Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2013

STRATEGIA ZARZĄDZANIA
DŁUGIEM SEKTORA FINANSÓW
PUBLICZNYCH
w latach 2013-2016






















ul. Świętokrzyska 12
00-916 Warszawa
Ministerstwo Finansów
tel.: +48 22 694 50 00

fax: +48 22 694 50 08
www.mf.gov.pl
Warszawa, wrzesień 2012

I.
WPROWADZENIE ................................................................................................. 4
II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKOŚCI I STRUKTURY DŁUGU
PUBLICZNEGO ............................................................................................................... 6
II.1. WIELKOŚĆ DŁUGU PUBLICZNEGO ORAZ KOSZTÓW JEGO OBSŁUGI............................ 6
II.2. STRUKTURA DŁUGU SKARBU PAŃSTWA .................................................................. 8
II.2.1. Ryzyko refinansowania .................................................................................... 9
II.2.2. Ryzyko kursowe.............................................................................................. 10
II.2.3. Ryzyko stopy procentowej .............................................................................. 11
II.3. OCENA REALIZACJI CELU STRATEGII W 2011 R. I W PIERWSZEJ POŁOWIE 2012 R. .. 12
II.4. WIELKOŚĆ I STRUKTURA POZOSTAŁEGO DŁUGU SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
...................................................................................................................................... 18
II.4.1. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego............................................ 19
II.4.2. Zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej ............ 22
II.4.3. Zadłużenie pozostałych jednostek .................................................................. 23
II.5. GWARANCJE I PORĘCZENIA UDZIELANE PRZEZ JEDNOSTKI SEKTORA FINANSÓW
PUBLICZNYCH................................................................................................................ 23
III. UWARUNKOWANIA STRATEGII .................................................................... 25
III.1. ZAŁOŻENIA MAKROEKONOMICZNE STRATEGII ...................................................... 25
III.2. KRAJOWY RYNEK SKARBOWYCH PAPIERÓW WARTOŚCIOWYCH............................ 25
III.2.1. Rozwój bazy inwestorów krajowych ............................................................. 25
III.2.2. Rola inwestorów zagranicznych ................................................................... 27
III.3. UWARUNKOWANIA MIĘDZYNARODOWE ............................................................... 28
III.3.1. Rynek euro (EUR) ........................................................................................ 29
III.3.2. Rynek amerykański (USD)............................................................................ 29
III.3.3. Rynek japoński (JPY).................................................................................... 29
III.3.4. Rynek szwajcarski (CHF) ............................................................................. 29
III.3.5. Marże kredytowe .......................................................................................... 30
IV. CEL STRATEGII .................................................................................................. 31
V. ZADANIA STRATEGII ........................................................................................ 34
V.1. ZWIĘKSZANIE PŁYNNOŚCI RYNKU SPW................................................................. 34
V.2. ZWIĘKSZANIE EFEKTYWNOŚCI RYNKU SPW .......................................................... 34
V.3. ZWIĘKSZANIE PRZEJRZYSTOŚCI RYNKU SPW ........................................................ 35
VI. ODDZIAŁYWANIE NA DŁUG SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH.. 36
VI.1. ZMIANY W ROZWIĄZANIACH REGULACYJNYCH .................................................... 36
VI.2. ZAŁOŻENIA STRATEGII UDZIELANIA PORĘCZEŃ I GWARANCJI............................... 37
VI.3. ZADŁUŻENIE JEDNOSTEK SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH INNYCH NIŻ SKARB
PAŃSTWA ...................................................................................................................... 38
VI.3.1. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego .......................................... 39
VI.3.2. Zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej ........... 39
VI.3.3. Zadłużenie pozostałych jednostek................................................................. 40
VII. PRZEWIDYWANE EFEKTY REALIZACJI STRATEGII.............................. 41
VII.1. WIELKOŚĆ ZADŁUŻENIA I KOSZTÓW OBSŁUGI DŁUGU ......................................... 41
VII.1.1. Dług potencjalny (gwarancje i poręczenia) ................................................ 43
ul. Świętokrzyska 12
VII.2. STRUKTURA DŁUGU SKARBU PAŃSTWA.............................................................. 43
00-916 Warszawa
VII.3. ZAGROŻENIA DLA REALIZACJI STRATEGII ........................................................... 45
tel.: +48 22 694 50 00
fax: +48 22 694 50 08


www.mf.gov.pl
ANEKS 1. WYKAZ UŻYWANYCH SKRÓTÓW I SŁOWNICZEK POJĘĆ ......... 46
A. Wykaz skrótów ..................................................................................................... 46
B. Słowniczek pojęć .................................................................................................. 46
ANEKS 2. REGULACJE PRAWNE DOTYCZĄCE DŁUGU PUBLICZNEGO W
POLSCE I UE ................................................................................................................. 50
ANEKS 3. RAMY INSTYTUCJONALNE ZARZĄDZANIA DŁUGIEM
PUBLICZNYM W PAŃSTWACH UE ......................................................................... 53
ANEKS 4. DEFICYT, DŁUG PUBLICZNY I RENTOWNOŚĆ OBLIGACJI 10-
LETNICH W PAŃSTWACH UE ORAZ STRUKTURA EMISJI SPW W
WYBRANYCH KRAJACH ........................................................................................... 55
ANEKS 5. OCENA KREDYTOWA DŁUGU RZĄDOWEGO PAŃSTW UE.......... 57
ANEKS 6. DŁUG PUBLICZNY W POLSCE – ANEKS STATYSTYCZNY ........... 59

3
I. WPROWADZENIE
Zgodnie z art. 75 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Minister Finansów
zobowiązany jest do opracowania co roku czteroletniej strategii zarządzania długiem Skarbu
Państwa (SP) oraz oddziaływania na państwowy dług publiczny. Dokument ten Minister
Finansów przedstawia Radzie Ministrów do zatwierdzenia, a następnie Rada Ministrów
przedstawia go Sejmowi wraz z uzasadnieniem projektu ustawy budżetowej.
Zarządzanie długiem publicznym odbywa się na dwóch poziomach:
• w szerszym znaczeniu stanowi element polityki fiskalnej i obejmuje decyzje, jaka część
wydatków państwa ma być finansowana poprzez zaciąganie długu, a zatem jaka będzie
wielkość długu publicznego (aspekt ten jest omawiany w aktualizowanych co roku
dokumentach poświęconych programowi gospodarczemu rządu, w szczególności w
uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej oraz w Aktualizacji Programu Konwergencji);
• w węższym znaczeniu oznacza sposób finansowania potrzeb pożyczkowych państwa oraz
kształtowanie struktury długu, a więc wybór rynków, instrumentów i terminów emisji.
Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2013-16 zawiera
prognozy wielkości długu publicznego spójne z założeniami polityki fiskalnej przyjętymi
w projekcie ustawy budżetowej na 2013 r., natomiast w zakresie celów i zadań odnosi się do
zarządzania długiem publicznym w węższym znaczeniu. Prognozy długu publicznego w
niniejszej Strategii różnią się od prognoz prezentowanych w przyjętych przez Radę Ministrów
dokumentach: Program Konwergencji. Aktualizacja 2012 (przyjęty w kwietniu 2012 r.) i
Wieloletni Plan Finansowy Państwa (przyjęty w maju 2012 r.) ze względu na zmianę otoczenia
makroekonomicznego, mającego wpływ na zmienne rynkowe i sytuację fiskalną w Polsce.
Tabela 1. Dług publiczny i koszty jego obsługi – podsumowanie prognoz Strategii
2011
Wyszczególnienie
2012
2013
2014
2015
2016
(wykonanie)
1. Państwowy dług publiczny
a) w mld zł
815,3
845,8
867,6
893,3
941,5
991,4
b) w relacji do PKB
53,5%
52,4%
51,4%
50,5%
50,2%
49,6%
2. Dług sektora general government
a) w mld zł
859,0
894,7
920,9
944,8
990,0
1 039,0
b) w relacji do PKB
56,3%
55,5%
54,5%
53,4%
52,8%
52,0%
3. Wydatki z tytułu obsługi długu Skarbu Państwa
a) w mld zł
36,0
43,0
43,5
42,3 - 42,8
42,5 – 44,0
43,4 - 45,4
b) w relacji do PKB
2,36%
2,67%
2,58%
2,39% - 2,42% 2,27% - 2,34% 2,17% - 2,27%
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, utrzymywanie się przez relację państwowego
długu publicznego do PKB powyżej progu 50% w 2011 r. oznacza konieczność przyjęcia w
ustawie budżetowej na 2013 r. relacji deficytu budżetowego do dochodów nie wyższej niż
założona w budżecie na 2012 r. Relację tę w ustawie na 2012 r. ustalono na poziomie 11,9%.
Relacja założona w projekcie ustawy budżetowej na 2013 r. wynosi również 11,9%.
Ograniczenie to będzie oddziaływać na budżety kolejnych lat.
W 2012 r. przewidywany jest spadek relacji długu do PKB z 53,5% na koniec 2011 r. do
52,4%. Przy przyjętych założeniach, w latach 2013-16 relacja długu do PKB będzie się
zmniejszać i obniży się poniżej progu 50% w 2016 r. Zmniejszać się również będzie relacja
długu sektora general government do PKB, która w horyzoncie Strategii osiągnie poziom 52,0%.
W horyzoncie Strategii nie wystąpi zagrożenie przekroczenia przez tę relację progu 60%
przewidzianego w Traktacie z Maastricht.
Strategia
zakłada
wzrost
relacji
kosztów
obsługi
długu
SP
do
PKB
z 2,4% w 2011 r. do 2,7% w 2012 r., a następnie jej sukcesywne obniżanie, w zależności od
ukształtowania się zmiennych rynkowych, do poziomu 2,2%-2,3% w 2016 r.

4
Niniejsza Strategia stanowi kontynuację strategii przygotowanej rok temu. Utrzymany został
cel minimalizacji kosztów obsługi długu w długim horyzoncie czasu przy przyjętych
ograniczeniach związanych z ryzykiem oraz trzy współzależne zadania zwiększania płynności,
efektywności i przejrzystości rynku skarbowych papierów wartościowych (SPW).
Dla realizacji celu Strategii w latach 2013-2016 przyjęto, że:
• utrzymane zostanie elastyczne podejście do kształtowania struktury finansowania pod
względem wyboru rynku, waluty i instrumentów, w stopniu przyczyniającym się do
minimalizacji kosztów obsługi i przy ograniczeniach wynikających z przyjętych poziomów
ryzyka oraz możliwego wpływu na politykę pieniężną;
• głównym źródłem finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa pozostanie rynek
krajowy; udział długu w walutach obcych nie będzie przekraczał 30%, z możliwością
przejściowych odchyleń w przypadku znaczących zmian kursów walutowych lub możliwości
prefinansowania potrzeb pożyczkowych po wyraźnie niższych kosztach niż na rynku
krajowym;
• priorytetem polityki emisyjnej będzie budowanie dużych i płynnych emisji o oprocentowaniu
stałym, zarówno na rynku krajowym, jak i rynku euro oraz dolara amerykańskiego;
• średnia zapadalność długu krajowego powinna być zwiększana do co najmniej 4,5 roku,
a średnia zapadalność długu ogółem utrzymywana na poziomie nie niższym niż 5 lat,
natomiast duration długu krajowego, które osiągnęło już poziom akceptowalny z punku
widzenia ryzyka stopy procentowej, utrzymywane będzie w przedziale 2,5-3,5 roku
(w przypadku wskaźnika ATR odpowiednio 2,8-4,2 roku).
Układ Strategii nie uległ istotnym zmianom. Strategia zawiera sześć aneksów stanowiących
informacje uzupełniające główny tekst, w tym słowniczek pojęć. Dodany został wykaz
stosowanych w Strategii skrótów.

5