Rządowy projekt ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020

Wśród definiowanych pojęć wyjaśniono także pojęcia „współfinansowania UE”
i „współfinansowania krajowego z budżetu państwa”.
Ilekroć w projektowanej ustawie jest mowa o „współfinansowaniu UE”, należy
rozumieć, że w odniesieniu do krajowego i regionalnego programu operacyjnego są to
środki pochodzące z budżetu środków europejskich oraz podlegające refundacji przez
Komisję Europejską środki budżetu państwa przeznaczone na realizację projektów
pomocy technicznej wypłacane na rzecz beneficjenta albo wydatkowane przez
państwową jednostkę budżetową w ramach projektu, a w przypadku programu
Europejskiej Współpracy Terytorialnej są to środki Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego pochodzące z budżetu programu EWT wypłacane na rzecz beneficjenta
w ramach projektu. „Współfinansowanie krajowe z budżetu państwa” oznacza środki
budżetu państwa niepochodzące z budżetu środków europejskich, wypłacane na rzecz
beneficjenta albo wydatkowane przez państwową jednostkę budżetową w ramach
projektu, z wyłączeniem podlegających refundacji przez Komisję Europejską środków
budżetu państwa przeznaczonych na realizację projektów pomocy technicznej oraz
środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4 lit. b tiret drugie ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 i 938).
W art. 2 zawarto także definicję umowy o dofinansowanie projektu, przez którą
rozumie się umowę zawartą pomiędzy właściwą instytucją i wnioskodawcą, którego
projekt został wybrany do dofinansowania, albo porozumienie zawarte pomiędzy
właściwą instytucją i wnioskodawcą, którego projekt został wybrany do
dofinansowania, zawierającą co najmniej elementy, o których mowa w art. 206 ust. 2
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Definicja uwzględnia
również specyfikę programów EWT, wskazując odrębnie, co należy rozumieć przez
umowę w przypadku tych programów.
Inną podstawą dofinansowania, która również została zdefiniowana w art. 2, jest
decyzja o dofinansowaniu projektu, z którą mamy do czynienia w sytuacji, gdy
jednostka sektora finansów publicznych jest jednocześnie właściwą instytucją
i wnioskodawcą.
W art. 2 znajduje się także definicja korekty finansowej, nieprawidłowości systemowej
i nieprawidłowości indywidualnej, jak również szczegółowego opisu osi priorytetowych
programu operacyjnego. W dokumencie tym w precyzyjny sposób opisano zakres
9

działań możliwych do realizacji w ramach każdej z osi priorytetowych, katalog
beneficjentów pomocy, przykładowe koszty kwalifikowalne, możliwość wystąpienia
pomocy publicznej, itd. Ogólny, zwięzły opis osi priorytetowych znajduje się
w programie operacyjnym.
W art. 2 zdefiniowano także pojęcie wytycznych, wskazując, że są skierowane do
instytucji uczestniczących w realizacji programów operacyjnych. W definicji wskazano
ponadto, że źródłem zobowiązania tych instytucji do stosowania wytycznych jest
odpowiednia umowa, porozumienie albo kontrakt terytorialny, natomiast źródłem
zobowiązania beneficjentów do ich stosowania jest umowa (decyzja) o dofinansowanie
projektu.
W art. 3 wskazano, że o ile ustawa nie stanowi inaczej, zadania państwa
członkowskiego określone w przepisach rozporządzenia ogólnego wykonuje minister
właściwy do spraw rozwoju regionalnego. Wprowadzenie do ustawy pojęcia państwa
członkowskiego wiąże się przede wszystkim z faktem, iż na mocy art. 2 pkt 20
rozporządzenia ogólnego, umowa partnerstwa zawierana jest pomiędzy Komisją
Europejską a państwem członkowskim, a nie z określonym podmiotem funkcjonującym
w systemie władzy wykonawczej państw członkowskich. Oznacza to, iż
w perspektywie finansowej 2014–2020 minister właściwy do spraw rozwoju
regionalnego będzie pełnił więcej niż jedną funkcję w systemie realizacji polityki
spójności:
– w krajowych programach operacyjnych będą to funkcje państwa członkowskiego
w rozumieniu rozporządzenia ogólnego oraz instytucji zarządzającej (która będzie
również wykonywała zadania instytucji certyfikującej),
– w regionalnych programach operacyjnych będzie to funkcja państwa członkowskiego,
– w programach EWT będą to funkcje państwa członkowskiego w rozumieniu
rozporządzenia ogólnego.
Przyjęte rozwiązanie pozwoli zapewnić sprawną, opartą na doświadczeniach zdobytych
w perspektywach 2004–2006 oraz 2007–2013, reprezentację Polski w kontaktach
z Komisją Europejską i innymi instytucjami Unii Europejskiej w sprawach związanych
z realizacją tych programów oraz zapewnieniem właściwej koordynacji w obszarze
realizacji polityki spójności na poziomie całego państwa, w tym stworzenie jednolitych
10

zasad wdrażania programów operacyjnych z uwzględnieniem wymogów prawa
unijnego oraz wytycznych Komisji Europejskiej.
Ponadto, w kontekście samego sformułowania „Państwo Członkowskie”, należy mieć
na względzie różnice w sposobie rozumienia tego pojęcia na gruncie przepisów
rozporządzenia ogólnego oraz rozporządzenia EWT. W odniesieniu do programów
EWT państwo członkowskie może być rozumiane dwojako – jako podmiot
koordynujący, organizujący i odpowiedzialny za realizację programu albo jako strona
umowy, na mocy której realizowany jest program EWT. Aby zróżnicować dwojaką
rolę, jaką państwo członkowskie pełni w ramach programów EWT, w ustawie
wprowadzono – poza ogólnym pojęciem państwa członkowskiego, wspólnym dla
wszystkich programów – instytucję koordynatora EWT, który wykonuje na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej zadania państwa członkowskiego związane z realizacją
programu EWT.
W rozdziale 2 (art. 4–5) uregulowano kwestie związane z koordynacją realizacji
programów operacyjnych polityki spójności, stanowiących instrument realizacji umowy
partnerstwa.
W związku z faktem, że minister rozwoju regionalnego odpowiada za całokształt
realizacji postanowień umowy partnerstwa, przyznano mu funkcję koordynacyjną
związaną z realizacją wszystkich programów operacyjnych polityki spójności (art. 4).
W art. 4 wskazano katalog przykładowych zadań realizowanych przez ministra
w związku z pełnieniem przez niego funkcji koordynacyjnej. W art. 5 uregulowano
jedno z narzędzi koordynacji realizacji programów operacyjnych, tj. kwestie związane
z wydawaniem przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego wytycznych
horyzontalnych, których rolą jest zapewnienie jednolitych mechanizmów wdrażania,
funkcjonujących we wszystkich programach operacyjnych, zgodnych z prawem Unii
Europejskiej oraz wymaganiami określanymi przez Komisję Europejską (np. w formie
indykatywnych wytycznych). W art. 5 wyraźnie wskazano, że wytyczne kierowane są
wyłącznie do instytucji zaangażowanych w realizację programów operacyjnych.
Z regulacji tej wynika, że wytyczne nie mogą stanowić samoistnej podstawy praw
i obowiązków wnioskodawców ani beneficjentów. W art. 5 opisano również procedurę
opiniowania projektu wytycznych horyzontalnych i ich zmian.
11

W rozdziale 3 (art. 6–8) zawarto postanowienia dotyczące systemu realizacji programu
operacyjnego.
W art. 6 zawarto regulację definiującą system realizacji programu operacyjnego,
tj. wskazano, że system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury
obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów, obejmujące
w szczególności zarządzanie, monitorowanie, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość
oraz sposób koordynacji działań tych instytucji, przy czym użycie pojęcia
„w szczególności” oznacza, że system realizacji może dotyczyć również innych
zagadnień (np. kwestie nieprawidłowości i korekt, informacji i promocji itd.) –
zdecydowano się na wymienienie w ustawie jedynie najistotniejszych kwestii opisanych
w systemie realizacji. Pojęcie systemu realizacji programu operacyjnego wprowadza się
w celu objęcia jednym terminem oraz usankcjonowania w akcie prawa powszechnie
obowiązującego dokumentów, które są tworzone przez właściwe podmioty
zaangażowane w proces realizacji programów operacyjnych. W projekcie ustawy
wskazano również, że podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą
stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne
horyzontalne oraz wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych
programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli, który zawiera opis funkcji
i procedur obowiązujących w instytucji, o którym mowa w art. 124 rozporządzenia
ogólnego oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych
instytucji. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zasady realizacji programów
operacyjnych określone będą w tych elementach systemu realizacji, które będą opisane
w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, natomiast elementy systemu
realizacji niemające normatywnego charakteru będą określać kierunki realizacji tych
zasad. System realizacji programu operacyjnego nie będzie samoistną podstawą praw
i obowiązków beneficjentów funduszy UE ani nie będzie tworzył zasad wdrażania
programów operacyjnych, które ujęte będą w aktach prawa powszechnie
obowiązującego lub – w przypadku praw i obowiązków beneficjentów – w umowach
o dofinansowanie projektu albo decyzjach o dofinansowaniu projektu.
W art. 7 uregulowano instytucję wytycznych programowych, które mogą być
wydawane przez instytucje zarządzające, gdy specyfika wdrażania krajowego
i regionalnego programu operacyjnego tego wymaga. Wytyczne programowe nie mogą
być sprzeczne z wytycznymi horyzontalnymi. Minister właściwy do spraw rozwoju
12

regionalnego informuje instytucję zarządzającą o zgodności projektu wytycznych
z wytycznymi horyzontalnymi, w terminie 14 dni od jego otrzymania od instytucji
zarządzającej. W tym samym terminie swoją opinię na temat wytycznych
programowych mogą wyrazić instytucja pośrednicząca oraz instytucja wdrażająca tego
programu. W ust. 6 przyjęto, że instytucja zarządzająca nie może wydawać wytycznych
programowych dotyczących wdrażania pomocy technicznej w zakresie, w jakim
kwestie te zostały uregulowane w wytycznych horyzontalnych.
W przypadku gdy wytyczne programowe zostaną wydane przed wydaniem wytycznych
horyzontalnych regulujących tę samą kwestię albo treść wytycznych horyzontalnych
ulegnie zmianie, może się okazać konieczne dostosowanie treści wytycznych
programowych do treści wytycznych horyzontalnych (ust. 7). W takim przypadku
stosuje się odpowiednio procedurę opisaną w art. 7 ust. 2–6.
W art. 8 określono obowiązki publikacyjne instytucji zarządzającej w zakresie
ogłaszania treści, szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz
wytycznych programowych oraz zmian powyższych dokumentów, a także terminu, od
którego ww. dokumenty lub ich zmiany są stosowane.
W rozdziale 4 (art. 9–14) określono instytucjonalny system wdrażania programów
operacyjnych. W ust. 1 art. 9 wskazano, kto pełni funkcję instytucji zarządzającej
w przypadku krajowego programu operacyjnego, programu EWT oraz regionalnego
programu operacyjnego.
W art. 9 ust. 2 opisano część zadań, za realizację których odpowiada instytucja
zarządzająca. Do zadań wskazanych w ust. 2 należy m.in. nakładanie korekt, o których
mowa w art. 134 rozporządzenia ogólnego, oraz odzyskiwanie kwot podlegających
zwrotowi, w tym:
a)
wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację
programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa
odpowiednio w przepisach art. 207 ust. 9 i art. 189 ust. 3b ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych – w tym również wydawanie decyzji w przypadku
złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w powyższym zakresie,
b)
wydawanie decyzji o umorzeniu w całości albo w części oraz decyzji
o odroczeniu albo rozłożeniu na raty spłaty należności wynikających z obowiązku
zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań,
13