Rządowy projekt ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020

o których mowa w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych – w tym również wydawanie decyzji w przypadku złożenia wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy w powyższym zakresie,
c)
rozpatrywanie odwołań od decyzji, o których mowa w lit. a i b, wydawanych
w pierwszej instancji przez instytucję pośredniczącą albo instytucję wdrażającą.
W ślad za rozwiązaniami prawa unijnego w tym zakresie, przyjęto, że pełną
odpowiedzialność za prawidłowość realizacji programu operacyjnego ponosi instytucja
zarządzająca (art. 10 ust. 7). Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1, instytucja zarządzająca
krajowym albo regionalnym programem operacyjnym może powierzyć realizację części
zadań instytucji pośredniczącej.
Instytucja pośrednicząca może, za zgodą instytucji zarządzającej, powierzyć realizację
wybranych zadań związanych z wdrażaniem programów operacyjnych instytucji
wdrażającej (art. 10 ust. 2). Jednocześnie powierzenie instytucji wdrażającej części
zadań nie zwalnia instytucji pośredniczącej z odpowiedzialności za ich realizację
(art. 10 ust. 4).
W zależności od charakteru instytucji pośredniczącej/wdrażającej powierzenie
kompetencji będzie się odbywać w drodze porozumienia administracyjnego (jednostka
z sektora finansów publicznych) albo umowy (jednostka spoza sektora finansów
publicznych).
W art. 10 ust. 5 wskazano również, że instytucja zarządzająca lub, za jej zgodą,
instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca może nabywać usługi związane
z realizacją swoich zadań od innych podmiotów, przy czym pod pojęciem „swoje
zadania” należy rozumieć zadania powierzone odpowiednio przez instytucję
zarządzającą lub pośredniczącą na podstawie porozumienia albo umowy. Instytucja
zarządzająca nie może powierzyć zadań związanych z pełnieniem przez nią funkcji
instytucji certyfikującej ani zlecać usług polegających na realizacji tych zadań (art. 10
ust. 6) oraz nie może zlecać usług polegających na prowadzeniu kontroli systemowych
(art. 10 ust. 5).
W art. 11 wprowadzona została regulacja dotycząca odpowiedzialności instytucji
pośredniczącej i wdrażającej za nieprawidłową realizację powierzonych zadań.
Instytucja powierzająca, lub – w odniesieniu do instytucji wdrażającej – również
instytucja zarządzająca, może, w zależności od powagi uchybienia, wydać
14

rekomendację dotyczącą poprawy w zakresie nieprawidłowo realizowanych zadań,
nieprzestrzegania przepisów prawa lub działania niezgodnie z systemem realizacji
programu operacyjnego oraz wskazać termin ich usunięcia, zobowiązać instytucję do
podjęcia określonych działań naprawczych wraz ze wskazaniem terminu ich
wykonania; wstrzymać lub wycofać część albo całość dofinansowania przyznanego
instytucji z pomocy technicznej, a nawet wystąpić do ministra właściwego do spraw
rozwoju regionalnego o zawieszenie desygnacji. Jednocześnie rekomendacje wydane
instytucji, której powierzono zadania, są wiążące co do celu, natomiast plan działań
naprawczych zarówno co do celu, jak i sposobu jego realizacji.
Dodatkowym czynnikiem dyscyplinującym instytucje, którym została powierzona
realizacja zadań, jest regulacja zawarta w art. 11 ust. 2 i 3 stanowiąca, że w przypadku
nałożenia korekty finansowej w wyniku uchybienia instytucji pośredniczącej lub
wdrażającej, anulowanie części albo całości dofinansowania nie zwalnia instytucji,
która dopuściła się uchybień lub instytucji zobowiązanej do wypłaty dofinansowania,
z obowiązku wypłaty równowartości dofinansowania należnego beneficjentowi.
Oznacza to, że każda instytucja będzie zobowiązana pokryć należność wobec
beneficjenta ze środków znajdujących się w jej budżecie albo w inny sposób zapewnić
środki na wypłatę równowartości dofinansowania należnego beneficjentowi.
W przypadku gdy należne beneficjentom dofinansowanie zostało już wypłacone,
instytucja będzie zobowiązana do zwrotu stosowanych kwot do budżetu środków
europejskich lub budżetu państwa, w zależności od źródła pochodzenia środków
przekazanych beneficjentom. Takie rozwiązanie umożliwi wyraźne przypisanie
odpowiedzialności za błędy podmiotowi, który je popełnił, i tym samym pozwoli
wyeliminować sytuację istniejącą w perspektywie finansowej 2007–2013, kiedy
problem znalezienia finansowania dla projektów, które w wyniku błędów instytucji nie
otrzymały dofinansowania z funduszy UE, spoczywał na instytucji zarządzającej
i powyższe
wydatki nie obciążały budżetów podmiotów bezpośrednio
odpowiedzialnych za błędy. Zasady odpowiedzialności finansowej instytucji
pośredniczącej oraz instytucji wdrażającej będą określone w odpowiednim
porozumieniu/umowie o powierzeniu zadań (art. 11 ust. 4).
W art. 12 ust. 1 w odniesieniu do realizacji programu EWT wskazano, kto pełni funkcję
koordynatora EWT. Ilekroć w ustawie mowa jest o koordynatorze EWT, pod tym
pojęciem należy rozumieć ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego
15

wykonującego w celu realizacji programu EWT na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej zadania państwa członkowskiego określone w rozporządzeniu ogólnym i EWT.
Pojęcie to zostało wprowadzone do ustawy w celu odróżnienia zadań państwa
członkowskiego wynikających z bycia jednym z państw (państwem – stroną
o równorzędnych prawach i obowiązkach) realizujących program EWT od zadań
związanych z koordynacją realizacji polityki spójności wskazanych w rozporządzeniu
ogólnym. W ustawie wskazano również, że koordynator EWT może powierzyć
krajowemu kontrolerowi część zadań związanych z realizacją programu EWT (art. 12
ust. 2). W ustawie przewidziano możliwość powierzenia przez koordynatora EWT
zadań krajowemu kontrolerowi, ponieważ zgodnie z art. 23 rozporządzenia EWT
państwo członkowskie wyznacza podmiot odpowiedzialny za kontrole wydatków
beneficjentów, o których mowa w art. 125 pkt 4 lit. a rozporządzenia ogólnego,
prowadzonych na jego terytorium. W związku z tym konieczne jest określenie trybu
wyznaczenia przez koordynatora EWT krajowego kontrolera. W ramach nadzoru nad
systemem kontroli pierwszego stopnia, koordynator EWT zapewnia mechanizmy
korygowania uchybień w funkcjonowaniu krajowego kontrolera, o których mowa
w art. 11.
W art. 13 znalazła się regulacja, zgodnie z którą w polskim porządku prawnym
instytucją audytową jest Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej. Instytucja audytowa
pełni również funkcję niezależnego podmiotu audytowego, o którym mowa
w rozporządzeniu ogólnym.
W art. 14 zawarto regulację dotyczącą komitetu monitorującego ustanawianego dla
każdego programu operacyjnego. Konstrukcja komitetu pozostaje niezmieniona
w stosunku do rozwiązań obowiązujących w perspektywie finansowej 2007–2013.
W celu realizacji zasady partnerstwa w skład komitetu monitorującego regionalny
i krajowy program operacyjny wchodzą między innymi: przedstawiciele instytucji
zarządzającej oraz przedstawiciele strony rządowej, samorządowej oraz partnerów
społecznych i gospodarczych.
W ust. 4 wskazano podmioty, do których instytucja zarządzająca zwraca się z prośbą
o delegowanie
przynajmniej jednego przedstawiciela do składu komitetu
monitorującego. Prawo to przysługuje każdej z instytucji, przy czym instytucja nie musi
z niego skorzystać. Wyjątek stanowi minister właściwy ds. rozwoju regionalnego, który
16

musi delegować do komitetu monitorującego przynajmniej jednego przedstawiciela.
W ust. 7–9 określono zasady doboru do składu komitetu monitorującego przedstawicieli
organizacji pozarządowych, przy czym instytucja zarządzająca określa liczbę i rodzaj
organizacji pozarządowych oraz liczbę ich przedstawicieli. Wyboru poszczególnych
osób reprezentujących organizacje pozarządowe dokonują w sposób przejrzysty
wspomniane organizacje w postępowaniu organizowanym w zależności od programu
operacyjnego, dla którego formowany jest komitet monitorujący, przez Radę
Działalności Pożytku Publicznego albo Wojewódzką Radę Działalności Pożytku
Publicznego. W ustawie wskazano również (art. 14 ust. 6), że w składzie komitetu
monitorującego łącznie co najmniej jedną trzecią stanowią przedstawiciele:
1) organizacji związkowych i organizacji pracodawców;
2) organizacji pozarządowych;
3) środowiska naukowego.
W świetle ust. 2 komitet monitorujący powołuje instytucja zarządzająca: w drodze
zarządzenia ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, gdy powoływany jest
komitet monitorujący dla krajowego programu operacyjnego albo uchwały zarządu
województwa, gdy komitet powoływany jest dla regionalnego programu operacyjnego.
Komitetowi monitorującemu krajowy i regionalny program operacyjny, zgodnie
z ust. 3, przewodniczy przedstawiciel instytucji zarządzającej.
Komitet monitorujący realizuje zadania określone m.in. w art. 49 i art. 110
rozporządzenia ogólnego (art. 14 ust. 10), w tym rozpatruje wszelkie kwestie, które
mają wpływ na wykonanie programu operacyjnego, a w szczególności rozpatruje
i zatwierdza metodykę i kryteria wyboru operacji (projektów), a także wszelkie
propozycje
instytucji zarządzającej dotyczące wszystkich zmian programu
operacyjnego. Zatwierdzanie metodyki i kryteriów wyboru projektów następuje
z uwzględnieniem art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego. Ze względu na
międzynarodowy charakter komitetów monitorujących w programach EWT, ust. 11
wyłącza stosowanie przepisów tego artykułu w zakresie ust. 2–9 w odniesieniu do tych
programów, gdyż do programów EWT stosuje się bezpośrednio art. 47 ust. 3
rozporządzenia ogólnego.
17

W rozdziale 5 (art. 15–17) uregulowana została instytucja desygnacji. Desygnacja
w perspektywie finansowej 2014–2020 spełnia funkcję zbliżoną do tej, jaką
w perspektywie 2007–2013 spełnia audyt zgodności, a konieczność jej wprowadzenia
wynika z treści część IV, tytuł I rozdziału II rozporządzenia ogólnego. Każda instytucja
zarządzająca, pośrednicząca oraz wdrażająca, będzie musiała uzyskać od ministra
właściwego do spraw rozwoju regionalnego desygnację przed wystąpieniem do KE
z pierwszą deklaracją wydatków oraz wnioskiem o płatność. Obowiązek desygnacji
obejmuje również krajowego kontrolera oraz wspólny sekretariat. System krajowej
desygnacji, przewidziany w art. 124 rozporządzenia ogólnego, zostaje wprowadzony
w celu wzmocnienia zobowiązania państw członkowskich do należytego zarządzania
finansami. Instytucja desygnacji stanowić będzie gwarancję poprawnego działania
systemu realizacji programów operacyjnych zarówno w wymiarze instytucjonalnym,
jak i proceduralnym. Kompetencja do udzielania, zawieszania i wycofywania
desygnacji stanowić będzie również główny instrument koordynacji sprawowanej przez
ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, wykonującego zadania państwa
członkowskiego i mającej na celu zapewnienie prawidłowej realizacji programów
operacyjnych.
Desygnacja udzielana będzie w formie decyzji, która nie będzie stanowić decyzji
administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. W celu uzyskania desygnacji instytucja
zaangażowana w proces realizacji programu operacyjnego musi spełnić kryteria
określone w załączniku XIII rozporządzenia ogólnego, w tym wykazać opracowanie
i wdrożenie zatwierdzonych procedur dotyczących systemu zarządzania i kontroli
programu operacyjnego, w szczególności w zakresie:
1) wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego,
w tym funkcjonowania procedury odwoławczej;
2) określania zasad kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach
programu operacyjnego;
3) systemu kontroli i raportowania o nieprawidłowościach;
4) systemu zarządzania ryzykiem;
5) odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji, o której
mowa w art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;
6) ustalania i nakładania korekt finansowych;
18