Rządowy projekt ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r.

– rezygnacji z terminów „ustawa europejska” i „europejska ustawa
ramowa” na określenie źródeł prawa pochodnego UE o charakterze
prawodawczym i zachowanie obecnie obowiązujących nazw – „roz-
porządzenia”, „dyrektywy” i „decyzje”,
– rezygnacji z postanowień ustanawiających symbole Unii, tj. flagę, hymn,
dewizę, wspólną walutę euro oraz Dzień Europy obchodzony dnia
9 maja,
– rezygnacji z postanowień potwierdzających zasadę pierwszeństwa
„prawa Unii” przed prawem krajowym państw członkowskich.
Regulacje powyższe mają istotne znaczenie dla podkreślenia charakteru
przyszłej Unii jako organizacji międzynarodowej, ustanawianej przez
państwa. Wprowadzenie terminu „konstytucja” w Traktacie konstytucyjnym,
mimo że nie zmieniało jego istoty prawnej jako umowy międzynarodowej,
stało się przyczyną poważnych wątpliwości w debacie politycznej

i społecznej nad reformą ustrojową Unii. Traktat z Lizbony odszedł od tej
terminologii.
4. Główne zmiany ustrojowe w UE wprowadzone na mocy Traktatu z Lizbony
4. 1. Nadanie UE osobowości prawnej i przekształcenie jej w jednolitą
organizację międzynarodową
Stosownie do art. 46a (nowy art. 47) TUE, „Unia ma osobowość
prawną”. Postanowienia tego artykułu pozostają w ścisłym związku
z art. 1 (nowy art. 1) akapit trzeci TUE, w myśl którego: „Podstawę Unii
stanowi niniejszy Traktat oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej (...). Oba Traktaty mają taką samą moc prawną. Unia
zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym”.

Z postanowień tych wynika, że:
– system filarowy zostaje zlikwidowany i zastąpiony jednolitym
reżimem prawnym Unii, jako spójnej organizacji międzynarodowej,
– z Unii (z obecnego pierwszego filaru) wyłączona zostanie EWEA,
która pozostanie odrębną Wspólnotą – organizacją międzynarodo-
wą (powiązaną strukturalnie z UE);

13
–
przez jednoznaczne przyznanie osobowości prawnej Unia,
obejmująca obecną Wspólnotę Europejską oraz pozostałe obszary
obecnej UE, przekształcona zostanie w organizację
międzynarodową o nazwie Unia Europejska.
Jest to uzgodnienie o znaczeniu fundamentalnym, nie tylko
wychodzące naprzeciw oczekiwaniu podniesienia stopnia
przejrzystości procesu integracji europejskiej, lecz przede wszystkim
prowadzące do umocnienia spójności Unii, a w konsekwencji
umożliwiające jej bardziej efektywne działanie.
EWEA pozostaje co prawda odrębną organizacją międzynarodową,
niemniej jednak, w Deklaracji nr 54 (przyjętej przez Konferencję
Międzyrządową do wiadomości) grupa państw (Niemcy, Irlandia,
Węgry, Austria i Szwecja) wzywa do jak najszybszego zwołania
Konferencji Międzyrządowej celem poddania TEWEA rewizji.
Decyzja w sprawie przekształcenia Unii w organizację
międzynarodową przesądza o tym, że proces integracji europejskiej
przybiera formę prawną organizacji międzynarodowej, kreowanej
przez państwa na mocy umowy międzynarodowej, w której są
określone kompetencje i struktura tej organizacji.
4. 2. Wartości, cele i symbole UE
TUE podkreśla wspólne „Wartości Unii”, stwierdzając w art. 1a
(nowym art. 2), że „Unia opiera się na wartościach poszanowania
godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa
prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw
osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom
Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskry-
minacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości
kobiet i mężczyzn”.
Należy również podkreślić, że do preambuły TUE (jako motyw drugi)
przeniesiono z Traktatu konstytucyjnego motyw pierwszy jego
preambuły, odwołujący się do dziedzictwa religijnego Europy:
„INSPIROWANI kulturowym, religijnym i humanistycznym

14
dziedzictwem Europy, z którego wynikają powszechne wartości,
stanowiące nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka, jak również
wolność, demokracja, równość oraz państwo prawne”.
Usystematyzowano postanowienia określające cele UE w stosunku do
propozycji zawartych w Traktacie konstytucyjnym – art. 2 (nowy art. 3)
TUE. Bez zmian zachowano ustęp pierwszy, stwierdzający, że „Celem
Unii jest wspieranie pokoju, jej wartości i dobrobytu jej narodów”.
Wśród celów UE zrezygnowano z bezpośredniego wskazania na
„niezakłóconą konkurencję” na rynku wewnętrznym (obecnie m.in.
w art. 3 ust. 1 lit. g TWE), do czego odwołuje się teraz Protokół
w sprawie rynku wewnętrznego i konkurencji. Wyraźnie natomiast
(nowy ustęp czwarty) wskazano, że „Unia ustanawia unię
gospodarczą i walutową, której walutą jest euro” oraz dodano, że
w stosunkach tych Unia „umacnia i propaguje swoje wartości
i interesy” oraz „wnosi wkład w ochronę swoich obywateli”.
Jak już zostało zaznaczone, w Traktacie z Lizbony zrezygnowano
z wyraźnego postanowienia wymieniającego symbole Unii. Natomiast
grupa 16 państw (wśród nich nie ma RP) dołączyła do Aktu
Końcowego Konferencji Deklarację nr 52, w której państwa te
oświadczyły, że symbole owe „pozostają dla nich symbolami
wyrażającymi poczucie wspólnoty obywateli Unii Europejskiej oraz ich
związek z nią”.
4. 3. Umocnienie legitymacji demokratycznej UE
Zasadnicze postanowienia, odnoszące się do umocnienia legitymacji
demokratycznej Unii zawierał Tytuł II TUE: „Postanowienia o zasadach
demokratycznych”, odwołujący się do trzech zasad:
– zasady demokratycznej równości – art. 8 (nowy art. 9), w myśl
której Unia przestrzega równości obywateli Unii, którzy mają być
odpowiednio traktowani przez instytucje, organy i jednostki
organizacyjne Unii,
– zasady demokracji przedstawicielskiej – art. 8a (nowy art. 10),
potwierdzającej uczestnictwo obywateli Unii (za pośrednictwem

15
swoich przedstawicieli) w Parlamencie Europejskim, kontrolę
działań przedstawicieli rządów w Radzie za pośrednictwem
parlamentów narodowych, prawo obywateli do brania udziału
w „życiu demokratycznym Unii” oraz rolę „partii politycznych na
poziomie europejskim”,
– zasady demokracji uczestniczącej – art. 8b (nowy art. 11),
w ramach której gwarantowano udział w „publicznej wymianie
poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii”, przejrzystość
działania instytucji, obowiązek Komisji do prowadzenia
stosownego dialogu „ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi

i społeczeństwem obywatelskim”. Nowością jest prawo zwrócenia
się nie mniej niż miliona obywateli Unii ze znacznej liczby państw
członkowskich do Komisji o wszczęcie postępowania
legislacyjnego w konkretnej sprawie.
W tym tytule TUE dodano nowy artykuł 8c (nowy art. 12) TUE,
wyliczający uprawnienia parlamentów narodowych (szczegółowo
dalej). Natomiast inne, istotne postanowienia w tej dziedzinie znalazły
się w TFUE. Chodzi tu zwłaszcza o:
– art. 136a (nowy art. 152) TFUE – umacniający dialog społeczny
i współpracę z partnerami społecznymi,
– art. 195 (nowy art. 228) TFUE – regulujący status Europejskiego
Rzecznika Praw Obywatelskich,
– art. 16a (nowy art. 15) TFUE – umacniający przejrzystość działania
instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE,
– art. 16b (nowy art. 16) TFUE – dotyczący ochrony danych
osobowych,
– art. 16c (nowy art. 17) TFUE – dotyczący statusu kościołów
i stowarzyszeń religijnych oraz organizacji niewyznaniowych.
Cytowany art. 16c stwierdza, że „Unia szanuje status przyznany na
mocy prawa krajowego kościołom i stowarzyszeniom lub wspólnotom
religijnym w Państwach Członkowskich i nie narusza tego statusu”,

16
jednocześnie w ustępie trzecim podkreśla, że Unia uznaje „tożsamość
i wkład” tych kościołów oraz „prowadzi z nimi otwarty, przejrzysty
i regularny dialog”. Są to istotne postanowienia, uwzględniające m.in.
postulaty Stolicy Apostolskiej i Komisji Episkopatów WE (COMECE).
Umocnienie legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej następuje
także przez znaczące wzmocnienie Parlamentu Europejskiego

w systemie instytucjonalnym Unii, przede wszystkim wskutek objęcia
tzw. zwykłą procedurą prawodawczą (odpowiadającą obecnej
procedurze współdecydowania), sytuującą Parlament i Radę na
równorzędnej pozycji, kilkudziesięciu nowych obszarów decyzyjnych
oraz wskutek ustanowienia nowych, silnych uprawnień Parlamentu
dotyczących wydawania przez Komisję Europejską tzw. aktów
prawodawczych w rozumieniu nowego art. 249b (nowy art. 290).
4. 4. Problem zasady pierwszeństwa prawa Unii wobec prawa krajowego
państw członkowskich
W Traktacie z Lizbony zrezygnowano z wprowadzenia do tekstu
traktatów zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej wobec prawa
krajowego państw członkowskich. W mandacie dla Konferencji
Międzyrządowej uzgodniono przyjęcie jedynie deklaracji (Deklaracja
nr 17) wskazującej, że „zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Traktaty i prawo przyjęte
przez Unię na podstawie Traktatów mają pierwszeństwo przed
prawem Państw Członkowskich na warunkach ustanowionych przez
wspomniane orzecznictwo”.
W deklaracji tej zamieszczona została opinia Służby Prawnej Rady6),
w której stwierdzono, że stosownie do orzecznictwa Trybunału
Sprawiedliwości pierwszeństwo prawa WE stanowi podstawową
zasadę prawa wspólnotowego, a zasada ta „jest nieodłącznie
związana ze szczególną naturą Wspólnoty Europejskiej”. Opinia
Służby Prawnej Rady przywołuje precedensowy wyrok w sprawie
Costa v. ENEL z dnia 15 lipca 1964 r., cytując jego następujący

6) Dokument 11197/07 – JUR 260.

17