wskaźników specyficznych dla programu operacyjnego,
nieujętych w liście wskaźników kluczowych (ust. 4). W celu umożliwienia oceny
postępu rzeczowego na poziomie Umowy Partnerstwa, instytucja zarządzająca ustala co
29

do zasady wartości docelowe dla wszystkich adekwatnych wskaźników, do których
realizacji przyczynia się dany program operacyjny, przy czym na mocy rozporządzeń
unijnych obowiązek ten nie ma zastosowania w przypadku wskaźników pomocy
technicznej oraz wybranych wskaźników EFS (ust. 5). Niewykonanie wskaźnika
w projekcie może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieprawidłowości uprawniającej
instytucję zarządzającą do nałożenia korekty finansowej (ust. 6) z uwagi na fakt, że
beneficjent jest zobowiązany realizować projekt zgodnie z zapisami umowy/decyzji
o dofinansowanie, w tym również w zakresie osiągnięcia wartości docelowych
wskaźników określonych w umowie/decyzji. Niemniej jednak, stwierdzenie
wystąpienia nieprawidłowości przez właściwą instytucję powinno być każdorazowo
poprzedzone analizą czynników, które miały wpływ na realizację wskaźnika
w projekcie. Należy jednocześnie mieć na uwadze, że efekty osiągane na poziomie
programu operacyjnego są powiązane z efektami projektów realizowanych w ramach
programu, a wskaźniki określone na poziomie projektów mogą mieć zasadniczy wpływ
na wartość wskaźnika określoną na poziomie PO/UP (np. na cel końcowy), co ma
szczególne znaczenie w świetle zaproponowanego przez Komisję Europejską
instrumentu ram i rezerwy wykonania powiązanego z możliwością nakładania korekt
finansowych z tytułu nieosiągnięcia celów założonych na poziomie osi priorytetowej
w programie operacyjnym.
Zasady monitorowania postępu rzeczowego programów operacyjnych zostaną
określone w wytycznych horyzontalnych.
W rozdziale 9 (art. 27) wprowadzono regulacje zapewniające zgodność warunków
udzielania w ramach programów operacyjnych wsparcia stanowiącego pomoc publiczną
z unijnymi przepisami prawa materialnego i proceduralnego w tej dziedzinie.
Wprowadzenie do projektowanej ustawy odpowiednich przepisów w tym zakresie jest
konieczne, ponieważ niektóre spośród instrumentów realizacji programów
operacyjnych będą zawierały elementy pomocy publicznej. W ust. 4 przewidziano, że
przeznaczenie, warunki i tryb udzielania pomocy publicznej określą rozporządzenia
właściwych ministrów albo ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego.
Rozporządzenia wydawane na podstawie ust. 4 będą stanowić programy pomocowe
w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach
dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404, z późn. zm.).
30

W ust. 5 zawarto przepis wskazujący, że w przypadkach udzielania pomocy
indywidualnej, nieujętych w programach pomocowych wydanych na podstawie ust. 4,
przeznaczenie i szczegółowe warunki udzielania tej pomocy będą określone
bezpośrednio w umowie lub w decyzji o dofinansowaniu albo w akcie będącym
podstawą udzielenia pomocy (np. w przypadku usług w ogólnym interesie
gospodarczym). Jest to niezbędne w celu umożliwienia udzielania pomocy publicznej
w przypadkach nieuwzględnionych w ramach programów pomocowych, przy czym
należy wskazać, że niecelowe byłoby opracowywanie odrębnych programów
pomocowych dla wszystkich przypadków udzielania pomocy publicznej w ramach
programów operacyjnych.
W rozdziale 10 (art. 28–29) uregulowano kwestie związane z wdrażaniem instrumentów
finansowych.
Problematyka instrumentów finansowych została szeroko uregulowana w części II
w tytule IV rozporządzenia ogólnego. Art. 28 ustawy uzupełnia przepisy UE w zakresie
wskazania podmiotów, które z racji doświadczenia we wdrażaniu pozadotacyjnych
form wsparcia, zdolności instytucjonalnych, a także usytuowania w systemie instytucji
publicznych i realizowania zadań publicznych, mogą pełnić na poziomie krajowym rolę
podmiotu wdrażającego instrument finansowy lub fundusz funduszy. Takimi
podmiotami, predysponowanymi do pełnienia ww. funkcji na poziomie krajowym, są:
Bank Gospodarstwa Krajowego, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej oraz Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. Ustawa nie ogranicza
uprawnień instytucji zarządzającej, wynikających z przepisów rozporządzenia
ogólnego, do powierzenia zadań wdrożeniowych innym podmiotom, wynikających
z przepisów rozporządzenia ogólnego.
Jednocześnie ustawa pozostawia instytucji zarządzającej swobodę w określeniu trybu
wyboru pośredników finansowych przez podmiot, któremu instytucja zarządzająca
powierzy w drodze umowy wdrażanie z wykorzystaniem funduszu funduszy. Tryb ten
określony zostanie w umowie zawartej między instytucją zarządzającą a podmiotem
wdrażającym fundusz funduszy. Musi on jednak spełniać przesłanki określone w art. 38
ust. 5 rozporządzenia ogólnego, a więc opierać się na przejrzystych, proporcjonalnych
i niedyskryminujących procedurach, niedopuszczających do konfliktów interesów.
31

Ponadto niezbędne jest także zapewnienie odpowiedniego pozabudżetowego
mechanizmu przepływów finansowych pozwalającego instytucjom zarządzającym na
spełnienie wymagań określonych w art. 44 i 45 rozporządzenia ogólnego, a więc
ponownego wykorzystywania środków zwróconych do instrumentów finansowych na
finansowanie dalszych inwestycji w ramach innych instrumentów finansowych lub
innych form wsparcia. Art. 29 ustawy pozwala każdej instytucji zarządzającej na
utworzenie w Banku Gospodarstwa Krajowego rachunku do obsługi instrumentów
finansowych. Na ten rachunek będą przekazywane środki wycofane przez instytucję
zarządzającą z instrumentów finansowych, a następnie na wniosek instytucji
zarządzającej środki te będą uruchamiane jako wkład do innych instrumentów
finansowych lub przeznaczane na inne formy wsparcia. Ten pozabudżetowy mechanizm
przepływów finansowych pozwoli na monitorowanie wykorzystywania środków
publicznych, które zostaną zaangażowane w ramach instrumentów finansowych na cele
wskazane w art. 44 i 45 rozporządzenia ogólnego, a tym samym spełnienie wymagań
określonych dla tych środków w przepisach UE (nie jest to z kolei możliwe
w przypadku, gdy środki te zostaną ponownie ujęte w budżecie państwa lub budżecie
samorządu województwa, dlatego też konieczne było zapewnienie pozabudżetowego
mechanizmu przepływu środków zaangażowanych w instrumenty finansowe).
Po zakończeniu okresu kwalifikowalności określone zadania instytucji zarządzającej,
związane z koniecznością spełnienia wymagań wynikających z art. 45 rozporządzenia
ogólnego, będzie wykonywać odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju
regionalnego w odniesieniu do środków pochodzących z krajowych programów
operacyjnych oraz zarząd województwa w odniesieniu do środków pochodzących
z regionalnych programów operacyjnych.
W rozdziale 11 (art. 30) uregulowano kwestie dotyczące szczególnego instrumentu
realizacji programów operacyjnych, tj. Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych
(ZIT).
ZIT stanowi nowy instrument wspierający rozwój terytorialny, który zaproponowała
Komisja Europejska w ramach nowej perspektywy finansowej. Głównym celem tego
narzędzia jest wzmocnienie zintegrowanego podejścia terytorialnego, lepsze
dostosowanie interwencji wspieranej środkami EFSI do potrzeb i potencjałów
określonych typów terytoriów w Polsce oraz wspieranie rozwoju lokalnego.
32

ZIT jest instrumentem rozwoju terytorialnego, za pomocą którego partnerstwa
reprezentujące jednostki samorządu terytorialnego z terenu miasta i obszarów
powiązanych z nimi funkcjonalnie realizują projekty przyczyniające się do rozwoju
tych obszarów (ust. 1), na podstawie wspólnej strategii, o której mowa w art. 7
rozporządzenia EFRR i art. 12(1) rozporządzenia EFS. W przypadku programów
regionalnych ZIT może być realizowany przez działania lub poddziałania w ramach co
najmniej dwóch osi priorytetowych regionalnego programu operacyjnego łączących
finansowanie z EFRR i EFS (ust. 3).
ZIT są zarządzane przez związek ZIT, utworzony w formach współpracy jednostek
samorządu terytorialnego, o których mowa w ustawie z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, 645 i 1318), powołany na
podstawie przepisów o związkach lub stowarzyszeniach albo przez jednostki samorządu
terytorialnego, na podstawie umowy lub porozumienia o współpracy w celu wspólnej
realizacji ZIT zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego położonymi
na obszarze realizacji ZIT (ust. 4).
ZIT będą realizowane obowiązkowo na terenie miast wojewódzkich i obszarów
powiązanych z nimi funkcjonalnie oraz mogą być realizowane na terenie pozostałych
miast i obszarów powiązanych z nimi funkcjonalnie (ust. 2). Celem realizacji
Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych w Polsce jest:
• sprzyjanie rozwojowi współpracy i integracji na obszarach funkcjonalnych
największych polskich miast, przede wszystkim tam, gdzie skala problemów
związanych z brakiem współpracy i komplementarności działań różnych jednostek
administracyjnych jest największa,
• promowanie
partnerskiego
modelu
współpracy
różnych
jednostek
administracyjnych na miejskich obszarach funkcjonalnych,
• realizacja zintegrowanych projektów odpowiadających w sposób kompleksowy na
potrzeby i problemy miast i ich obszarów funkcjonalnych,
• zwiększanie wpływu miast i powiązanych z nimi obszarów funkcjonalnych na
kształt i sposób realizacji działań wspieranych na ich obszarze w ramach polityki
spójności.
Zgodnie z treścią art. 30 ust. 5, aby otrzymać dofinansowanie na realizację ZIT,
konieczne jest spełnienie poniższych warunków:
33