Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw
Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw
projekt mający na celu wykonanie prawa Unii Europejskiej
- Kadencja sejmu: 7
- Nr druku: 2149
- Data wpłynięcia: 2014-02-14
- Uchwalenie: Projekt uchwalony
- tytuł: Ustawa o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz niektórych innych ustaw
- data uchwalenia: 2014-05-30
- adres publikacyjny: Dz.U. poz. 900
2149
państw członkowskich (art. 10 ust. 3).
1.2.3.5. Inne kwestie
Art. 12–14 dyrektywy 2009/119/WE regulują kwestie sprawozdań statystycznych
dotyczących zapasów interwencyjnych oraz zapasów handlowych.
Art. 18 przewiduje przeprowadzanie przez KE we współpracy z państwami członkowskimi
przeglądów przygotowania do prowadzenia działań w sytuacji kryzysowej i
utrzymywania zapasów oraz przechowywania zapasów. Art. 18 ust. 3 nakłada na państwa
członkowskie obowiązek zapewnienia, aby ich organy i osoby odpowiedzialne za
utrzymywanie zapasów specjalnych i zapasów interwencyjnych oraz za zarządzanie nimi
wyraziły zgodę na kontrole i udzieliły pomocy osobom upoważnionym przez Komisję do
przeprowadzania tych przeglądów. W szczególności państwa członkowskie zapewniają, aby
osobom tym przyznano prawo wglądu do wszelkich dokumentów i rejestrów odnoszących się
do zapasów i prawo wejścia na teren wszystkich obiektów, w których przechowywane są
zapasy, i dostęp do wszelkich związanych z tym dokumentów. W art. 18 ust. 5 dyrektywy
2009/119/WE nakłada się na państwa członkowskie (oraz na Komisję) obowiązek
zapewnienia, aby urzędnicy agencji i inne osoby pracujące pod nadzorem Komisji oraz
członkowie grupy koordynacyjnej nie mogli ujawniać informacji zgromadzonych lub
wymienianych na mocy niniejszego artykułu, które ze względu na swój charakter objęte są
tajemnicą zawodową, jak np. tożsamość właścicieli zapasów. Ponadto art. 18 ust. 7 stanowi,
że państwa członkowskie podejmują niezbędne środki, aby zapewnić przechowywanie
wszystkich danych, zapisów, sprawozdań i dokumentów dotyczących zapasów
interwencyjnych oraz zapasów specjalnych, co najmniej przez okres 5 lat.
Art. 20 dyrektywy 2009/119/WE („Procedury kryzysowe”) nakłada na państwa
członkowskie obowiązek posiadania odpowiednich procedur i podejmowania niezbędnych
środków, aby w przypadku poważnego zakłócenia dostaw ich właściwe organy mogły
szybko, skutecznie i w sposób przejrzysty uwolnić całość lub część ich zapasów
interwencyjnych oraz zapasów specjalnych oraz, w zależności od przewidywanych zakłóceń
w zaopatrzeniu, w sposób całościowy lub nakierowany na konkretne produkty ograniczyć
zużycie m.in. przez przyznanie pierwszeństwa dostępu do produktów naftowych pewnym
grupom odbiorców. Przepisy ust. 3–7 regulują kwestie „uruchamiania” zapasów
interwencyjnych.
19
Art. 21 dyrektywy 2009/119/WE nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia
sankcji za naruszenie przepisów krajowych przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą
i przyjęcia takich środków, które mogą być niezbędne w celu zapewnienia ich zastosowania.
Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
1.2.3.6. Termin transpozycji
Zgodnie z art. 27 ust. 1 dyrektywy 2009/119/WE państwa członkowskie wprowadzają
w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania
niniejszej dyrektywy do dnia 31 grudnia 2012 r.
1.3. Rozwiązania przyjęte w innych państwach członkowskich UE
Można wyróżnić trzy zasadnicze systemy naftowych zapasów interwencyjnych. Dla
uproszczenia można je określić jako systemy „przemysłowy” (zapasy interwencyjne
utrzymywane bezpośrednio przez przedsiębiorców), „agencyjny” (zapasy interwencyjne
utrzymywane przez wyspecjalizowane podmioty o charakterze publicznym) oraz
„państwowy” (zapasy interwencyjne utrzymywane bezpośrednio przez państwa
członkowskie). Większość państw członkowskich UE ma systemy mieszane stanowiące
połączenie wskazanych powyżej rozwiązań.
62% ogółu zapasów naftowych państw członkowskich UE utrzymywana jest w systemie
zapasów
przemysłowych, 35% – w systemie agencyjnym, zaś zaledwie
3% – w państwowym.
System przemysłowy jest z punktu widzenia finansów publicznych systemem tanim, gdyż
jedyne koszty, jakie generuje, to koszty nadzoru i kontroli. Z drugiej jednak strony nie
gwarantuje on całkowitej dostępności zapasów i jest kosztowny dla przedsiębiorców
obarczonych obowiązkiem fizycznego utrzymywania zapasów. System przemysłowy odbija
się ponadto negatywnie na bilansach przedsiębiorców. System przemysłowy przyjęto
dotychczas w Grecji, Luksemburgu, Szwecji, Wielkiej Brytanii i we Włoszech.
20
Klasycznym przykładem systemu agencyjnego jest system niemiecki z Krajową Agencją ds.
Zapasów Paliw czy irlandzki z Narodową Agencją
Zapasów Naftowych (National Oil Reserves Agency – NORA)). W systemach tych zapasy
naftowe utrzymywane są przez wyspecjalizowane agendy o publicznym charakterze, zaś
finansowane poprzez opłaty wnoszone przez przedsiębiorców. System ten pozwala
zniwelować wady systemu przemysłowego, zapewnia większą dostępność zapasów na
wypadek sytuacji kryzysowych oraz jest stosunkowo przyjazny z punktu widzenia finansów
publicznych.
Stosunkowo najpowszechniejszym w UE systemem zapasów naftowych jest system mieszany
– agencyjno-przemysłowy (m.in. Francja, Hiszpania, Holandia, Portugalia).
System państwowy zakłada przede wszystkim finansowanie zapasów naftowych z budżetu
państwa. System ten gwarantuje dostępność zapasów naftowych, jednakże jest kosztowny
z punktu widzenia finansów publicznych. System taki został przyjęty w Czechach i na
Słowacji, zaś system mieszany państwowo-przemysłowy – w Bułgarii, na Litwie i w Polsce.
Jest to zatem system charakterystyczny dla państw dawnego bloku wschodniego, które
musiały stosunkowo szybko zbudować system zapasów w związku z uzyskaniem
członkostwa w UE.
2. POTRZEBA I CEL UCHWALENIA PROJEKTOWANEJ USTAWY
Potrzeba nowelizacji ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów
naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia
bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2012 r.
poz. 1190 oraz z 2013 r. poz. 984), zwanej dalej „ustawą o zapasach”, wynika z konieczności
implementacji dyrektywy 2009/119/WE. Celem proponowanych zmian w ustawie o zapasach
jest zatem realizacja zobowiązań nałożonych na RP przez prawo Unii Europejskiej.
Implementacja dyrektywy 2009/119/WE wymaga natomiast systemowych zmian w regulacji
instytucji zapasów interwencyjnych.
2) Ustawa o utrzymywaniu zapasów ropy naftowej i produktów naftowych z dnia 16 stycznia 2012 r. – Gesetz
über die Bevorratung mit Erdöl und Erdölerzeugnissen (Erdölbevorratungsgesetz – ErdölBevG) (BGBl. I S.
74).
3) Ustawa o Narodowej Agencji Zapasów Naftowych z dnia 7 listopada 2007 r. –).
W efekcie dokonania Oceny Skutków Regulacji dla przedmiotowego projektu przyjęto, iż
wprowadzenie opłaty zapasowej jest rozwiązaniem optymalnym – zapewniającym zarówno
implementację postanowień dyrektywy 2009/119/WE, wpisującym się jednocześnie
w postanowienia ww. dokumentów rządowych.
Należy również podkreślić, iż obowiązek uiszczania opłaty zapasowej został technicznie
ukształtowany w odmienny sposób niż obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów
obowiązkowych. Podstawą obliczenia opłaty zapasowej będzie ilość paliw przywiezionych
lub wyprodukowanych w danym miesiącu kalendarzowym.
Przyjęte rozwiązanie służy przede wszystkim sprawiedliwemu rozłożeniu kosztów
utrzymywania zapasów agencyjnych wśród przedsiębiorców. W tym celu należało posłużyć
się możliwie najprostszym kryterium przy założeniu, iż legislacja dotycząca obowiązków
4) Dokumenty dostępne na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Gospodarki.
46
publicznoprawnych o charakterze pieniężnym powinna być maksymalnie ścisła i nie
pozostawiać pola do interpretacji.
Propozycja ukształtowania dwóch odrębnych stawek opłaty zapasowej (dla gazu płynnego
(LPG) i dla pozostałych paliw) wynika z konieczność odmiennego potraktowania gazu
płynnego (LPG) ze wskazanych powyżej przyczyn (zob. też art. 5 ust. 3–3k).
Należy mieć na uwadze, iż w dotychczasowym stanie prawnym producenci gazu płynnego
(LPG) oraz handlowcy przywożący ten produkt naftowy do Polski tworzyli jedynie
30-dniowe zapasy, podczas gdy pozostali producenci i handlowcy byli zobowiązani do
tworzenia zapasów 76-dniowych. Ponadto 14-dniowe zapasy państwowe „od gazu płynnego
(LPG)” utrzymywała ARM. Tymczasem dyrektywa 2009/119/WE wyraźnie nałożyła na
Rzeczpospolitą Polską obowiązek utrzymywania zapasów interwencyjnych także „od gazu
płynnego (LPG)” w pełnej wysokości (90 dni). Ustawodawca stoi zatem przed koniecznością
rozstrzygnięcia o sposobie tworzenia i utrzymywania oraz finansowania pozostałych do
utworzenia 46-dniowych zapasów „od gazu płynnego (LPG)”. Dodatkowo określając
wysokość stawki, uwzględniono właściwości fizyczne gazu płynnego (LPG), w szczególności
fakt, że 1 tona gazu to ok. 1850 litrów tego paliwa.
Z uwagi na problemy zgłaszane przez sektor LPG w zakresie magazynowania zapasów tego
paliwa, a także zamiennego magazynowania benzyn silnikowych lub ropy naftowej oraz
w celu ograniczenia wpływu proponowanych rozwiązań na ceny paliw dla odbiorcy
końcowego nakłada się obowiązek utrzymywania brakujących zapasów gazu płynnego (LPG)
na ARM (poprzez art. 21a ust. 1) w połączeniu z obowiązkiem ich finansowania przez
przedsiębiorców sektora gazu płynnego (LPG) (poprzez odmienne ukształtowanie sposobu
ustalania stawki opłaty dla tego paliwa – art. 21b ust. 3 i 6).
Odnośnie do treści norm prawnych z zakresu prawa podatkowego, formułuje się często
postulat, by normy te tworzyły system sprawiedliwy. Jakkolwiek opłata zapasowa nie jest
podatkiem – daje się zakwalifikować do danin publicznych i jej regulacja powinna realizować
ten postulat. Inne rozwiązania w zakresie zapasów „od gazu płynnego (LPG)”,
w szczególności rozłożenie obowiązku finansowania tych zapasów na wszystkich
przedsiębiorców bądź też przerzucenie tego ciężaru na budżet państwa – a zatem na
wszystkich podatników – nie odpowiadają kryterium sprawiedliwości.
Przepisy art. 21b regulują również sposób określania stawek opłaty zapasowej, chwilę
powstania obowiązku zapłaty opłaty zapasowej, sposób jej obliczania i termin zapłaty, a także
47
termin przedawnienia roszczeń z tytułu opłaty oraz organ właściwy w sprawie opłaty
zapasowej. Ponadto w przepisie tym określono również maksymalną wysokość stawek opłaty
zapasowej.
Przyjęto, że zapasy obowiązkowe tworzone i utrzymywane w zakresie gazu płynnego (LPG)
utrzymywane będą na dotychczasowych, preferencyjnych warunkach, w wielkości
odpowiadającej 30 dniom średniej dziennej produkcji lub przywozu gazu płynnego (LPG)
zrealizowanych przez producenta lub handlowca w poprzednim roku kalendarzowym. Dla
zapewnienia Agencji środków finansowych potrzebnych do uzupełnienia brakującej części
zapasów w zakresie gazu płynnego (LPG) stawkę opłaty zapasowej dla gazu płynnego (LPG)
ustala się na innym, wyższym poziomie.
Należy podkreślić, że przewiduje się zrównanie poziomu stawek opłaty zapasowej dla gazu
płynnego LPG z pozostałymi paliwami po zrównaniu poziomu ich zapasów.
Dodatkowo dla zapewnienia zbieżności harmonogramu obniżania ilości zapasów
obowiązkowych z terminem rozpoczęcia funkcjonowania obowiązku uiszczania opłaty
zapasowej proponowany przepis art. 21b ust 8 wejdzie w życie od dnia 1 stycznia 2015 r.
Art. 21c
Art. 21c reguluje sposób określenia struktury zapasów agencyjnych i zapewnia implementację
art. 9 ust. 5 oraz ust. 2 i 3 dyrektywy 2009/119/WE, tj. utrzymanie w zapasach
interwencyjnych co najmniej 30-dniowych zapasów paliw, których sumaryczna konsumpcja
stanowi co najmniej 75% konsumpcji krajowej paliw. Szczegółowa struktura w każdym
kolejnym roku będzie określana w ramach planu rzeczowego, który stanowić będzie część
planu finansowego Funduszu. Ponadto ust. 4 przesądza charakter zapasów agencyjnych jako
własność Skarbu Państwa.
Art. 21d
Art. 21d reguluje kwestie związane z zawieraniem przez Prezesa Agencji umów
o magazynowanie i biletowych, określa też warunki, jakie muszą spełniać takie umowy oraz
przedsiębiorcy, z którymi Prezes Agencji miałby je zawrzeć. Artykuł ten zapewnia
implementację art. 7 ust. 3 lit b dyrektywy 2009/119/WE.
W przepisie proponuje się umożliwienie utrzymywania przez ARM części zapasów
agencyjnych w formie biletu (do 20% zapasów) w celu ułatwienia Agencji wykonywania
nałożonego na nią zadania od strony logistycznej i umożliwienie optymalizacji kosztów
systemu. Przy zawieraniu umów proponuje się zastosowanie odpowiednio przepisów
48
Dokumenty związane z tym projektem:
-
2149
› Pobierz plik