Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw

w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz
kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. poz. 977).
Rozporządzenia te wprowadziły do organizacji nauczania w liceum
ogólnokształcącym i technikum nowy rodzaj przedmiotów, a mianowicie
przedmioty uzupełniające, jako obowiązkowe zajęcie edukacyjne. Są to
przedmioty uzupełniające, dla których jest ustalona podstawa programowa
(historia i społeczeństwo, przyroda, zajęcia artystyczne i ekonomia w praktyce)
oraz przedmioty uzupełniające, dla których nie została ustalona podstawa
programowa, lecz programy nauczania tych przedmiotów zostały włączone do
szkolnego zestawu programów nauczania. Proponowana zmiana zwiększy
w liceach ogólnokształcących i technikach możliwości wyboru przedmiotów,
które mogą być nauczane dwujęzycznie.
2.2. Uzupełnienie definicji pojęcia „rodzice” na gruncie przepisów ustawy – art. 3
pkt 10 ustawy – art. 1 pkt 1 lit. b projektu ustawy
Od uchwalenia ustawy art. 3 pkt 10 nie podlegał zmianom i ustalał, nie
definiując pojęcia „rodzic”, iż na równi z rodzicami należy na potrzeby ustawy
traktować także opiekunów prawnych dziecka. W obecnym brzmieniu ustawa
nie odwołuje się wprost do pojęć władzy rodzicielskiej, pieczy nad dzieckiem
ani przedstawicielstwa ustawowego, niemniej „rodzicem” w rozumieniu
przepisów ustawy jest z pewnością rodzic, o ile sprawuje on władzę
rodzicielską, przysposabiający lub opiekun w sensie prawnym.
Należy zauważyć, iż władza rodzicielska to ogół obowiązków i praw
względem dziecka, mających na celu zapewnienie mu należytej pieczy
i strzeżenie jego interesów. Mając na względzie art. 95 § 1, art. 96 i art. 98 § 1
ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U.
z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.), zwanej dalej „kodeksem rodzinnym
i opiekuńczym”, należy przyjąć, że na treść władzy rodzicielskiej składają się
następujące elementy:
a) piecza nad osobą dziecka,
b) zarząd jego majątkiem,
c) reprezentowanie dziecka.
Jak z powyższego wynika, obowiązki i prawa składające się na treść władzy
rodzicielskiej wiążą się w zasadniczej mierze ze sprawowaniem pieczy nad
45
dzieckiem (osobą i majątkiem), a reprezentacja dziecka w tych sprawach jest
konsekwencją wykonywania tych praw i obowiązków.
Co do zasady władza rodzicielska wykonywana jest osobiście przez rodziców
(art. 95 i 96 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), jednakże należy także
zwrócić uwagę na przepis art. 1121 zdanie pierwsze kodeksu rodzinnego
i opiekuńczego, zgodnie z którym „obowiązek i prawo wykonywania bieżącej
pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej należy do rodziny
zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką
opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną
lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym”. W warunkach tego przepisu
wykonywanie części władzy rodzicielskiej powierzane jest innym
(wymienionym) podmiotom, niż rodzic (rodzice), stanowi wyjątek od
wypowiedzianej w art. 96 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zasady
osobistego wykonywania władzy rodzicielskiej przez rodziców. Art. 1121
kodeksu rodzinnego i opiekuńczego należy więc traktować, w zakresie
wykonywania pewnej części (określonej w tym przepisie) władzy
rodzicielskiej nad osobą małoletniego, jako źródło uprawnień i obowiązków
osób (podmiotów) sprawujących pieczę zastępczą nad dzieckiem.
Biorąc pod uwagę przepisy o pieczy zastępczej, wynikające z kodeksu
rodzinnego i opiekuńczego i ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu
rodziny i systemie pieczy zastępczej, a także związanie praw i obowiązków
rodziców, w rozumieniu ustawy, z wykonywaniem pieczy nad dzieckiem, nie
powinno budzić wątpliwości, iż ilekroć w ustawie jest mowa bez bliższego
określenia o „rodzicach”, należy te przepisy odnosić także do prawnych
opiekunów dziecka, jak i osób (podmiotów) sprawujących pieczę zastępczą
nad dzieckiem. Takiemu dookreśleniu ma służyć proponowana zmiana.
2.3. Zakaz powierzania wykonywania zadań oświatowych osobom prawnym
utworzonym przez jednostki samorządu terytorialnego – art. 5 ust. 5g oraz
art. 5a ust. 2c i 2d ustawy – art. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 projektu ustawy
Celem projektowanej zmiany jest zapobieżenie zjawisku ograniczania
publicznych zadań oświatowych wykonywanych bezpośrednio przez jednostki
samorządu terytorialnego poprzez zastępowanie szkół i placówek publicznych,
prowadzonych przez te jednostki, szkołami publicznymi prowadzonymi przez
46
osoby prawne utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego lub osoby
prawne, w których te jednostki mają udziały. W ostatnich latach pojawiło się
zjawisko przekazywania przez jednostki samorządu (głównie gminy)
prowadzenia szkół publicznych tworzonym przez nie spółkom komunalnym.
Następuje to w trybie art. 5 ust. 5g ustawy, bądź też w drodze likwidacji szkoły
publicznej prowadzonej dotychczas przez jednostkę samorządu terytorialnego
i założenia w jej miejsce szkoły przez komunalną osobę prawną. Działania
takie mają na celu głównie względy ekonomiczne, natomiast są nie do
pogodzenia z ustrojowymi rozwiązaniami dotyczącymi zadań samorządu,
a także charakterem zadań oświatowych.
Ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz
o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458, z późn. zm.)
znowelizowano art. 5 ustawy, co pozwoliło jednostkom samorządu
terytorialnego na przekazywanie szkół lub placówek do prowadzenia innemu
podmiotowi z ominięciem procesu likwidacyjnego. Na podstawie art. 5 ust. 5g
ustawy, jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym
szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu
stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu
sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie
prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej,
prowadzenie takiej szkoły. Szkoła przekazana na podstawie art. 5 ust. 5g
pozostaje w dalszym ciągu szkołą publiczną, ogólnodostępną i bezpłatną.
Przepisy art. 5 ust. 5, 5a i 6 ustawy określają w sposób jednoznaczny, że
podmiotami obowiązanymi do zakładania i prowadzenia szkół i placówek
publicznych są odpowiednio gminy, powiaty i samorządy województw. Tego
obowiązku nie może zastąpić rozwiązanie polegające na powierzeniu
wykonywania zadań w zakresie zakładania i prowadzenia publicznych szkół
i placówek oświatowych odrębnej osobie prawnej.
Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych:
− art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.
z 2013 r. poz. 594),
− art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym
(Dz. U. z 2013 r. poz. 595),
47
− art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa
(Dz. U. z 2013 r. poz. 596),
dopuszczają wprawdzie zawieranie przez gminy, powiaty i samorządy
województw umów z innymi podmiotami, w tym z organizacjami
pozarządowymi, w celu wykonywania zadań własnych, jednak możliwość taką
należy rozważać w świetle zasad wynikających z zasad ustrojowych oraz
ograniczeń wynikających wprost z przepisów prawa, a przede wszystkim
mając na względzie charakter zadań. Jednostki samorządu terytorialnego mogą
współpracować z innymi podmiotami przy wykonywaniu swych zadań, ale
współpraca ta nie może prowadzić do wyzbycia się przez nie
odpowiedzialności za realizację obowiązkowych zadań.
Na niedopuszczalność rozwiązania polegającego na powierzaniu przez
jednostki samorządu terytorialnego wykonywania zadań w zakresie zakładania
i prowadzenia publicznych szkół i placówek oświatowych odrębnej osobie
prawnej wskazuje konsekwentnie dotychczasowe orzecznictwo sądów
administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r.
I SA/Wa 1818/05, LEX nr 227701, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r.
I OSK 93/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych,
http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Praktyka ostatnich lat pokazuje, że jednostki samorządu terytorialnego próbują
wprowadzać rozwiązania polegające na przekazywaniu prowadzenia szkół
i placówek publicznych kontrolowanym przez siebie spółkom prawa
handlowego, tworzonym na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r.
o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236, z późn. zm.) lub
wręcz powoływaniu takich spółek wyłącznie po to, aby te prowadziły
publiczne szkoły lub placówki. Z tego względu konieczne jest wprowadzenie
przepisu jednoznacznie zakazującego stosowania takich praktyk.
2.4. Obecność osób niebędących nauczycielami w procesie dydaktycznym – art. 6
ust. 1 pkt 4 i ust. 5, art. 7 ust. 1ba, 1c, 1d oraz ust. 3, art. 14a ust. 6 i 6a, art. 14c
ustawy – art. 1 pkt 4, pkt 5 lit. a, b i d, oraz pkt 8 i 9 projektu ustawy
Celem zaproponowanych zmian dotyczących brzmienia art. 6 ust. 1 ustawy jest
umożliwienie zatrudniania w przedszkolach i innych formach wychowania
przedszkolnego osób posiadających przygotowanie specjalistyczne do
48
prowadzenia danych zajęć, lecz nieposiadających przygotowania
pedagogicznego, podobnie, jak to ma miejsce w szkołach.
W obowiązującym stanie prawnym przedszkole publiczne może zatrudniać
wyłącznie nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych
przepisach. Wymóg ten może często utrudniać organizację zajęć
w przedszkolu/innej formie wychowania przedszkolnego. W przypadku
niektórych zajęć specjalistycznych może bowiem zachodzić trudność
w pozyskaniu osoby posiadającej zarówno kwalifikacje odpowiednie do
prowadzenia tego rodzaju zajęć, jak i przygotowanie pedagogiczne.
Dlatego też proponuje się umożliwienie zatrudniania również w przedszkolach
i innych formach wychowania przedszkolnego, osób niebędących
nauczycielami, posiadających przygotowanie do prowadzenia danych zajęć,
lecz nieposiadających przygotowania pedagogicznego. W celu zapewnienia
odpowiedniego poziomu wiedzy merytorycznej zatrudnianych osób
niebędących nauczycielami, proponuje się, by zgodę na zatrudnianie takich
osób wyrażał kurator oświaty.
Zatrudnienie takich osób dopuszczalne będzie w uzasadnionych przypadkach.
Ocena, czy mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem, będzie należała
do kompetencji dyrektora przedszkola, i tak jak w przypadku szkół, będzie ona
podlegała kontroli kuratora oświaty, który na to zatrudnienie wyraża zgodę.
Zatrudnianie osób niebędących nauczycielami w przedszkolach i innych
formach wychowania przedszkolnego będzie dokonywane na tych samych
zasadach, które obowiązują w stosunku do osób posiadających przygotowanie
specjalistyczne do prowadzenia danych zajęć, lecz nieposiadających
przygotowania pedagogicznego, zatrudnianych w szkołach.
Zmiana art. 7 ust. 1ba ustawy dotyczy określenia warunków, jakie musi
spełniać osoba niebędąca nauczycielem, posiadająca przygotowanie uznane
przez dyrektora szkoły za odpowiednie do prowadzenia danych zajęć. Osoba
taka, starająca się o zatrudnienie w publicznym przedszkolu, w szkole
publicznej zobligowana będzie przed nawiązaniem stosunku pracy do złożenia
pracodawcy oświadczenia, że nie toczy się przeciwko niej postępowanie karne
lub dyscyplinarne, lub postępowanie o ubezwłasnowolnienie oraz złożenia
49