Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego

oparta na hierarchicznym podporządkowaniu prokuratora prokuratorowi bezpośrednio
przełożonemu, a działania procesowe prokuratora podlegają nadzorowi służbowemu
zarówno w jednostce organizacyjnej prokuratury, w której pełni on czynności,
jak i jednostce wyższego stopnia. Oczywiście zdarzyć się może, że przyjęta
w konkretnej sprawie ocena prokuratora, a tym samym decyzja wydana na jej
podstawie są błędne. W takich sytuacjach podmioty składające zawiadomienie
o przestępstwie, które nie posiadają statusu pokrzywdzonego, mogą jednak korzystać
(i jak pokazuje praktyka – niejednokrotnie korzystają) z mechanizmów uruchomienia
kontroli służbowej w ramach struktury prokuratury, aż do jej najwyższego stopnia.
Zasada
hierarchicznego
podporządkowania prokuratora prokuratorowi
bezpośrednio przełożonemu zostaje utrzymana również po nowelizacji ustawy
o prokuraturze przewidującej rozdzielenie urzędów Ministra Sprawiedliwości
i Prokuratora Generalnego. W stanie prawnym po nowelizacji, prokurator
bezpośrednio przełożony nadal będzie decydował o uchyleniu lub zmianie decyzji
prokuratora podległego przed jej doręczeniem stronom, a prokurator przełożony może
przejąć sprawę prowadzoną przez prokuratora podległego lub powierzyć jej
prowadzenie innemu prokuratorowi. Celem tych regulacji jest zagwarantowanie
prawidłowego realizowania zasady legalizmu w postępowaniu karnym.
Należy również zaznaczyć, że cel, który przyświeca autorom projektu
(podniesienie skuteczności zwalczania nadużyć w instytucjach publicznych), może
być realizowany na podstawie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania
karnego oraz innych ustaw.
Ustawodawca określając zasady kontroli nad działalnością instytucji publicznych
położył akcent na kontrolę instytucjonalną (m.in. regionalne izby obrachunkowe -
zgodnie z ustawą z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach
obrachunkowych – są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki
finansowej nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw
finansowych). Konsekwencją przyjęcia tego modelu jest wyposażenie państwowych
organów kontroli w uprawnienia przewidziane w art. 49 § 4 k.p.k., przyznającym tym
organom – w sytuacji niedziałania organu pokrzywdzonej instytucji - prawa
pokrzywdzonego.

5
Sytuacje opisane w uzasadnieniu projektu „rodzące w mieszkańcach gminy
czy pracownikach instytucji publicznych rozgoryczenie i poczucie bezkarności” mogą
mieć, i zapewne miewają miejsce. Drogą do wyeliminowania takich sytuacji nie może
być jednak wyłącznie ściganie karne. Zwrócić należy uwagę, że mieszkańcy gminy
mają wpływ na wybór jej władz oraz rozliczenie ich działalności publicznej.
Natomiast podkreślenia wymaga, że przyjęcie rozwiązania w brzmieniu
proponowanym w projektowanej nowelizacji Kodeksu postępowania karnego
spowoduje realne niebezpieczeństwo wykorzystywania instytucji zażalenia
na odmowę wszczęcia postępowania lub jego umorzenie przez tzw. „pieniaczy”
oraz osoby korzystające z proponowanych uprawnień dla celów instrumentalnych.
Dodatkowo należy stwierdzić, że zastrzeżenia budzi użycie w przedstawionym
projekcie, w dodanym § 1 a art. 306 k.p.k. pojęcia osoby, „która ujawniła
przestępstwo” lub która „wystąpiła o wszczęcie postępowania”, gdyż wydaje się,
że nie są one tożsame z obowiązującym pojęciem osoby, „która zawiadomiła
o popełnieniu przestępstwa” (art. art. 303, 304, 304 a, 305 § 1, 307 i inne k.p.k.).
Określenie więc osoby, która ujawniła przestępstwo jest nieostre, i może nasuwać
poważne problemy interpretacyjne. Wątpliwości dotyczą również określenia osoby,
która wystąpiła o wszczęcie postępowania, o ile wystąpienie takie miałoby przybrać
inną postać niż złożenie zawiadomienia o przestępstwie. Wątpliwości te z pewnością
negatywnie przełożyłyby się na realizację przyznawanego przez projekt poselski tym
osobom prawa do wnoszenia zażaleń na postanowienia prokuratora.
Należy przy tym zaznaczyć, że prawo procesowe nie powinno przyznawać
określonych uprawnień określonej osobie tylko z tej racji, że ujawniła
ona przestępstwo. W projektowanym art. 306 § 1a projektodawcy użyli wyrazu
o niejasnym znaczeniu, w niejasnym kontekście. Projektodawcy nie uściślili bowiem,
w jaki sposób i komu przestępstwo ma być ujawnione. Ujawnienie przestępstwa
jest czynnością niedookreśloną (np. w publikacji prasowej), która nie pozostaje
w bezpośrednim związku z inicjacją postępowania przygotowawczego albo czynności
sprawdzających. Proponowana nowelizacja mogłaby skutkować przyznaniem
legitymacji do zaskarżania istotnych decyzji procesowych w toku postępowania
karnego niepoliczalnej grupie osób. Jest to propozycja niosąca za sobą

6
niebezpieczeństwo wydłużenia czasu trwania postępowań karnych, niezasadnego
wzrostu liczby zaskarżonych postanowień oraz zwiększenia obciążenia sądów
sprawujących nadzór nad postępowaniem przygotowawczym.
Z treści uzasadnienia projektu wynika, że nowelizacja nie rodzi skutków
finansowych. Nie można zgodzić się z tym poglądem, albowiem jak powyżej już
zasygnalizowano, proponowane zmiany mogą przyczynić się do istotnego zwiększenia
obciążeń sądów rejonowych i okręgowych. Projekt ustawy nie zawiera jednak żadnych
informacji w zakresie zagwarantowania odpowiednich środków finansowych i kadr,
które mogłyby przyczynić się do opanowania zwiększonego wpływu spraw,
spowodowanego projektowaną reformą. Przewidziane w projekcie regulacje mogą
spowodować znaczący wzrost wpływu spraw do sądów powszechnych bez
zapewnienia odpowiednich sił i środków.
Usunięcie podniesionych wyżej zastrzeżeń o charakterze zasadniczym,
nie wydaje się możliwe w oparciu o rozwiązanie proponowane w poselskim
projekcie. Dalsze prace nad przedmiotowym projektem musiałyby się więc wiązać
z koniecznością diametralnej zmiany projektowanych rozwiązań.
W obowiązującym stanie prawnym inicjacja postępowania karnego związana jest
z czynnością określaną jako „zawiadomienie o przestępstwie”, a nie z ujawnieniem
przestępstwa, czy też z wystąpieniem o jego wszczęcie. Proponowane przez
projektodawcę określenie „przestępstwo ujawniły lub wystąpiły o wszczęcie
postępowania” występuje jedynie w odniesieniu do organów inspekcji i kontroli
państwowej, i ma związek z przyznaniem tym organom prawa pokrzywdzonego
w przypadku spełnienia określonych ustawowych przesłanek (art. 49 § 3a i 4 k.p.k.).
Powyższe uprawnienie należy jednak powiązać z ustawowym zakresem obowiązków
tych organów, które w zakresie swojego działania zobowiązane są do prowadzenia
określonych czynności. Poczynione zaś w toku tych czynności ustalenia

o przestępstwie ściganym z urzędu, muszą skutkować prawnym obowiązkiem
denuncjacji, o którym jest mowa w art. 304 § 2 Kodeksu karnego, a który obwarowany
jest sankcją karną (art. 231 k.k.). Z kolei czasownik „ujawniać” w odniesieniu
do czynu i okoliczności jego popełnienia odnosi się w Kodeksie postępowania karnego

7
do organów procesowych oraz wspomnianych wyżej organów inspekcji i kontroli
(art. 2 § 1 pkt 2, art. 19 § 1, art. 49 § 3a i 4 oraz art. 92 k.p.k.).
Jednocześnie należy pamiętać, że „osobą” w rozumieniu Kodeksu postępowania
karnego zgodnie z terminologią przyjętą w art. 49 § 1 k.p.k., jest nie tylko osoba
fizyczna, ale również prawna. Zatem wbrew zamiarom projektodawcy proponowane
regulacje byłyby adresowane również do osób prawnych.
Przypomnieć również należy, że projektowana regulacja zawiera tożsame
rozwiązania jak skierowany w dniu 6 sierpnia 2008 r., również poselski projekt ustawy
o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego (Druk sejmowy nr 1020),
odrzucony w pierwszym czytaniu w Sejmie.
Rada Ministrów rozumiejąc argumenty oraz intencje projektodawców uważa
jednak, że nadmiernie rozbudowany w proponowanej regulacji krąg osób
uprawnionych do zaskarżenia decyzji prokuratora o umorzeniu postępowania
przygotowawczego i odmowie jego wszczęcia znacznie utrudni prowadzenie
postępowania przygotowawczego i spowoduje więcej szkód niż spodziewanych przez
projektodawców korzyści. Niewątpliwie deklarowane założenia projektowanej
nowelizacji związane ze zwiększeniem skuteczności Państwa w zwalczaniu nadużyć
w instytucjach publicznych zasługują na uwagę i poparcie, zastrzeżenia jednak budzi,
przewidziany w projekcie, sposób realizacji tych założeń.
Z tego też względu Rada Ministrów jest przeciwna uchwalaniu regulacji
w kształcie proponowanym w poselskim projekcie. Natomiast, jeżeli w toku prac
legislacyjnych nad projektem przedstawione zostaną przez projektodawców nowe
propozycje realizujące deklarowany w uzasadnieniu projektowanej ustawy cel
nowelizacji, które będą wolne od wskazanych wyżej wad o charakterze zasadniczym,
możliwe będzie poparcie takich rozwiązań przez przedstawiciela Rządu
uczestniczącego w pracach legislacyjnych nad tym projektem.

8