Rządowy projekt ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020

Rozdział 7 (art. 22–25) poświęcony jest kontroli i audytowi funduszy strukturalnych
i Funduszu Spójności, a także zagadnieniu nieprawidłowości, które mogą wystąpić
w procesie realizacji programów operacyjnych, oraz ich korygowaniu.
W art. 22 ust. 1 wskazano trzy podstawowe rodzaje kontroli, których celem jest
weryfikacja poprawności realizacji umowy partnerstwa i programów operacyjnych
polityki spójności. Są to:
–
kontrole realizacji programu operacyjnego,
–
audyty wykonywane zgodnie z art. 127 rozporządzenia ogólnego oraz art. 25
rozporządzenia EWT
oraz – co stanowi rozwiązanie nowe wobec funkcjonujących w perspektywie
finansowej 2007–2013
–
kontrole spełnienia i utrzymania kryteriów desygnacji.
Dalsze regulacje zawarte w art. 22 szczegółowo opisują jeden z ww. rodzajów kontroli,
tzn. kontrole realizacji programu operacyjnego. W ust. 7 wskazano, że za prowadzenie
tych kontroli odpowiedzialność ponosi co do zasady instytucja zarządzająca programem
operacyjnym (albo koordynator EWT, w przypadku tych programów, w ramach których
instytucja zarządzająca została ustanowiona poza RP). Wyjątek stanowią wskazane
w ust. 2 pkt 2 lit. c tiret 2 kontrole krzyżowe, służące weryfikacji podwójnego
finansowania wydatków z kilku różnych funduszy lub instrumentów finansowych bądź
z tego samego funduszu w ramach różnych programów operacyjnych, za których
prowadzenie odpowiada minister właściwy ds. rozwoju regionalnego. Dążąc do
uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych, w ust. 2 wskazano w sposób ogólny typy
kontroli realizowanych w ramach systemu zarządzania i kontroli oraz określono, jaki
jest cel każdej z nich. W art. 22 ust. 3 wprowadza się nowe rozwiązanie, polegające na
możliwości prowadzenia kontroli zdolności wnioskodawców ubiegających się
o dofinansowanie w trybie pozakonkursowym do realizacji projektów oraz
beneficjentów realizujących projekty w takim trybie, obejmujące m.in. weryfikację
procedur związanych z realizowaniem tych projektów. Kontrole te mają służyć
zapewnieniu, że wnioskodawcy ubiegający się o dofinansowanie projektów
o kluczowym znaczeniu dla kraju lub regionu (co do zasady takie projekty wybierane
będą w trybie pozakonkursowym) dysponują potencjałem administracyjnym
adekwatnym do realizacji takich projektów. Kontrole te będą tym samym miały wpływ
24

na minimalizację ryzyka niezrealizowania projektów ważnych z punktu widzenia
polskiej gospodarki.
Zaprojektowana w ust. 4 fakultatywna kontrola dokumentów w zakresie
przeprowadzanych procedur prawa zamówień publicznych, oceny oddziaływania na
środowisko i udzielania pomocy publicznej nie jest rozwiązaniem nowym, aczkolwiek
pierwszy raz zostaje ujęta w dokumencie o randze ustawy. W poprzednim okresie
programowania kontrole te były realizowane w programach, w których instytucja
zarządzająca przewidziała taką możliwość.
Regulacja zawarta w ust. 5 w powiązaniu z ust. 8, daje instytucjom, którym przypisano
obowiązek realizowania kontroli, możliwość prowadzenia niektórych typów kontroli na
podstawie próby dobranej w oparciu o założenia opracowane przez właściwą instytucję
zarządzającą lub koordynatora EWT dla danego roku obrachunkowego. Również na
próbie mogą być prowadzone kontrole dokumentów (ust. 6).
W wyniku przeprowadzonych kontroli – z wyjątkiem kontroli krzyżowych, weryfikacji
wniosków o płatność i kontroli na zakończenie realizacji projektu – instytucja
kontrolująca przygotowuje informację pokontrolną w trybie przewidzianym w art. 25.
Odstępstwo od trybu z art. 25 znajdują też weryfikacje prowadzone na postawie art. 22
ust. 4, jeżeli mają one miejsce na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu.
Przepisy artykułu 25 znajdują również zastosowanie w procesie wnoszenia zastrzeżeń
w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości indywidualnej na etapie weryfikacji
wniosku beneficjenta o płatność, który przewidziany został w treści art. 24 ust. 10 pkt 1.
Procedurę opisaną w art. 25 stosuje się wówczas odpowiednio.
W art. 23 zdefiniowano warunki prowadzenia kontroli (ust. 2) oraz określono
obowiązki, jakie w związku z kontrolami uregulowanymi w treści art. 22, a także
prowadzonymi przez inne instytucje, w tym m.in. Komisję Europejską i Europejski
Trybunał Obrachunkowy, oraz inne podmioty, których kompetencje kontrolne wobec
beneficjentów wynikają z treści aktów prawnych regulujących ich funkcjonowanie,
np. Urzędy Kontroli Skarbowej czy Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, ciążą na
beneficjentach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (ust. 1 i 5). Nakłada on na
beneficjentów obowiązek poddania się kontroli i udostępnienia podmiotom
kontrolującym dokumentów związanych z realizowanym projektem, w szczególności
umożliwiających potwierdzenie kwalifikowalności wydatków – zarówno w formie
25

papierowej, jak i elektronicznej, a także obowiązek umożliwienia weryfikacji rzeczowej
realizacji projektu.
Przy weryfikacji kwalifikowalności wydatków konieczne jest w niektórych sytuacjach,
zwłaszcza w projektach współfinansowanych z EFS, sięgnięcie po dokumenty, które nie
są bezpośrednio związane z realizowanym projektem, a które znajdują się w dyspozycji
kontrolowanego beneficjenta. Na podstawie regulacji art. 23 ust. 6 udostępnienie takich
dokumentów podmiotom kontrolującym również będzie obligatoryjne.
W celu potwierdzenia prawidłowości realizacji projektu, instytucje kontrolujące będą
mogły zwracać się o wyjaśnienia nie tylko do beneficjentów, ale także do innych osób
zaangażowanych w realizację kontrolowanych projektów (ust. 7).
W ust. 8 zawarte zostały zasady dotyczące prowadzenia oględzin w trakcie kontroli
w miejscu realizacji projektu, gwarantujące beneficjentowi udział w tym procesie.
Zarówno wynik oględzin, jak i przyjmowanie podczas tych kontroli ustnych wyjaśnień
i oświadczeń dokumentowane będzie dwustronnym protokołem (ust. 9), z wyjątkiem
sytuacji wykraczających poza czynności ujęte w ust. 9, dokumentowane jednostronną
notatką kontrolera (ust. 10).
Przepisy art. 23 ust. 1 i 4–6 stosuje się odpowiednio w przypadku kontroli, o których
mowa w art. 22 ust. 3 i 4.
Konieczność odpowiedniego stosowania ww. przepisów w przypadku kontroli, o której
mowa w art. 22 ust. 3, wynika z faktu, że w sytuacji kontroli wnioskodawcy dopiero
ubiegającego się o dofinansowanie, nie można mówić m.in. o „zakresie prawidłowości
realizacji projektu” (ust. 1), „miejscu bezpośrednio związanym z realizacją projektu”
(ust. 3), czy np. „dokumentach związanych z realizacją projektu” (ust. 4 i 5).
Art. 24 poświęcony został kwestiom nieprawidłowości, które mogą wystąpić w związku
z realizacją programów operacyjnych oraz projektów współfinansowanych ze środków
dostępnych w ramach tych programów, jak również kwestii korekt finansowych,
będących konsekwencją stwierdzenia nieprawidłowości. Przepis ten odwołuje się do
dwóch rodzajów nieprawidłowości zdefiniowanych w art. 2, tzn. nieprawidłowości
indywidualnej oraz nieprawidłowości systemowej. Potrzeba zdefiniowania tych dwóch
rodzajów nieprawidłowości podyktowana została pojawiającymi się w poprzednich
perspektywach finansowych wątpliwościami interpretacyjnymi, dotyczącymi
w szczególności definicji nieprawidłowości systemowej. Jednoznaczne wskazanie
26

przesłanek umożliwiających uznanie danej sytuacji za nieprawidłowość systemową
powinno przyczynić się do wyeliminowania tych wątpliwości. Art. 24 wskazuje
(w ust. 1 i 3), jakie działania powinny podjąć instytucje systemu zarządzania i kontroli
w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, oraz wskazuje (w ust. 2), że fakt
niewykrycia nieprawidłowości na wcześniejszym etapie nie może stanowić przesłanki
odstąpienia od podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania negatywnych
skutków finansowych stwierdzonej nieprawidłowości w przypadku jej wykrycia
w trakcie późniejszych czynności.
Stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości będzie, co do zasady, konsekwencją
wcześniejszych działań kontrolnych właściwej instytucji, bądź konsekwencją powzięcia
przez nią informacji o podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości. Informacja taka
powinna być w każdym przypadku zweryfikowana przez właściwą instytucję. W toku
czynności kontrolnych bądź weryfikacyjnych instytucja będzie zobowiązana pozyskać
opinię beneficjenta nt. stwierdzonego przypadku. Ponadto właściwa instytucja podczas
postępowania wyjaśniającego ma możliwość wziąć pod uwagę wyniki kontroli
przeprowadzonych przez inne upoważnione podmioty. Nie musi obligatoryjnie
uwzględnić tych wyników, np. w kontekście wyjaśnień złożonych przez beneficjenta
w informacji pokontrolnej, ale nie powinna też ich ignorować. Powyższe czynności
stanowią składowe ujętego w ust. 3 postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego
stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości oraz nałożenie korekty finansowej. Efektem
powyższych działań, o ile zaistnieją przemawiające za tym przesłanki, będzie
stwierdzenie przez właściwą instytucję wystąpienia nieprawidłowości oraz określenie
jej wartości i nałożenie na beneficjenta korekty finansowej, o czym beneficjent zostanie
poinformowany w drodze pisemnej. Zgodnie z treścią ust. 4 do stwierdzenia
wystąpienia nieprawidłowości, pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych
ujętych we wniosku o płatność o kwotę odpowiadającą wartości tej nieprawidłowości
i nałożenia korekty finansowej nie będą miały zastosowania przepisy ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że
nałożenie korekty nie będzie następowało w drodze decyzji administracyjnej. Sposób
ustalenia wartości tej korekty określają ust. 5–8. W art. 24 ust. 7 upoważniono ministra
właściwego do spraw rozwoju regionalnego do sformułowania w wybranych
dziedzinach w drodze rozporządzenia reguły korygowania nieprawidłowo poniesionych
27

wydatków w oparciu o zdefiniowane stawki procentowe, na podstawie których
instytucje odpowiedzialne za nakładanie korekt będą mogły szacować poziomy korekt.
W dalszej kolejności, działając na podstawie ust. 1, właściwa instytucja obowiązana
będzie podjąć działania zmierzające do wyeliminowania negatywnych skutków
finansowych stwierdzonej nieprawidłowości, wskazane w ust. 10 i 12. Działania te,
zgodnie z treścią ust. 10, polegać mogą na zmniejszeniu wartości złożonego przez
beneficjenta wniosku o płatność w przypadku nieprawidłowości wykrytych przed jego
zatwierdzeniem bądź na odzyskaniu od beneficjenta kwoty odpowiadającej wartości
korekty finansowej, gdy wydatki związane z wykrytą nieprawidłowością zostały
zadeklarowane w zatwierdzonym wcześniej wniosku o płatność. Należy podkreślić, że
w przypadku gdy instytucja dokonuje korekty finansowej poprzez pomniejszenie
wniosku o płatność, beneficjent ma możliwość wnieść zastrzeżenia w trybie określonym
w art. 25 ust. 2–12. Natomiast w przypadku zaistnienia konieczności podjęcia przez
właściwą instytucję działań zmierzających do odzyskania środków, zastosowanie
znajdzie procedura opisana w art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (w przypadku programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej
procedura wskazana zostanie w treści umowy o dofinansowanie albo decyzji
o dofinansowaniu projektu). Zgodnie z tą procedurą instytucja w pierwszej kolejności
wzywa beneficjenta do zwrotu środków. Po bezskutecznym upływie terminu, w którym
zwrot powinien zostać dokonany, instytucja jest zobowiązana wydać decyzję
administracyjną, w której określi kwotę podlegającą zwrotowi oraz termin, w którym
zwrot powinien zostać dokonany. Decyzja podlega rygorom określonym w Kodeksie
postępowania administracyjnego, a więc m.in. może zostać zaskarżona do właściwego
wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Szczególnie istotna, zwłaszcza z punktu widzenia beneficjentów programów
operacyjnych, wydaje się zasada określona w ust. 12, zgodnie z którą korygowanie
wydatków związanych z nieprawidłowością wynikającą bezpośrednio z działania albo
zaniechania instytucji lub organów państwa polegało będzie na pomniejszeniu wartości
wydatków ujętych w deklaracji wydatków przekazywanej do Komisji Europejskiej.
Kosztami takich nieprawidłowości nie będą więc obciążani beneficjenci, w których
projektach zostaną one stwierdzone.
28