Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw

egzekucyjnymi,  niezależnie  od  tego,  czy  są  to  ich  własne  zapasy,  czy  też  zapasy innych 
państw członkowskich (art. 10 ust. 3). 
 
1.2.3.5. Inne kwestie 
Art. 12–14  dyrektywy  2009/119/WE  regulują  kwestie  sprawozdań  statystycznych 
dotyczących zapasów interwencyjnych oraz zapasów handlowych. 
Art.  18  przewiduje przeprowadzanie przez KE we  współpracy  z  państwami  członkowskimi 
przeglądów  przygotowania  do  prowadzenia  działań  w  sytuacji  kryzysowej  i 
utrzymywania zapasów oraz przechowywania zapasów. Art. 18 ust. 3 nakłada na państwa 
członkowskie  obowiązek  zapewnienia, aby ich organy i osoby odpowiedzialne za 
utrzymywanie  zapasów  specjalnych  i  zapasów  interwencyjnych  oraz  za  zarządzanie  nimi 
wyraziły  zgodę  na  kontrole  i  udzieliły  pomocy  osobom  upoważnionym  przez  Komisję  do 
przeprowadzania tych przeglądów. W szczególności państwa członkowskie zapewniają, aby 
osobom tym przyznano prawo wglądu do wszelkich dokumentów i rejestrów odnoszących się 
do  zapasów  i  prawo  wejścia  na  teren  wszystkich  obiektów,  w  których  przechowywane  są 
zapasy, i dostęp do wszelkich związanych z tym dokumentów. W art. 18 ust. 5 dyrektywy 
2009/119/WE  nakłada  się  na  państwa  członkowskie  (oraz  na  Komisję)  obowiązek 
zapewnienia, aby urzędnicy  agencji  i  inne  osoby  pracujące  pod  nadzorem  Komisji  oraz 
członkowie  grupy  koordynacyjnej  nie  mogli  ujawniać  informacji  zgromadzonych  lub 
wymienianych na mocy niniejszego artykułu, które ze względu na swój charakter objęte są 
tajemnicą zawodową, jak np. tożsamość właścicieli zapasów. Ponadto art. 18 ust. 7 stanowi, 
że  państwa  członkowskie  podejmują  niezbędne  środki,  aby  zapewnić  przechowywanie 
wszystkich  danych,  zapisów,  sprawozdań  i  dokumentów  dotyczących  zapasów 
interwencyjnych oraz zapasów specjalnych, co najmniej przez okres 5 lat. 
Art. 20  dyrektywy 2009/119/WE („Procedury kryzysowe”)  nakłada  na  państwa 
członkowskie  obowiązek  posiadania  odpowiednich  procedur  i  podejmowania  niezbędnych 
środków,  aby  w  przypadku  poważnego  zakłócenia  dostaw  ich  właściwe  organy  mogły 
szybko,  skutecznie  i  w  sposób  przejrzysty  uwolnić  całość  lub  część  ich  zapasów 
interwencyjnych oraz zapasów specjalnych oraz, w zależności od przewidywanych zakłóceń 
w  zaopatrzeniu,  w  sposób  całościowy  lub  nakierowany  na  konkretne  produkty  ograniczyć 
zużycie  m.in.  przez  przyznanie  pierwszeństwa  dostępu  do  produktów  naftowych  pewnym 
grupom odbiorców.  Przepisy ust. 3–7  regulują  kwestie  „uruchamiania”  zapasów 
interwencyjnych.  
19 
 
Art. 21 dyrektywy 2009/119/WE nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia 
sankcji  za naruszenie przepisów  krajowych  przyjętych  zgodnie  z  niniejszą  dyrektywą 
i przyjęcia takich środków, które mogą być niezbędne w celu zapewnienia ich zastosowania. 
Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.  
 
1.2.3.6. Termin transpozycji 
Zgodnie z art. 27 ust. 1 dyrektywy 2009/119/WE  państwa  członkowskie  wprowadzają 
w życie  przepisy  ustawowe,  wykonawcze  i  administracyjne  niezbędne  do  wykonania 
niniejszej dyrektywy do dnia 31 grudnia 2012 r. 
 
1.3. Rozwiązania przyjęte w innych państwach członkowskich UE 
Można  wyróżnić  trzy  zasadnicze  systemy  naftowych  zapasów interwencyjnych. Dla 
uproszczenia  można  je  określić  jako  systemy  „przemysłowy”  (zapasy  interwencyjne 
utrzymywane  bezpośrednio  przez  przedsiębiorców),  „agencyjny”  (zapasy  interwencyjne 
utrzymywane przez wyspecjalizowane podmioty o charakterze publicznym)  oraz 
„państwowy”  (zapasy  interwencyjne  utrzymywane  bezpośrednio  przez  państwa 
członkowskie).  Większość  państw  członkowskich  UE  ma  systemy  mieszane  stanowiące 
połączenie wskazanych powyżej rozwiązań. 
62%  ogółu  zapasów  naftowych  państw  członkowskich UE utrzymywana jest w systemie 
zapasów 
przemysłowych, 35% –  w systemie agencyjnym,  zaś  zaledwie  
3% – w państwowym.  
System  przemysłowy  jest z punktu widzenia finansów publicznych systemem tanim,  gdyż 
jedyne koszty,  jakie generuje,  to koszty nadzoru i kontroli. Z drugiej jednak strony nie 
gwarantuje  on  całkowitej  dostępności  zapasów  i  jest  kosztowny  dla  przedsiębiorców 
obarczonych obowiązkiem fizycznego utrzymywania zapasów. System przemysłowy odbija 
się  ponadto  negatywnie  na  bilansach  przedsiębiorców.  System  przemysłowy  przyjęto 
dotychczas w Grecji, Luksemburgu, Szwecji, Wielkiej Brytanii i we Włoszech.  
20 
 
Klasycznym przykładem systemu agencyjnego jest system niemiecki z Krajową Agencją ds. 
Zapasów Paliw  czy  irlandzki  z  Narodową  Agencją 
Zapasów Naftowych (National Oil Reserves Agency  –  NORA)). W systemach tych zapasy 
naftowe  utrzymywane  są  przez  wyspecjalizowane  agendy  o  publicznym  charakterze,  zaś 
finansowane  poprzez  opłaty  wnoszone  przez  przedsiębiorców.  System ten pozwala 
zniwelować  wady  systemu  przemysłowego,  zapewnia  większą  dostępność  zapasów  na 
wypadek sytuacji kryzysowych oraz jest stosunkowo przyjazny z punktu widzenia finansów 
publicznych.  
Stosunkowo najpowszechniejszym w UE systemem zapasów naftowych jest system mieszany 
– agencyjno-przemysłowy (m.in. Francja, Hiszpania, Holandia, Portugalia). 
System  państwowy  zakłada  przede  wszystkim  finansowanie  zapasów  naftowych  z budżetu 
państwa.  System  ten  gwarantuje  dostępność  zapasów  naftowych,  jednakże  jest  kosztowny 
z punktu widzenia finansów publicznych.  System  taki  został  przyjęty  w  Czechach  i  na 
Słowacji, zaś system mieszany państwowo-przemysłowy – w Bułgarii, na Litwie i w Polsce. 
Jest  to  zatem  system  charakterystyczny  dla  państw  dawnego  bloku  wschodniego,  które 
musiały  stosunkowo  szybko  zbudować  system zapasów  w  związku  z  uzyskaniem 
członkostwa w UE. 
 
 
2.  POTRZEBA I CEL UCHWALENIA PROJEKTOWANEJ USTAWY 
Potrzeba nowelizacji ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów 
naftowych  i  gazu  ziemnego  oraz  zasadach  postępowania  w  sytuacjach  zagrożenia 
bezpieczeństwa  paliwowego  państwa  i  zakłóceń  na  rynku  naftowym  (Dz. U. z  2012 r. 
poz. 1190 oraz z 2013 r. poz. 984), zwanej dalej „ustawą o zapasach”, wynika z konieczności 
implementacji dyrektywy 2009/119/WE. Celem proponowanych zmian w ustawie o zapasach 
jest  zatem  realizacja  zobowiązań  nałożonych  na  RP  przez  prawo  Unii  Europejskiej. 
Implementacja dyrektywy 2009/119/WE wymaga natomiast systemowych zmian w regulacji 
instytucji zapasów interwencyjnych. 
                                                 
2) Ustawa o utrzymywaniu zapasów ropy naftowej i produktów naftowych z dnia 16 stycznia 2012 r. – Gesetz 
über die Bevorratung mit Erdöl und Erdölerzeugnissen  (Erdölbevorratungsgesetz  – ErdölBevG) (BGBl. I S. 
74). 
3) Ustawa o Narodowej Agencji Zapasów Naftowych z dnia 7 listopada 2007 r. –). 
W efekcie dokonania Oceny  Skutków  Regulacji  dla  przedmiotowego  projektu  przyjęto,  iż 
wprowadzenie  opłaty  zapasowej  jest  rozwiązaniem  optymalnym  –  zapewniającym  zarówno 
implementację  postanowień  dyrektywy  2009/119/WE,  wpisującym  się  jednocześnie 
w postanowienia ww. dokumentów rządowych.  
Należy  również  podkreślić,  iż  obowiązek  uiszczania  opłaty  zapasowej  został  technicznie 
ukształtowany  w  odmienny  sposób  niż  obowiązek  tworzenia  i  utrzymywania  zapasów 
obowiązkowych.  Podstawą  obliczenia  opłaty  zapasowej  będzie  ilość  paliw  przywiezionych 
lub wyprodukowanych w danym miesiącu kalendarzowym.  
Przyjęte  rozwiązanie  służy  przede  wszystkim  sprawiedliwemu  rozłożeniu  kosztów 
utrzymywania zapasów agencyjnych wśród przedsiębiorców. W tym celu należało posłużyć 
się  możliwie  najprostszym  kryterium  przy  założeniu,  iż  legislacja  dotycząca  obowiązków 
                                                 
4) Dokumenty dostępne na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Gospodarki. 
46 
 
publicznoprawnych  o  charakterze  pieniężnym  powinna  być  maksymalnie  ścisła  i  nie 
pozostawiać pola do interpretacji. 
Propozycja  ukształtowania  dwóch  odrębnych  stawek  opłaty  zapasowej  (dla  gazu  płynnego 
(LPG)  i  dla  pozostałych  paliw)  wynika  z  konieczność  odmiennego  potraktowania gazu 
płynnego (LPG) ze wskazanych powyżej przyczyn (zob. też art. 5 ust. 3–3k).  
 Należy  mieć  na  uwadze,  iż  w  dotychczasowym  stanie  prawnym  producenci  gazu  płynnego 
(LPG)  oraz  handlowcy  przywożący  ten  produkt  naftowy  do Polski tworzyli jedynie  
30-dniowe zapasy,  podczas  gdy  pozostali  producenci  i  handlowcy  byli  zobowiązani  do 
tworzenia  zapasów 76-dniowych. Ponadto 14-dniowe zapasy państwowe  „od gazu płynnego 
(LPG)”  utrzymywała  ARM.  Tymczasem  dyrektywa  2009/119/WE  wyraźnie  nałożyła  na 
Rzeczpospolitą  Polską  obowiązek  utrzymywania  zapasów  interwencyjnych  także  „od gazu 
płynnego (LPG)” w pełnej wysokości (90 dni). Ustawodawca stoi zatem przed koniecznością 
rozstrzygnięcia  o  sposobie tworzenia i utrzymywania oraz finansowania pozostałych  do 
utworzenia  46-dniowych zapasów „od  gazu  płynnego  (LPG)”.  Dodatkowo  określając 
wysokość stawki, uwzględniono właściwości fizyczne gazu płynnego (LPG), w szczególności 
fakt, że 1 tona gazu to ok. 1850 litrów tego paliwa. 
Z uwagi na problemy zgłaszane przez sektor LPG w zakresie magazynowania zapasów tego 
paliwa,  a  także  zamiennego  magazynowania  benzyn  silnikowych  lub ropy naftowej oraz 
w celu  ograniczenia  wpływu  proponowanych  rozwiązań  na  ceny  paliw  dla  odbiorcy 
końcowego nakłada się obowiązek utrzymywania brakujących zapasów gazu płynnego (LPG) 
na ARM (poprzez  art. 21a  ust. 1) w  połączeniu  z  obowiązkiem  ich  finansowania przez 
przedsiębiorców  sektora  gazu  płynnego  (LPG)  (poprzez  odmienne  ukształtowanie  sposobu 
ustalania stawki opłaty dla tego paliwa – art. 21b ust. 3 i 6). 
Odnośnie  do  treści  norm  prawnych  z  zakresu  prawa  podatkowego,  formułuje  się  często 
postulat,  by  normy  te  tworzyły  system sprawiedliwy.  Jakkolwiek opłata zapasowa nie jest 
podatkiem – daje się zakwalifikować do danin publicznych i jej regulacja powinna realizować 
ten  postulat.  Inne  rozwiązania  w  zakresie  zapasów  „od  gazu  płynnego  (LPG)”, 
w szczególności  rozłożenie  obowiązku  finansowania  tych  zapasów  na  wszystkich 
przedsiębiorców  bądź  też  przerzucenie  tego  ciężaru  na  budżet  państwa  –  a  zatem na 
wszystkich podatników – nie odpowiadają kryterium sprawiedliwości. 
Przepisy art. 21b  regulują  również  sposób  określania  stawek  opłaty  zapasowej,  chwilę 
powstania obowiązku zapłaty opłaty zapasowej, sposób jej obliczania i termin zapłaty, a także 
47 
 
termin  przedawnienia  roszczeń  z  tytułu  opłaty  oraz  organ  właściwy  w  sprawie  opłaty 
zapasowej. Ponadto w przepisie tym określono również maksymalną wysokość stawek opłaty 
zapasowej. 
Przyjęto, że zapasy obowiązkowe tworzone i utrzymywane w zakresie gazu płynnego (LPG) 
utrzymywane  będą  na  dotychczasowych,  preferencyjnych warunkach,  w  wielkości 
odpowiadającej  30  dniom  średniej dziennej produkcji lub  przywozu  gazu  płynnego  (LPG) 
zrealizowanych przez producenta lub handlowca w poprzednim roku kalendarzowym. Dla 
zapewnienia  Agencji  środków  finansowych  potrzebnych  do  uzupełnienia  brakującej  części 
zapasów w zakresie gazu płynnego (LPG) stawkę opłaty zapasowej dla gazu płynnego (LPG) 
ustala się na innym, wyższym poziomie.  
Należy podkreślić, że przewiduje się zrównanie poziomu stawek opłaty zapasowej dla gazu 
płynnego LPG z pozostałymi paliwami po zrównaniu poziomu ich zapasów.  
Dodatkowo  dla  zapewnienia  zbieżności  harmonogramu  obniżania  ilości  zapasów 
obowiązkowych  z  terminem  rozpoczęcia  funkcjonowania  obowiązku  uiszczania  opłaty 
zapasowej proponowany przepis art. 21b ust 8 wejdzie w życie od dnia 1 stycznia 2015 r.  
Art. 21c 
Art. 21c reguluje sposób określenia struktury zapasów agencyjnych i zapewnia implementację 
art. 9 ust.  5 oraz ust. 2 i 3 dyrektywy 2009/119/WE,  tj. utrzymanie w zapasach 
interwencyjnych co najmniej 30-dniowych zapasów paliw, których sumaryczna konsumpcja 
stanowi co najmniej 75% konsumpcji krajowej paliw. Szczegółowa  struktura  w  każdym 
kolejnym  roku  będzie  określana  w  ramach  planu  rzeczowego,  który  stanowić  będzie  część 
planu finansowego Funduszu. Ponadto ust. 4 przesądza charakter zapasów agencyjnych jako 
własność Skarbu Państwa. 
Art. 21d 
Art. 21d  reguluje  kwestie  związane  z  zawieraniem przez Prezesa Agencji umów 
o magazynowanie i biletowych, określa też warunki, jakie muszą spełniać takie umowy oraz 
przedsiębiorcy,  z  którymi  Prezes  Agencji  miałby  je  zawrzeć.  Artykuł  ten  zapewnia 
implementację art. 7 ust. 3 lit b dyrektywy 2009/119/WE. 
W przepisie proponuje  się  umożliwienie  utrzymywania  przez  ARM  części  zapasów 
agencyjnych  w  formie  biletu  (do  20%  zapasów)  w  celu  ułatwienia  Agencji  wykonywania 
nałożonego  na  nią  zadania  od  strony  logistycznej  i  umożliwienie  optymalizacji  kosztów 
systemu. Przy zawieraniu umów  proponuje  się  zastosowanie  odpowiednio  przepisów 
48