Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2013

II. ZMIANY
W
ZAKRESIE
WIELKOŚCI
I
STRUKTURY
DŁUGU
PUBLICZNEGO
Zarządzanie długiem polega na kształtowaniu jego struktury tak, by z istnieniem długu
publicznego wiązały się jak najmniejsze koszty w długim horyzoncie czasowym przy
akceptowalnym poziomie ryzyka.
W kolejnych podrozdziałach przedstawiono zachodzące w ostatnich latach zmiany
w wielkości długu publicznego oraz kosztów obsługi i struktury długu SP, jak również wielkości
długu potencjalnego wynikającego z udzielanych gwarancji i poręczeń.
II.1. Wielkość długu publicznego oraz kosztów jego obsługi
Zmiany wielkości długu publicznego w latach 2001-12 wynikały głównie ze zmian długu SP.
Wzrost w ujęciu nominalnym był wypadkową stosunkowo wysokich potrzeb pożyczkowych,
wpływów z prywatyzacji oraz zmian kursu złotego, a w 2011 r. również konsolidacji zarządzania
płynnością sektora finansów publicznych. Po okresie stabilizacji relacji długu publicznego do
PKB w latach 2003-2006 oraz przejściowego jej spadku w 2007 r., w latach 2008-11 nastąpił
ponowny wzrost relacji państwowego długu publicznego (PDP) do PKB, głównie w wyniku
silnego wzrostu potrzeb pożyczkowych sektora finansów publicznych oraz obniżenia tempa
wzrostu gospodarczego. W 2011 r. na wzrost długu publicznego znaczący wpływ miały różnice
kursowe, spowodowane gwałtownym osłabieniem się złotego w drugiej połowie roku. W 2011 r.
i w pierwszej połowie 2012 r. dług publiczny wzrósł odpowiednio o 67,4 mld zł oraz 27,3 mld zł
(w tym dług SP wzrósł o 69,3 mld zł i 28,1 mld zł).
Wykres 1. Wielkość długu publicznego w latach 2001-20121
% PKB
900
m ld PLN
60%
56.3%
54.8%
800
55%
50.9%
700
53.5%
52.8%
50%
47.7%
600
47.2%
47.1%
47.1%
50.6%
45.7%
49.8% 49.6%
45.0%
47.8%
500
48.4%
47.5%
46.9%
45%
42.3%
46.7%
47.0%
44.8%
44.9%
45.1%
44.8%
44.7%
400
38.8%
43.6%
43.6%
42.6%
40%
37.6%
300
40.6%
36.4%
200
35%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
VI'12
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Skarb Państwa
Państwowy dług publiczny
Sektor General Gov ernment
Skarb Państwa
Państwowy dług publiczny
Sektor General Government


Wykres 2.Wpływ zmian kursu złotego na wielkość długu SP w latach 2001-2012 (mld zł)
80
70
70
60
70.3
68.4
69.3
50
40,7
60
43,1
61.6
40
50
69,9
51.0
39,5
65,7
30
37,4
40
44.0
44,0
20
40,7
42,6
33,9
35,3
37.3
38.4
30
25,0
25,3
28,6
10
11,5
0,4
28.1
6,6
20
23.9
0
23.0
-7,9
-3,4
-4,2
-4,1
-11,0
-7,2
17.1
-10
-20,0
10
-20
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
Róż nice kursowe
Zmiana długu SP bez róż nic kursowy ch
Zmiana długu SP


1 Szczegółowe informacje dotyczące wielkości długu publicznego zawiera aneks 6.

6
Relacja długu publicznego do PKB wg metodologii UE, wynosząca na koniec 2011 r. 56,3%,
jest wyższa niż w przypadku PDP (różnica wynika przede wszystkim z zadłużenia zaliczanego
do sektora w metodologii UE Krajowego Funduszu Drogowego - KFD) i jednocześnie niższa w
porównaniu z wielkością tej relacji dla całej UE (82,5%) i dla strefy euro (87,2%)2.
Tabela 2. Różnice w wielkości długu publicznego wg metodologii polskiej i UE (% PKB)
Wyszczególnienie
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Państwowy dług publiczny
38,8
43,6 48,4
46,7 47,5
47,8 44,8
46,9 49,9 52,8 53,5
1) Dostosowania zakresu sektora
-0,1
-0,2 -0,2
0,0
0,2
0,4
0,5
0,6
1,4
2,3
3,1
w tym:
fundusze umiejscowione w BGK
(w tym KFD)
-
-
-
-
0,1
0,4
0,4
0,5
1,1
1,8
2,4
KFD - nabycie aktywów
infrastrukturalnych*
-
-
-
-
0,0
0,1
0,2
0,2
0,3
0,6
0,6
Agencja Rynku Rolnego**
0,0
-0,2 -0,1
-
-
-
-
-
-
-
-
2) Różnice dotyczące tytułów dłużnych
-1,1
-1,2 -1,2
-1,0 -0,5
-0,4 -0,4
-0,4 -0,3 -0,3 -0,2
w tym:
zobowiązania wymagalne
-1,2
-1,3 -1,2
-1,0 -0,5
-0,4 -0,4
-0,4 -0,3 -0,3 -0,2
Dług sektora instytucji rządowych
i samorządowych
37,6
42,2 47,1
45,7 47,1
47,7 45,0
47,1 50,9 54,8 56,3
*) Zgodnie z wytycznymi Eurostatu w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej przedsięwzięć budowy autostrad, dane z zakresu
zadłużenia sektora general government uwzględniają zobowiązania strony rządowej z tytułu budowy dwóch etapów autostrady
A1 oraz odcinka II autostrady A2.
**) W związku ze zmianą struktury źródeł finansowania ARR, w 2004 r. została ona zaliczona do sektora general government.
Tabela 3. Czynniki wpływające na zmianę relacji długu SP do PKB (%)
Wyszczególnienie
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Relacja długu SP do PKB
36,4 40,6 44,9 43,6 44,8 45,1 42,6 44,7 47,0 49,6 50,6
Zmiana relacji długu SP do PKB
0,6
4,1
4,4 -1,4
1,2
0,4 -2,5
2,2
2,3
2,6
1,0
1. Potrzeby pożyczkowe budżetu państwa,
3,5
5,0
4,4
4,8
4,2
4,1
2,8
3,4
4,3
4,6
1,8
w tym:
1.1. saldo pierwotne budżetu państwa
1,5
1,9
1,5
2,0
0,3 -0,3 -1,0 -0,1 -0,6
0,7 -0,7
1.2. koszty obsługi długu SP
2,7
3,0
2,9
2,5
2,5
2,6
2,3
2,0
2,4
2,4
2,4
1.3. wynik budżetu środków europejskich
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0,7
0,8
1.4. koszty reformy emerytalnej *
0,0
0,0
0,0
1,1
1,3
1,4
1,4
1,6
1,6
1,6
1,0
1.5. przychody netto z prywatyzacji
-0,8 -0,2 -0,4 -0,8 -0,3
0,0 -0,1 -0,1
0,0 -0,6 -0,4
1.6. zarządzanie płynnością sektora finansów
-
-
-
-
-
-
-
-
-
- -1,6
publicznych
1.7. pozostałe potrzeby pożyczkowe **
0,2
0,3
0,4
0,0
0,3
0,4
0,2
0,0
1,0 -0,2
0,3
2. Zmiany nie wynikające z potrzeb
-0,8
0,7
1,9 -2,2 -0,3 -0,3 -0,7
2,0
0,3
0,4
2,1
pożyczkowych budżetu, w tym:
2.1. różnice kursowe
-1,0
0,8
1,4 -2,2 -0,3 -0,4 -0,9
2,0 -0,3
0,0
1,9
2.2. pozostałe czynniki ***
0,2 -0,1
0,5
0,0
0,1
0,1
0,2
0,0
0,6
0,3
0,2
3. Zmiany pozostałego długu SP
-0,5 -0,2 -0,2
0,0 -0,1 -0,2 -0,1
0,0
0,0
0,0
0,7
4. Nominalny wzrost PKB
-1,6 -1,3 -1,7 -4,0 -2,6 -3,2 -4,5 -3,3 -2,4 -2,4 -3,5
*) Środki dla FUS z tytułu ubytku składki przekazywanej do OFE.
**) Saldo udzielonych pożyczek oraz prefinansowania.
***) Zmiana długu z tytułu: zmiany stanu środków na rachunku budżetu państwa, dyskonta od SPW, kapitalizacji i indeksacji
SPW, ciągnień pozakasowych, umorzenia długu, konwersji długu FUS wobec OFE na SPW.
Zmiany w poziomie kosztów obsługi długu SP były wypadkową przyrostu długu oraz zmian
poziomów stóp procentowych i kursów walutowych. Aby zmienna wysokość kosztów obsługi

2 Najważniejsze różnice między metodologią polską a UE wynikają z wliczania zobowiązań wymagalnych do
tytułów dłużnych wg metodologii polskiej oraz zaliczania KFD do sektora publicznego jedynie w metodologii UE.
Różnice między metodologią polską a UE zostały omówione w aneksie 2, a zestawienie deficytu i długu państw UE
znajduje się w aneksie 4.

7
długu nie wpływała destabilizująco na konstruowanie budżetu państwa, podejmowane były
działania służące ich równomiernemu rozkładowi w czasie. Zaliczały się do nich:
• transakcje na instrumentach pochodnych – stosowane od końca 2006 r.,
• ustalanie wysokości oprocentowania nowych emisji obligacji na poziomie zbliżonym do ich
rentowności tak, aby ograniczyć kumulację kosztów z tytułu dyskonta przy ich wykupie,
• przetargi zamiany obligacji, stosowane od 2001 r., oraz odkupu skarbowych papierów
wartościowych, służące przede wszystkim ograniczeniu ryzyka refinansowania, ale
pozwalające również na regulowanie rozkładu kosztów obsługi długu w czasie.
Wykres 3. Koszty obsługi długu SP w latach 2001-2011
m ld PLN
% PKB
40
3.5%
3.0%
36,0
2.9%
2.7%
3.0%
2.6%
35
34,1
2.5%
2.5%
32,2
2.4%
2.4%
2.3%
2.4%
8.8
2.5%
7.4
30
2.0%
27,8
27,6
6.7
2.5%
2.4%
2.0%
24,0
24,1
25,0
25,1
2.2%
2.2%
4.5
2.2%
25
22,7
5.0
2.0%
1.9%
1.9%
1.9%
3.7
1.5%
20,9
3.7
3.8
5.1
1.8%
4.2
1.6%
20
3.8
1.0%
25.6
26.8
27.1
23.3
22.6
15
20.3
20.4
21.3
20.0
0.5%
17.1
18.5
0.5%
0.4%
0.5%
0.5%
0.4%
0.4%
0.4%
0.5%
0.5%
0.6%
0.4%
10
0.0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Dług ogółem


Koszty obsługi długu zagranicznego były znacznie niższe niż krajowego, co w coraz
mniejszym stopniu wynikało z różnicy poziomów stóp procentowych na rynku krajowym
i głównych rynkach zagranicznych, a w większym z ograniczonego udziału długu zagranicznego
w długu SP. Istotny wzrost kosztów obsługi długu zagranicznego od 2009 r. wynikał ze
zwiększenia roli finansowania zagranicznego oraz osłabienia złotego.
Wykres 4. Rynkowe stopy procentowe a średnie koszty obsługi długu krajowego i zagranicznego SP
Rentowność 5-letnich obligacji skarbowych **
Średnie koszty obsługi długu SP *
12%
14%
10.3% 10.1%
12%
10%
8.7%
10%
6.8%
7.0%
7.0%
8%
6.2%
7.6%
5.8%
8%
7.9%
5.5%
5.3%
5.0%
6%
6.8%
5.8%
5.9%
6%
6.1%
5.6%
4.7% 5.4% 5.1%4.9%
4%
4%
3.5% 3.6%
3.6%
4.0%
3.8% 4.2%
4.0%
3.2%
3.5%
3.1%
4.1%
2%
2%
0%
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Dług ogółem
USA
Niemcy
Polska

*) Średnie koszty obsługi długu SP zostały obliczone jako relacja kosztów obsługi długu w danym roku do średniej arytmetycznej
z wielkości długu na koniec bieżącego i poprzedniego roku.
**) W walucie krajowej.
Relacja kosztów całego długu SP do PKB mimo wzrostu relacji długu do PKB, od 2009 r.
utrzymuje się na stosunkowo stabilnym poziomie ok. 2,4%. Ze względu na dominującą rolę
instrumentów o oprocentowaniu stałym, spadek stóp procentowych na rynku krajowym z
opóźnieniem przekłada się na obniżenie kosztów obsługi długu krajowego.
II.2. Struktura długu Skarbu Państwa
Zmiany w strukturze długu SP wynikały z realizacji celu Strategii, tj. minimalizacji kosztów
w długim terminie, z uwzględnieniem ograniczeń związanych z ryzykiem. Prowadzona
elastyczna polityka emisyjna i operacje na składnikach długu powodowały, że ryzyko związane
ze strukturą długu SP nie przekraczało bezpiecznego poziomu.

8
II.2.1. Ryzyko refinansowania
Ryzyko refinansowania długu krajowego od 2004 r. ulegało systematycznemu ograniczaniu,
a od 2007 r. względnej stabilizacji. Ograniczanie tego ryzyka było wypadkową:
• roli obligacji średnio- i długoterminowych w finansowaniu potrzeb pożyczkowych.
Obligacje o terminach zapadalności od 5 lat stanowiły odpowiednio 24,4% w 2001 r. i 65,1%
w 2007 r. ogółu sprzedanych na przetargach SPW3. Ich udział w 2008 r. i 2009 r. zmniejszył
się odpowiednio do 39,6% i 33,2% głównie na skutek ograniczonego popytu na te
instrumenty w wyniku kryzysu finansowego, a następnie wzrósł do 64,0% w I połowie
2012 r. co było wynikiem poprawy sytuacji rynkowej i napływu kapitału zagranicznego;
• zmian zadłużenia w bonach skarbowych. W latach 2001-2007 wartość nominalna zadłużenia
w bonach skarbowych spadła z 35,2 mld zł do 22,6 mld zł, a udział bonów w krajowych
SPW spadł z 20,0% do 5,9%. Po wzroście w latach 2008-2009 (maksymalnie do 64,3 mld zł,
tj. do 14,3% zadłużenia w krajowych SPW w lipcu 2009 r.), zadłużenie w bonach zostało
znacząco zredukowane i na koniec czerwca 2012 r. wyniosło 11,7 mld zł, co stanowiło 2,2%
zadłużenia w krajowych SPW. Zmniejszenie zadłużenia w bonach skarbowych było efektem
zarówno ograniczenia emisji, jak i serii odkupów bonów przeprowadzonych w latach 2009-
2011;
• dużej skali przetargów zamiany. W 2011 r. odkupiono obligacje o zbliżającym się terminie
zapadalności o rekordowej wartości 49,2 mld zł, a w I półroczu 2012 r. odkup wyniósł
16,9 mld zł. Większość obligacji wydawanych na przetargach zamiany stanowiły obligacje
średnio- i długoterminowe (52% w 2011 r., 85% w I połowie 2011 r.).
• prefinansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa roku następnego w IV kw. roku
bieżącego;
• utrzymywania rezerwy płynnościowej budżetu państwa. W latach 2009-2012 średni
miesięczny stan środków złotowych i walutowych w dyspozycji MF wyniósł 32,9 mld zł
(środki walutowe obejmują środki z emisji długu oraz otrzymane z Komisji Europejskiej);

Wykres 5. Struktura długu SP wg faktycznych terminów wykupu w latach 2001-2012
Krajowe SPW
Zagraniczne SPW
100%
100%
12% 16% 15% 17% 19% 21% 30% 29% 31% 32% 33%
80%
19%
34%
80%
19% 16% 23%
51% 51% 46% 42%
28%
62%
61%
31%
66% 65% 62% 65% 64%
61%
60%
20% 17% 16% 17%
60%
31%
24%
27% 31%
20%
30%
40%
26%
27%
25%
28% 29% 30% 29% 32%
40%
24% 27%
24% 24%
18% 11% 13% 19% 18% 18% 16% 18%
20%
38% 38% 38% 30%
20%
27% 20% 20% 24% 24% 19% 20%
12%
16%
18%
18% 18% 21% 23% 13% 17% 16% 10%
11%
16%
0%
6%
7%
8%
8%
7%
6%
6%
9%
5% 3% 8% 9%
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
do 1 roku (w łącznie)
od 1 roku do 3 lat (w łącznie)
do 1 roku (w łącznie)
od 1 roku do 3 lat (w łącznie)
od 3 do 5 lat (w łącznie)
pow y żej 5 lat
od 3 do 5 lat (w łącznie)
pow y żej 5 lat









3 Bony i obligacje łącznie z przetargami uzupełniającymi i zamiany.

9
Wykres 6. Średnia zapadalność długu SP w latach 2001-2012
ATM
9
8
8,5
8,3
8,3
8,1
8,3
8,1
6,5
7,8
7
7,7
6,0
5,7
5,5
6
5,0
5,1
5,3
5,3
5,2
5,4 5,4
5,4
5
4,1
3,9
3,7
3,8
4
3,9 4,3
4,2
4,3
4,1
4,3
4,2
3
2,5
3,2
3,6
2,7
2,7
2
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
VI '12
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Dług ogółem

Ryzyko refinansowania długu zagranicznego jest w porównaniu do długu krajowego istotnie
niższe. Uległo ono skokowemu ograniczeniu w 2005 r., kiedy część zobowiązań wobec Klubu
Paryskiego została spłacona przed terminem i refinansowana emisjami obligacji o znacznie
dłuższej zapadalności. Od tego czasu poziom średniej zapadalności długu zagranicznego nieco
się obniżył, z 8,5 roku na koniec 2005 r. do 7,7 roku w połowie 2012 r.
Systematyczny, począwszy od 2004 r. do 2007 r., wzrost średniej zapadalności całego długu
SP wynikał ze stabilnego wzrostu średniej zapadalności długu krajowego, mającego dominujący
udział w długu ogółem oraz znaczącego wydłużenia w 2005 r. średniej zapadalności długu
zagranicznego. W kolejnych latach średnia zapadalność utrzymywała się na stabilnym poziomie.
II.2.2. Ryzyko kursowe
Udział długu nominowanego w walutach obcych w długu SP, za wyjątkiem niewielkiego
wzrostu w 2005 r., systematycznie spadał do 23,3% na koniec III kwartału 2008 r., następnie
zwiększył się do 32,0% na koniec 2011 r., a na koniec czerwca 2012 r. wyniósł 31,4%.
Ograniczaniu ulegał udział innych niż euro walut obcych. Od połowy 2006 r. udział długu
w euro utrzymywał się w przedziale ok. 70%-75%. Na koniec 2011 r. udział euro w długu
zagranicznym ogółem zmniejszył się do 66,9%, a na koniec czerwca 2012 r. wyniósł 67,4%.
Zwiększenie roli długu w walutach obcych od 2008 r., kontynuowane w latach 2011-2012
było rezultatem:
• elastycznego podejścia do realizacji celu minimalizacji kosztów obsługi długu w kontekście
ograniczeń wynikających z ryzyka kursowego i pozwalającego na przejściowe zwiększenie
finansowania zagranicznego, uzasadnionego dążeniem do stabilizacji rynku krajowego,
dywersyfikacją źródeł pozyskiwania kapitału oraz wykorzystaniem możliwości emisji
obligacji o niższej rentowności od występującej na rynku krajowym i zaciągania nisko
oprocentowanych kredytów w międzynarodowych instytucjach finansowych (MIF),
• zmienności kursu złotego, od 2008 r. kurs euro wahał się w przedziale od 3,2 do 4,9, a kurs
dolara odpowiednio od 2,0 do 3,9.
Wykres 7. Struktura walutowa zadłużenia SP
100%
10,4% 9,7% 7,7% 6,7%
7,4% 7,9% 7,9%
10,2%
24,4% 19,7% 14,9%
10,6%
80%
17,3% 18,6% 18,7% 17,4% 18,9% 18,9% 19,8% 21,4% 21,2%
15,5% 19,1%
15,0%
60%
40%
60,6% 64,9% 66,1% 72,4% 71,7% 73,6% 75,8% 73,7% 73,3% 72,2% 68,0% 68,6%
20%
0%
2001
2002
2003
2004 2005
2006
2007
2008 2009
2010
2011 VI '12
PLN
EUR
pozostałe w aluty


10