Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o efektywności energetycznej

Podobne rozwiązania w zakresie weryfikacji audytów energetycznych zawiera ustawa
z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz. U. Nr 223,
poz. 1459, z pó n. zm.). Zgodnie z tą ustawą przyznanie premii na realizację
przedsięwzięcia termomodernizacyjnego następuje przed jego zrealizowaniem, dlatego
też osiągnięcie oszczędności ma potwierdzać opracowanie w formie audytu
energetycznego. Audyt ten zawiera ocenę stanu technicznego przedmiotu finansowania
oraz opis możliwych wariantów przedsięwzięcia wraz ze wskazaniem wariantu
optymalnego. Podlega on weryfikacji wykonanej przez Bank Gospodarstwa Krajowego,
który rozpatruje wnioski o przyznanie premii termomodernizacyjnej. Weryfikacja może
zostać również zlecona innym podmiotom wyłonionym zgodnie z przepisami
o zamówieniach publicznych.
W tym wypadku weryfikacja audytu jest wystarczającą formą zabezpieczenia
prawidłowego działania systemu przyznawania środków na realizację przedsięwzięć
termomodernizacyjnych. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu
termomodernizacji i remontów nie zawiera regulacji dotyczących osób uprawnionych
do sporządzania audytów energetycznych. Ogranicza się natomiast jedynie do
wskazania elementów obligatoryjnych, które powinien zawierać sam audyt
energetyczny. Do przedmiotowej ustawy zostały również wydane akty wykonawcze,
określające m.in. szczegółowy zakres i formę audytu energetycznego oraz sposób i tryb
weryfikacji tego audytu.
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej przewiduje również
wydanie rozporządzenia określającego szczegółowe wymagania dotyczące zakresu
i sposobu sporządzania audytu efektywności energetycznej, metody obliczania
oszczędności energii oraz sposobu i trybu weryfikacji uzyskiwanych oszczędności
energii.
Projekt ustawy o zmianie ustawy o efektywności energetycznej jest odpowiedzią
na podnoszone w trakcie niedługiego okresu obowiązywania ustawy o efektywności
energetycznej (weszła w życie 11 sierpnia 2011 r.) postulaty dotyczące w szczególności
stworzenia osobom zainteresowanym, posiadającym wiedzę i doświadczenie
w wymaganym
zakresie,
możliwości wykonywania audytów efektywności
energetycznej. Przedmiotowe postulaty dotyczyły w szczególności wymogu posiadania
wyższego wykształcenia w zakresie technicznym oraz obowiązku odbycia
specjalistycznego szkolenia lub ukończenia studiów podyplomowych w zakresie

4
sposobu sporządzania audytu efektywności energetycznej. Argumentowano, że jest to
stawianie niepotrzebnych barier osobom, które np. nie posiadają wyższego
wykształcenia w zakresie technicznym, natomiast opierają swoją wiedzę
na wieloletnim doświadczeniu w wykonywaniu opracowań technicznych dotyczących
efektywności energetycznej urządzeń technicznych, instalacji lub budynków. Natomiast
w zakresie odnoszącym się do kwestii szkoleń podnoszono, iż dotychczasowe przepisy
ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej mogą stwarzać
niepotrzebne bod ce do rozwoju rynku firm szkoleniowych, które i tak powstawałyby
w sytuacji braku przepisów ustawowych i istniejącego popytu na takie usługi.
Szeroki zakres przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej,

dla których można sporządzić audyt efektywności energetycznej (przykładowy wykaz
przedsięwzięć znajduje się w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r.
o efektywności energetycznej) oraz stopień ich skomplikowania nie pozwala
stwierdzić, że audyt ten może być sporządzony przez osoby nieposiadające
odpowiedniej wiedzy oraz wieloletniego doświadczenia w zakresie sporządzania
opracowań w dziedzinie szeroko pojętej efektywności energetycznej.
Osobami zainteresowanymi sporządzaniem audytów efektywności energetycznej są
w szczególności audytorzy energetyczni sporządzający audyty energetyczne na
potrzeby systemu wprowadzonego przez ustawę z dnia z dnia 21 listopada 2008 r.
o wspieraniu termomodernizacji i remontów, osoby które posiadają kwalifikacje do
eksploatacji sieci, urządzeń lub instalacji, potwierdzone zgodnie z przepisami ustawy
z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U z 2006 r. Nr 89, poz. 625,
z pó n. zm.) oraz osoby posiadające uprawnienia do sporządzania świadectwa
charakterystyki energetycznej budynków, przyznane na podstawie przepisów ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623,
z pó n. zm.). Stawianie przez ustawę z dnia 15 kwietnia 2011 r.

o efektywności energetycznej warunków dotyczących osób, które mogą sporządzać
audyty efektywności energetycznej, w przypadku tych dwóch ostatnich osób, jest
powielaniem obowiązku potwierdzania kwalifikacji, które te osoby już posiadają.
Dopuszczalna jest sytuacja, w której niektóre osoby sporządzające audyty efektywności
energetycznej będą specjalizować się w wykonywaniu prostych audytów dla budynków,
inne zaś dla bardziej skomplikowanych przedsięwzięć służących poprawie
efektywności energetycznej realizowanych w przedsiębiorstwach energetycznych lub

5
zakładach przemysłowych, dotyczących np. urządzeń potrzeb własnych czy
modernizacji urządzeń i instalacji wykorzystywanych w procesach przemysłowych.
Zapobiegnie to sytuacji, w której audytor efektywności energetycznej miałby być osobą
posiadającą kwalifikacje w zakresie wszystkich możliwych do wykonania i zgłoszenia
do przetargu, organizowanego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,
przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej.
Zgodnie z art. 1 projektu ustawy o zmianie ustawy o efektywności energetycznej
proponuje się uchylenie przepisów utrudniających uzyskanie uprawnień audytora
efektywności energetycznej, m.in. regulacji dotyczących wymogów, jakie musi
spełniać osoba, która ubiega się o nadanie uprawnień audytora efektywności
energetycznej, przesłanek utraty tych uprawnień, obowiązku podlegania przez
audytorów efektywności energetycznej ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej
za szkody wyrządzone w związku ze sporządzeniem audytu efektywności
energetycznej, powoływania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki komisji
kwalifikacyjnych przeprowadzających egzamin na audytora efektywności
energetycznej oraz rodzajów jednostek organizacyjnych, przy których takie komisje
mogą być powoływane. Wśród uchylanych przepisów znajduje się również
upoważnienie dla Ministra Gospodarki do wydania rozporządzenia w sprawie
szczegółowego sposobu przeprowadzenia szkolenia oraz egzaminu dla osób
ubiegających się o nadanie uprawnień audytora efektywności energetycznej. Powyższe
rozporządzenie nie zostało jeszcze wydane. Wprowadzenie przedmiotowej regulacji
spowoduje również utratę mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 września
2011 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej
audytora efektywności energetycznej (Dz. U. Nr 210, poz. 1248).
Propozycja nowelizacji ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej
zawiera zatem przepisy, które uchylają wszystkie regulacje dotyczące uzyskiwania
uprawnień audytora efektywności energetycznej. Pozostawia się natomiast przepisy
regulujące wymagania dotyczące sposobu sporządzania audytu efektywności
energetycznej. Oznacza to, że zgodnie z założeniem, audyt efektywności będzie mógł
być sporządzony przez podmiot, który nie musi potwierdzać ww. kwalifikacji w drodze
administracyjnej, tj. przed komisją kwalifikacyjną powołaną przez Prezesa Urzędu
Regulacji Energetyki. Nie oznacza to natomiast, że audyty będą sporządzane przez
osoby niekompetentne. Zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo

6
energetyczne osoby, które zajmują się eksploatacją sieci, urządzeń lub instalacji
obowiązane są posiadać kwalifikacje potwierdzone świadectwem wydanym przez
komisje kwalifikacyjne (art. 54 ust. 1). Przepis ten ma na celu zagwarantowanie
bezpieczeństwa tych osób, ale jednocześnie wyłącza możliwość wykonywania
czynności związanych z eksploatacją lub dozorem sieci, urządzeń lub instalacji przez
osoby do tego niepowołane. Większość przedsięwzięć służących poprawie
efektywności energetycznej, charakteryzujących się dużym stopniem skomplikowania,
dotyczy właśnie takich urządzeń, instalacji lub sieci, które znajdują się w szczególności
w przedsiębiorstwach energetycznych. Nie mogą mieć z nimi do czynienia osoby, które
nie posiadają wiedzy i doświadczenia w tym zakresie. Jest to gwarancją, że audyt
efektywności energetycznej nie zostanie wykonany przez przypadkową osobę, ale taką,
która posiada ww. kwalifikacje potwierdzone świadectwem. Jeżeli chodzi natomiast
o przedsięwzięcia służące poprawie efektywności energetycznej, które dotyczą swoim
zakresem odbiorców końcowych, czyli np. dotyczące modernizacji budynków, to w tym
zakresie funkcjonują już audytorzy energetyczni wykonujący audyty na potrzeby
systemu wspierania termomodernizacji, wprowadzonego ustawą z dnia 21 listopada
2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów. Zatem na rynku istnieją osoby
kompetentne do sporządzania audytów w zakresie oceny efektywności energetycznej
budynków.
Jak wskazano w procedowanym obecnie przez Ministerstwo Sprawiedliwości projekcie
ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów1), nadmierne
regulowanie zawodów jest przyczyną osłabienia konkurencji w regulowanej branży, co
prowadzi do wzrostu cen i spadku dostępności usług dla niektórych członków
społeczeństwa. To z kolei może spowodować obniżenie innowacyjności w obrębie
regulowanej profesji. Jak udowodniło Ministerstwo Sprawiedliwości, stopień regulacji
i restrykcji w dostępie do określonych zawodów jest w Polsce znacznie wyższy niż
w innych krajach.
Skutkiem nadmiernej regulacji może być również sytuacja przeregulowania rynku
i nieosiagnięcia zamierzonego celu, jakim jest dostępność na rynku wysokiej jakości
audytów efektywności energetycznej. Ministerstwo Gospodarki stoi na stanowisku, że
wysokiej jakości audytów nie zagwarantuje skomplikowany system uzyskiwania

1) http://legislacja.rcl.gov.pl/lista/2/projekt/33823

7
uprawnień audytora efektywności energetycznej, ale konkurencja na rynku usług
związanych ze sporządzaniem takich audytów. Administracyjne reglamentowanie
dostępu do tego rynku może jedynie wypaczyć jego funkcjonowanie poprzez
dopuszczenie do wykonywania zawodu osób, które co prawda zdobyły kwalifikacje, ale
wcale nie muszą ich doskonalić i aktualizować oraz pogłębiać wiedzy w dziedzinie,
w której się poruszają, z uwagi na to, że funkcjonują na rynku, na którym nie muszą
obawiać się szerokiej konkurencji. Sytuacja braku konkurencji powoduje również
zawyżanie cen oferowanych usług, w tym wypadku sporządzania audytu efektywności
energetycznej. Zjawisko to może prowadzić również do spadku innowacyjności
w obrębie regulowanej profesji.
Co więcej w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących
wykonywanie niektórych zawodów podniesiono bardzo istotną kwestię ograniczania
wolności i praw konstytucyjnych, w tym prawa do wyboru zawodu i swobody
podejmowania pracy, w kontekście ograniczania dostępu do zawodów: „Zgodnie
z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania
zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ograniczeniem tej wolności może być jedynie
ochrona wartości wyższych takich jak zdrowie publiczne czy bezpieczeństwo
publiczne. Wątpliwym jest więc czy utrzymywanie rozbudowanego systemu zawodów
regulowanych w Polsce uzasadnione jest przez te wymienione powyżej wartości.
Ponadto nie można również zapominać, że nadmierne ograniczanie dostępu do
wykonywania zawodów jest sprzeczne z unijną zasadą swobody przepływu
pracowników. Brak realizacji tej zasady utrudnia rozwój jednolitego rynku
wspólnotowego, a co za tym idzie zwiększania konkurencyjności Unii Europejskiej
poprzez mobilność zawodową jej obywateli”.
Należy wskazać, że w większości państw Unii Europejskiej obowiązek wykonywania
wstępnej kwalifikacji zainteresowanych oraz wdrożenia systemu zatwierdzania
audytorów efektywności energetycznej nie jest jasno określony i unormowany prawnie.
W decydującej części państw członkowskich wstępna kwalifikacja audytorów odbywa
się na podstawie oceny kwalifikacji w zakresie wykształcenia technicznego,
doświadczenia zawodowego, uczestnictwa w specjalistycznych kursach lub
członkowstwa w zrzeszeniu lub akredytowanej jednostce. Jednostką, która może
określać kryteria kwalifikacji audytorów, jest w 40% przypadków administracja

8