Rządowy projekt ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r.

zmian do Traktatów podejmowane są za wspólnym porozumieniem państw
członkowskich uczestniczących w Konferencji Międzyrządowej, a wejście
w życie uchwalonych zmian następuje po ich ratyfikacji przez wszystkie
państwa członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami
konstytucyjnymi. Jeśli procedura ratyfikacyjna zmian do Traktatów nie
zakończy się przed upływem 2 lat od ich podpisania, wskutek trudności
w jednym lub 2 państwach, a zmiany zostały formalnie zaaprobowane przez
4/5 państw członkowskich, to sprawa jest kierowana do Rady Europejskiej.
Pierwsza uproszczona procedura zmiany przewiduje szczególny
mechanizm rewizji części III Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
w odniesieniu do zapisów dotyczących polityk wewnętrznych UE.
Wymagana byłaby w tym przypadku jednomyślna decyzja Rady
Europejskiej (po konsultacjach z Komisją, Parlamentem Europejskim

i w stosownych przypadkach Europejskim Bankiem Centralnym), a zmiany
wchodziłyby w życie po spełnieniu narodowych wymogów konstytucyjnych
dotyczących ratyfikacji Traktatów. Decyzja ta nie może skutkować
zwiększeniem kompetencji przyznanych UE w Traktatach.
Druga uproszczona procedura zmiany polega na rozwinięciu
przewidzianego już obecnie w TWE rozwiązania przewidującego możliwość
przechodzenia od głosowania jednomyślnego do głosowania kwalifikowaną
większością głosów w Radzie oraz od specjalnej procedury prawodawczej
(ograniczona rola Parlamentu Europejskiego i Komisji) do zwykłej
procedury prawodawczej – tzw. mechanizm „kładki”. Zmiany te nie mogą
dotyczyć decyzji mających wpływ na kwestie wojskowe lub obronne. Rada
Europejska może przyjąć, z własnej inicjatywy oraz jednomyślnie, decyzję
zezwalającą na zastosowanie zwykłej procedury prawodawczej oraz
zdecydować o zmianie jednomyślnego podejmowania decyzji przez Radę
UE na system większości kwalifikowanej. Zarazem przewidziano możliwość
skutecznego zgłoszenia zastrzeżenia przez każdy parlament narodowy
wobec takiej decyzji, co de facto odznacza procedurę „milczącej ratyfikacji”
każdej zmiany traktatu w tym trybie przez parlamenty narodowe.

43
Powyższe nowe rozwiązania pozwalają na zachowanie równowagi między
stabilnością i spójnością podstaw traktatowych UE a elastycznością
w reagowaniu na zmieniające się okoliczności. W procedurach zmian
wzrasta w sposób znaczący rola Parlamentu Europejskiego oraz
parlamentów narodowych.
9. Reforma instytucji i organów doradczych
9. 1. Katalog instytucji UE
Traktat z Lizbony – w art. 9 (nowy art. 13) ust. 1 TUE – formułuje
jednolity katalog „instytucji Unii”, niwelując pewne niejasności, jakie
mogłyby być następstwem Traktatu konstytucyjnego. Powyższy
artykuł wylicza jako „instytucje Unii”: Parlament Europejski, Radę
Europejską, Radę, Komisję Europejską, Trybunał Sprawiedliwości Unii
Europejskiej, Europejski Bank Centralny i Trybunał Obrachunkowy.
Wśród instytucji wymieniono Radę Europejską (której obecny status
nie jest jednoznaczny), Trybunałowi Obrachunkowemu zostało
przywrócone właściwe miejsce (Traktat konstytucyjny wymieniał
Trybunał wśród „innych” instytucji i organów) oraz dodano w stosunku
do obecnego katalogu (art. 7 ust. 1 TWE) – Europejski Bank
Centralny. Zrezygnowano z proponowanej w Traktacie konstytucyjnym
zmiany nazwy Rady UE na „Radę Ministrów” oraz umocowano
przyjętą w praktyce nazwę „Komisji Europejskiej” (obecnie w art. 7
ust. 1 TWE „Komisja”).
Pod pojęciem wymienionego w art. 9 (nowym art. 13) TUE „Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej” kryje się – stosownie do art. 9f
(nowego art. 19) ust. 1 TUE – „Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy
wyspecjalizowane”, przy czym Trybunał Sprawiedliwości i Sąd zaliczyć
można do odrębnych instytucji, natomiast sądy wyspecjalizowane
umocowane są przy Sądzie. Zasadnie zmieniono niejednoznaczną
nazwę „izb sądowych” (por. art. 225a TWE) na „sądy
wyspecjalizowane”.
9. 2. Zasady działania instytucji

44

Znane obecnie (częściowo z Traktatów stanowiących Unię,
częściowo z orzecznictwa ETS) zasady dotyczące działania instytucji
zostały w Traktacie z Lizbony powtórzone i w pewnym zakresie
sprecyzowane:
– zasada jednolitych ram instytucjonalnych: w stosunku do obecnego
art. 3 TUE zasada ta została rozwinięta; w art. 9 (nowym art. 13)
ust. 1 TUE stwierdza się bowiem, że zasada ta ma na celu
propagowanie wartości Unii, realizację jej celów, służenie jej
interesom, interesom obywateli Unii oraz interesom państw
członkowskich, jak również zapewnienie spójności, skuteczności
i ciągłości polityk Unii oraz jej działań,
– zasada równowagi instytucjonalnej: w myśl której każda z instytucji
działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów,
zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich
określonych; art. 9 (nowy art. 13) ust. 2 TUE powtarza prawie
dosłownie znane postanowienia obecnego art. 7 akapit drugi TWE;
zasada ta została o tyle sprecyzowana, że dodano, że instytucje
działają w granicach również „warunków i celów” określonych
w traktatach (czego nie ma w obecnie obowiązującym art. 7 akapit
drugi TWE),
– zasada lojalnej współpracy między instytucjami: wywodzona
obecnie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości z traktatowej
zasady lojalności odnoszącej się do państw członkowskich, została
wyraźnie sformułowana w art. 9 (nowy art. 13) ust. 2 w zdaniu
ostatnim – „Instytucje lojalnie ze sobą współpracują”.

9. 3. Reforma poszczególnych instytucji, organów i organów doradczych
Parlament Europejski: przez bezpośrednie stwierdzenie w art. 9a
(nowy art. 14 TUE, iż Parlament Europejski pełni, obok Rady, funkcję
prawodawczą i budżetową, Traktat z Lizbony wzmocnił pozycję
Parlamentu Europejskiego w procedurze decyzyjnej (wcześniej brak
było w Traktatach podobnego przepisu). Obok funkcji ustawodawczej

45
Parlament Europejski pełni również funkcje kontroli politycznej

i konsultacyjne. Do zwiększenia znaczenia Parlamentu Europejskiego
przyczyniło się także, przewidziane przez Traktat z Lizbony,
zwiększenie liczby obszarów objętych procedurą współdecydowania
Rady z PE, tzw. zwykłą procedurą prawodawczą.
Traktat z Lizbony (art. 9a /nowy art. 14/ TUE) określa górny pułap
liczby posłów (nie więcej niż 750, nie licząc przewodniczącego), oraz
minimalną (6 posłów) i maksymalną (96 posłów) liczbę posłów, która
może przypaść odpowiednio najmniejszemu i największemu
demograficznie państwu. Traktat przewiduje także, że rozdział miejsc
ma mieć charakter „degresywnie proporcjonalny”. Rozdział mandatów
następuje w drodze jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej.
Rada Europejska: na mocy Traktatu z Lizbony nadano jej status
instytucji Unii (art. 9 /nowy art. 13/ ust. 1 TUE). Sprecyzowano również
zasady jej działania (art. 9b /nowy art. 15/ ust. 2 i 3 TUE), obecnie
regulowane po części w art. 4 TUE, a po części w dokumentach
politycznych samej Rady Europejskiej. Z nowych regulacji należy
zwrócić uwagę na uzupełnienie składu Rady Europejskiej

o przewodniczącego RE oraz przepis przewidujący udział Wysokiego
przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa
w jej pracach, traktatowe uregulowanie, że zbiera się ona „dwa razy
w ciągu półrocza”, wraz z uzupełnieniem, że nadzwyczajne
posiedzenie może zwołać przewodniczący (art. 9b /nowy art. 15/ ust. 3
TUE).
Ustanowiono urząd przewodniczącego Rady Europejskiej (art. 9b
/nowy art. 15/ ust. 5 i 6 TUE). Ma być on wybierany (ust. 5)
większością kwalifikowaną przez Radę Europejską na okres dwóch
i pół roku, przy czym mandat może być jednokrotnie odnowiony.
W przypadku przeszkody lub poważnego uchybienia Rada Europejska
może pozbawić przewodniczącego mandatu zgodnie z tą samą
procedurą. Kompetencje przewodniczącego Rady Europejskiej
obejmują (ust. 6): przewodniczenie Radzie Europejskiej i prowadzenie

46
jej prac, zapewnienie przygotowania i ciągłości prac Rady
Europejskiej, we współpracy z
przewodniczącym Komisji i na
podstawie prac Rady do Spraw Ogólnych, wspomaganie osiągania
spójności i konsensusu w Radzie Europejskiej i przedstawianie
Parlamentowi Europejskiemu sprawozdania z każdego posiedzenia
Rady Europejskiej. Przewodniczący Rady Europejskiej ma również
pewne kompetencje w dziedzinie stosunków zewnętrznych Unii, ma
bowiem (ust. 6 akapit przedostatni) zapewniać „na swoim poziomie
oraz w zakresie swojej właściwości reprezentację Unii na zewnątrz”
w sprawach WPZiB, przy czym wyraźnie zastrzeżono, że nie może się
to odbywać z uszczerbkiem dla uprawnień wysokiego przedstawiciela
Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.
Rada: najistotniejsze reformy dotyczą formuły podejmowania decyzji
w Radzie większością kwalifikowaną (art. 9c /nowy art. 16/ ust. 4 TUE
i art. 205 /nowy art. 238/ ust. 2 TFUE) oraz zwiększenia liczby
obszarów, w których Rada decyduje większością kwalifikowaną (patrz
punkt 4.6.2) Pozostałe reformy Rady UE obejmują następujące
kwestie:
– traktatowe umocowanie dwóch składów Rady – „Rady do Spraw
Ogólnych” i „Rady do Spraw Zagranicznych” (art. 9c /nowy art. 16/
ust. 6 TUE), pozostałe składy ustala Rada Europejska, decydując
większością kwalifikowaną (art. 201b /nowy art. 236/ lit. a TFUE),
– wyłączenie Rady do Spraw Zagranicznych z systemu rotacyjnego
przewodniczenia przez przedstawiciela prezydencji – przewodniczy
jej z urzędu wysoki przedstawiciel (art. 9c /nowy art. 16/ ust. 9
TUE),
– istotne zmiany w Radzie wynikają z ustanowienia wysokiego
przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki
bezpieczeństwa, który przewodniczy stale Radzie do Spraw
Zagranicznych,
– wprowadzenie 18-miesięcznej prezydencji zbiorowej trzech państw
(art. 9c /nowy art. 16/ ust. 9 TUE w powiązaniu z art. 201b /nowy

47