Rządowy projekt ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r.

fragment: „(...) prawu utworzonemu na podstawie traktatu,
pochodzącemu z niezależnego źródła, nie można, ze względu na jego
wynikającą stąd szczególną naturę, przeciwstawić w postępowaniu
sądowym jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego, gdyż
oznaczałoby to utratę przez to prawo charakteru wspólnotowego
i zakwestionowanie samych podstaw prawnych Wspólnoty”. Następnie
w opinii stwierdza się: „fakt, że zasada pierwszeństwa nie zostanie
włączona do przyszłego Traktatu, w żaden sposób nie narusza samej
zasady ani obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości”.
Traktat z Lizbony nie zmienia więc istniejącego stanu prawnego w tej
dziedzinie.
4. 5. Sprecyzowanie kompetencji UE i podziału kompetencji między UE
a jej państwami członkowskimi
TUE w art. 3b (nowy art. 5) precyzuje znane zasady podziału
kompetencji między (Wspólnoty) Unię a państwa członkowskie, przy
czym sprecyzowanie to polega na ich wyraźnym wymienieniu,
dookreśleniu i ustanowieniu mechanizmu monitorowania zasady
pomocniczości przez parlamenty narodowe.
TUE precyzuje następujące zasady:
– zasadę przyznania – „Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa
wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa
Członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich
celów” (ust. 2 zdanie pierwsze art. 3b /nowego art. 5/ TUE) jest
tożsama z brzmieniem obecnie obowiązującym (akapit pierwszy
art. 5 TWE); niemniej w ust. 1 powyższego artykułu TUE wyraźnie
wskazano, że wykonanie kompetencji przyznanych Unii podlega
zasadom pomocniczości i proporcjonalności, a w zdaniu drugim
ust. 2, że kompetencje nieprzyznane Unii należą do państw
członkowskich,
– zasadę pomocniczości – (ust. 3 akapit pierwszy art. 3b /nowego
art. 5/ TUE) również nie różni się zasadniczo od obecnych
postanowień art. 5 akapit drugi TWE; zasadę tę sprecyzowano

18
jednak o tyle, że po stronie państw członkowskich zasada ta działa
nie tylko w stosunku do samych państw – „na poziomie
centralnym”, lecz również na poziomie „regionalnym i lokalnym”,
– zasadę proporcjonalności – postanowienia ust. 4 art. 3b (nowego
art. 5) TUE są tożsame z obecnie obowiązującym akapitem trzecim
art. 5 TWE, stwierdzając, że „zgodnie z zasadą proporcjonalności
zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest
konieczne do osiągnięcia celów Traktatów”. Zasada ta jest
stosowana przez instytucje Unii zgodnie z Protokołem w sprawie
stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.
Istotną nowością wprowadzoną przez Traktat z Lizbony jest natomiast
sprecyzowanie zasad podziału kompetencji między Unią a jej
państwami członkowskimi:
– potwierdzono
zasadę przyznania (zasadę kompetencji
powierzonych): w art. 2 (nowym art. 3) ust. 6 TUE, art. 3b (nowym
art. 5) ust. 2 TUE i art. 3a (nowym art. 4) ust. 1 TUE,
– stwierdza się wyraźnie (w art. 3a /nowym art. 4/ ust. 1 TUE), że
„kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw
Członkowskich”,
– podkreślono (w art. 3a /nowym art. 4/ ust. 2 TUE), że Unia szanuje:
(1) równość państw wobec traktatów, (2) ich tożsamość narodową
(struktury polityczne, konstytucyjne, w tym samorządu regionalnego
i lokalnego), (3) podstawowe funkcje państwa (zwłaszcza
zapewnienia jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku
publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego),

(4) wyraźnie zastrzeżono kwestę bezpieczeństwa narodowego do
zakresu wyłącznej odpowiedzialności państw członkowskich,
– objaśniono (w Deklaracji nr 24), że posiadanie przez Unię
osobowości prawnej „w żaden sposób nie upoważnia Unii do ...
działania wykraczającego poza kompetencje przyznane jej przez
Państwa Członkowskie w Traktatach”,

19
– w odniesieniu do kompetencji dzielonych wyjaśniono (w art. 2a
/nowym art. 2/ ust. 2 TFUE), że państwa członkowskie „wykonują
swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej
kompetencji” oraz że w przypadku, gdy Unia postanowi zaprzestać
wykonywania swoich kompetencji, państwa członkowskie ponownie
w odpowiednim zakresie kompetencje te wykonują,
– w odniesieniu do działań Unii wspierających, koordynujących
i uzupełniających zostaje objaśnione (w art. 2a /nowym art. 2/ ust. 5
TFUE), że podejmująca takie działania Unia „nie zastępuje jednak
... kompetencji” państw członkowskich w tych dziedzinach,
–

w dziedzinie WPZiB wprowadzono wyraźne zastrzeżenie, że
WPZiB „podlega szczególnym zasadom i procedurom”, co wyraża
się w tym, że decyzje w tej dziedzinie podejmowane są zasadniczo
jednomyślnie (chyba że Traktaty przewidują co innego, przy czym
przewidziane w Traktacie przypadki podejmowania decyzji

w ramach WPZiB większością kwalifikowaną są nieliczne i nie
zmieniają znacząco obecnego stanu prawnego), nie jest możliwe
przyjmowanie „aktów prawodawczych”, Wysoki Przedstawiciel,
Parlament i Komisja Europejska mogą działać jedynie w ramach
„określonych” traktatami, sądy unijne mają bardzo ograniczoną
kompetencję (patrz dalej); dalsze zastrzeżenia (Deklaracje nr 13
i 14) dotyczą zagwarantowania państwom członkowskim swobody
„w zakresie kształtowania i prowadzenia własnej polityki
zagranicznej, krajowej służby dyplomatycznej, stosunków

z państwami trzecimi oraz uczestnictwa w organizacjach
międzynarodowych, w tym na członkostwo w Radzie
Bezpieczeństwa ONZ”,
– w dziedzinie PWBiS (w art. 3a /nowym art. 4/ TUE), podkreślono,
że Unia szanuje funkcje państw członkowskich m.in. mające na
celu „utrzymanie porządku publicznego i ochronę bezpieczeństwa
narodowego” oraz zastrzeżono,
że „w szczególności

20
bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej
odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego”,
– klauzula elastyczności (art. 308 /nowy art. 352 TFUE), tj. możliwość
podejmowania w Unii decyzji bez wyraźnej podstawy prawnej (gdy
jest to niezbędne do realizacji celów UE). Z działania tej klauzuli
wyraźnie wyłączono WPZiB. Sprecyzowano również cele Unii
(Deklaracja nr 41), które mogą być brane pod uwagę (PWBiS,
ustanowienie rynku wewnętrznego i działania zewnętrzne).
Wreszcie, nawiązując do „utrwalonego orzecznictwa” Trybunału
Sprawiedliwości – Deklaracja nr 42 wyjaśnia, że klauzula
elastyczności „nie może służyć jako podstawa rozszerzania zakresu
kompetencji Unii poza ogólne ramy wynikające z całości
postanowień Traktatów” oraz być wykorzystywana do omijania
procedury rewizji traktatów.
Traktat z Lizbony porządkuje poza tym kompetencje Unii, dzieląc je na
trzy zasadnicze dziedziny (Tytuł I TFUE – „Kategorie i dziedziny
kompetencji Unii”):
– kompetencje wyłączne UE: obejmują dziedziny, w której traktaty
przyznają Unii wyłączność stanowienia prawa oraz przyjmowania
aktów prawnie wiążących, natomiast państwa członkowskie mogą
podejmować takie działania wyłącznie z upoważnienia Unii lub
w celu wykonania jej aktów (art. 2a /nowy art. 2/ ust. 1 TFUE). Tego
rodzaju kompetencje wyłączne Unia ma, stosownie do art. 2b
(nowy art. 3) TFUE, w następujących dziedzinach: unii celnej,
ustanawiania reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania
rynku wewnętrznego, polityki pieniężnej w odniesieniu do państw
członkowskich, których walutą jest euro, zachowania morskich
zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa,
wspólnej polityki handlowej. Unia ma także wyłączną kompetencję
do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie zostało
przewidziane w akcie prawodawczym Unii lub jest niezbędne do
umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji, lub

21
w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady
lub zmieniać ich zakres,
– kompetencje UE dzielone z państwami członkowskimi: obejmują
dziedziny, w których Unia i jej państwa członkowskie mogą
stanowić prawo i przyjmować akty wiążące prawnie, przy czym
państwa członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie,
w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji (art. 2a /nowy art. 2/
ust. 2 TFUE). Na mocy Traktatu z Lizbony dodano wyraźne
zastrzeżenie, że państwa członkowskie „ponownie wykonują swoją
kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać
wykonywania swojej kompetencji”. Tego rodzaju kompetencje
dzielone Unia ma, stosownie do art. 2c (nowego art. 4) ust. 2 TFUE,
w następujących dziedzinach: rynku wewnętrznego, polityki
społecznej w odniesieniu do aspektów określonych w traktatach,
spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, rolnictwa

i rybołówstwa (z wyłączeniem zachowania morskich zasobów
biologicznych, które należą do kompetencji wyłącznej Unii),
środowiska naturalnego, ochrony konsumentów, transportu, sieci
transeuropejskich, energii, PWBiS, wspólnych problemów
bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego w odniesieniu do
aspektów określonych w traktatach. W dwóch dziedzinach – badań,
rozwoju technologicznego i przestrzeni kosmicznej (art. 2c /nowy
art. 4/ ust. 3 TFUE) oraz współpracy na rzecz rozwoju i pomocy
humanitarnej (art. 2c /nowy art. 4/ ust. 4 TFUE) Unia ma
kompetencje (w pierwszym przypadku – do „prowadzenia działań,
w szczególności do określania i realizacji programów”, w drugim
przypadku – do „prowadzenia działań i wspólnej polityki”), jednakże
z wyraźnym zastrzeżeniem, że „nie może doprowadzić do
uniemożliwienia Państwom Członkowskim wykonywania ich
kompetencji”,
–

kompetencje UE w zakresie prowadzenia działań w celu
wspierania, koordynowania lub uzupełniania działań państw
członkowskich: w takim przypadku kompetencja Unii nie zastępuje

22