Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw

ustalenia warunków zabudowy w decyzji
– brak bezpieczeństwa lokalizacyjnego
inwestora.
Występują
kolizje
związane
z
równoczesnym
postępowaniem
lokalizacyjnym na podstawie decyzji o
warunkach zabudowy i decyzji o
lokalizacji inwestycji celu publicznego,
w tym tych o znaczeniu ponadlokalnym
wydawanych na podstawie ustaw
odrębnych (postępowania prowadzone
przez różne organy).
W 24 urzędach miast i gmin i
6 starostwach skontrolowanych przez
NIK – tylko 12% powierzchni terenów
zagrożonych powodzią zostało objętych
MPZP, w studiach
i MPZP nie
wprowadzono zakazów i ograniczeń w
zagospodarowaniu na terenach
zagrożonych powodzią, na terenach
zagrożonych
powodzią
wydawano
decyzje o warunkach zabudowy, w
których nie zamieszczano informacji o
zagrożeniu powodziowym (5 gmin)
(dane NIK).
Wprowadzenie nowych zasad
Obecny system wypłaty odszkodowań W związku ze zmniejszeniem skutków
dotyczących
odszkodowań
oraz stanowi barierę uchwalania planów finansowych uchwalenia planów
zmian w opłacie planistycznej:
miejscowych lub negatywnie wpływa na miejscowych
oczekuje się większej
− przyjęcie zasady, iż ochronie ich jakość – ukształtowana linia aktywności gmin w sporządzaniu planów
prawnej podlega faktyczne
orzecznicza, przyznająca właścicielom i miejscowych.
użytkowanie terenu. Gmina ponosi użytkownikom wieczystym zbyt szeroko
odpowiedzialność odszkodowawczą prawa do odszkodowania, powoduje, że Ograniczona możliwość uzyskiwania
w przypadku sporządzenia planu gminy
ponoszą
wysokie
koszty odszkodowania z powodu wygaśnięcia
miejscowego, który uniemożliwia odszkodowań w związku z wydanymi decyzji o warunkach zabudowy z upływem
lub istotnie ogranicza dalsze decyzjami o
warunkach zabudowy terminu jej ważności. Odszkodowania
faktyczne użytkowanie terenu, lub w (szacunek max. oparty na kategorii „inne będą wypłacane przez gminę rzadziej oraz
przypadku zmiany planu, w wyniku wydatki związane z MPZP” zrealizowane w
mniejszej wysokości (faktyczne
którego zagospodarowanie terenu do 2012 r., zawierającej wypłacone użytkowanie),
będzie to wynikiem
zgodnie z przeznaczeniem w odszkodowania – 601 mln zł (dane przywrócenia decyzji charakteru
poprzednim planie jest niemożliwe IGiPZ PAN).
informacyjnego, jak również mniejszej
lub istotnie ograniczone.
liczby wydawanych decyzji za sprawą

Odszkodowanie dotyczy przy tym
ścisłych kryteriów jej wydawania.
Skala skutków finansowych planów
poniesionej rzeczywistej szkody;
−
miejscowych
wynikających
z W przypadku gdy planowana inwestycja
powstanie obowiązku wypłaty przez nieuwzględnienia w planach wydanych powoduje szkodę dla właścicieli lub
gminę odszkodowania nie będzie
użytkowników wieczystych nieruchomości
związane
z
uzyskaniem
dla decyzji o warunkach zabudowy.
znajdujących
się
w
obszarze
nieruchomości decyzji o warunkach Dane 17 na 18 miast wojewódzkich.
oddziaływania tej inwestycji, obowiązek
zabudowy, która nie rodzi
Wnioski są następujące:
wypłaty odszkodowania będzie należeć do
bezpośredniego uprawnienia do Miasta wojewódzkie, które nie
realizacji inwestycji, stanowiąc „asymilowały” ustaleń wydanych decyzji inwestora odpowiedzialnego za
spowodowaną szkodę.
jedynie potwierdzenie możliwości o wz do treści planów miejscowych,


zagospodarowania terenu zgodnie z poniosły koszty finansowe w związku z Można spodziewać się, że gminy będą
przepisami ustawy;
wydaniem decyzji o wz, które po wejściu uzyskiwały większe wpływy z opłaty
− doprecyzowaniu oraz uzupełnieniu w
życie
planu
miejscowego planistycznej w wyniku większej różnicy
ulegną
przepisy
dotyczące przewidującego inne ustalenia dla w wartości nieruchomości przed i po
odpowiedzialności
objętego nimi terenu, zostały wygaszone, uchwalaniu planu (wyeliminowanie efektu
odszkodowawczej inwestora,
przykładowo:
sztucznego
podwyższania
wartości
będącego adresatem decyzji o wz lub – 1 394 500 zł (Wyrok SA sygn. akt I C nieruchomości przez decyzję o wz), a
o lokalizacji inwestycji celu 850/12),
dodatkowo w związku z zawężeniem
publicznego
–
wypłata – Pozew o odszkodowanie na kwotę dopuszczalnej stawki będącej podstawą
odszkodowania po dokonaniu 8 749 900
zł, przyznana kwota ustalenia opłaty planistycznej z przedziału
skutecznego zgłoszenia zamiaru
odszkodowania – 4 374 968 zł (Wyrok 0–30% do przedziału 10–30% i z
wykonywania robót budowlanych
SA sygn. akt II C 444/10),
wydłużeniem czasu, w którym pobierana

15)
Najwyższa Izba Kontroli, raport z kontroli „Planowanie i realizacja inwestycji na obszarach zagrożonych powodzią”, przeprowadzonej w 2013 r.
64

lub po uzyskaniu ostatecznej decyzji – Pozew o odszkodowanie na kwotę jest opłata planistyczna, oraz w wyniku
o pozwoleniu na budowę;
53 808 962
zł, przyznana kwota wyznaczania nowych terenów
− określona zostanie minimalna stawka
odszkodowania – 19 448 500 zł inwestycyjnych w planach miejscowych.
procentowa,
będąca
podstawą
(Wyrok SA sygn. akt I ACa 676/12),
ustalenia opłaty planistycznej w
W projekcie przewiduje się również
przyznane kwoty odszkodowania
wysokości
możliwość odstąpienia od naliczania
10%, oraz wydłużony
stanowiły róznicę pomiędzy wartością opłaty planistycznej, gdy koszty
zostanie okres, w którym pobierana
nieruchomości po uchwaleniu planu
jest opłata planistyczna z 5 do 10 lat
miejscowego a jej wartością przed ponoszone przez gminę przewyższałyby
od dnia wejścia w życie planu
uchwaleniem planu, ustaloną na zyski z tego tytułu.

miejscowego lub jego zmiany;
podstawie decyzji o warunkach
− odszkodowanie od gminy nie będzie
zabudowy,
przysługiwać w przypadku, gdy – Sprawa w toku dotyczy roszczenia na
wprowadzone w planie miejscowym
kwotę 4 943 000,00 zł,
ograniczenie korzystania z
– Roszczenia w innych analizowanych
nieruchomości nie będzie stanowiło
miastach na kwotę 9 510 695,46 zł
samodzielnego ustalenia przez gminę
(2011 r.); 2 111 141,75 zł (2012 r.);
społeczno-gospodarczego
21 493 012,74 zł (do 10.2014 r.).
przeznaczenia terenu oraz sposobu Miasta wojewódzkie, które nie poniosły
korzystania z niego, ale będzie kosztów w związku z wydaniem decyzji
wynikać
z
istniejących
uwarunkowań, np.
o warunkach zabudowy, to miasta, które:
hydrologicznych, przystosowywały ustalenia planów do
geologicznych, geomorfologicznych większości wydanych decyzji (np.
lub
przyrodniczych
dotyczących
występowania powodzi, określonych Gorzów Wielkopolski) bądź posiadają
niewielką
powierzchnię
pokrytą
na podstawie przepisów odrębnych, planami (Łódź: 6,2%, Rzeszów: 14,4%
lub z decyzji lokalizacyjnych
wydanych przez inne niż gmina powierzchni pokrytej planami). Mija się
to z celem planowania – plan miejscowy
organy, lub z przepisów innych przestaje pełnić funkcję narzędzia
aktów prawa miejscowego i ustaw.
realizacji polityki przestrzennej i
wprowadzania ładu przestrzennego na
rzecz minimalizowania kosztów gminy
związanych z wydaniem decyzji o
warunkach zabudowy.
Inwestor zamierzający realizować na
podstawie MPZP inwestycję powodującą
ograniczenia w zagospodarowaniu
nieruchomości sąsiednich nie ponosi
odpowiedzialności
odszkodowawczej.
Generuje to koszty po stronie gmin, a w
przypadku lokalizowania inwestycji na
podstawie decyzji o warunkach
zabudowy jest powodem powstawania
konfliktów społecznych.
Opłata planistyczna (tzw. renta
planistyczna, opłata pobierana w wyniku
sprzedaży
i
wzrostu
wartości
nieruchomości w wyniku uchwalenia
MPZP) pobierana jest w zbyt małej
wysokości, aby mogła stanowić źródło
pokrycia
kosztów
będących
konsekwencją
uchwalania planów
miejscowych. Renta w zasadzie nie jest
realizowana po części w związku z
ustalaniem przez gminy niskiej, rzędu
0,1%, 1%, stawki tej opłaty – stawki
takie wskazały przykładowo gminy
ankietowane przez MIR (przy
maksymalnej dopuszczalnej wysokości
30%).
Do 2012 r. gminy uzyskały wpływy z
opłaty planistycznej w wysokości:
452
mln
zł, co stanowi 7%
zrealizowanych wpływów związanych z
uchwaleniem MPZP (dane IGiPZ PAN).

65

Poszerzenie zakresu partycypacji Obecnie występują konflikty społeczne Oczekuje się zapewnienia lepszej jakości
społecznej:
związane z brakiem akceptacji dla dokumentów planistycznych, w wyniku
− wprowadzenie
obowiązkowych ustaleń aktów planistycznych.
szerszego udziału społeczeństwa w
konsultacji społecznych na etapie
procedurze sporządzania studium i planu
przed sporządzeniem projektu aktu Brak konsultacji społecznych przed
sporządzeniem
projektu
planu miejscowego, jak również w wyniku
planistycznego;
szerszego
udostępniania
informacji,
−
uniemożliwia społeczną debatę nad
jako narzędzie realizacji – uściślenie
istotnych dla podejmowanych decyzji
kierunkami zagospodarowania terenów
wymogów,
jakim powinna
objętych projektem MP
planistycznych (w 2012 r. uchwalono

odpowiadać uchwała o przystąpieniu
ZP lub studium i 2185 planów miejscowych, liczba
do sporządzenia aktu planistycznego przedstawienie propozycji nowego ich wszystkich planów – 41 625, dane IGiPZ
(np. podanie celu sporządzenia aktu zagospodarowania.
PAN).

lub jego zmiany);
Nastąpi
ograniczenie
−

konfliktów
wprowadzenie
obowiązku
społecznych
sporządzania aktów planistycznych
– ustalenia studiów i planów
miejscowych
będą
uwzględniać
w postaci elektronicznej – szerszy
dostęp do informacji.
ograniczenia w zagospodarowaniu terenów

sąsiadujących
z
planowanym
przedsięwzięciem mogącym znacząco
oddziaływać na środowisko, co będzie
podstawą
do
żądania
wypłaty
odszkodowania przez inwestora.
Zakłada się, że szersze konsultacje
społeczne na etapie przystąpienia do
sporządzania planu pozwolą na skrócenie
działań w tym zakresie na późniejszych
etapach procedury planistycznej, co
oznacza, że czas sporządzania aktów
planistycznych prawdopodobnie
nie
ulegnie istotnej zmianie: od 9 do
12 miesięcy (pow. do 0,02 ha); od 12 do
24 miesięcy (pow. od 0,02 ha do 20 ha);
od 24 do powyżej 36 miesięcy (pow.
powyżej 20 ha) (dane OIU).
W badanych gminach średnie czasy
sporządzania planów miejscowych (od
przystąpienia do uchwalenia) wyniosły:
12 miesięcy (pow. do 0,02 ha); od 12 do
15 miesięcy (pow. od 0,02 ha do 20 ha);
od 18 do 32 miesięcy (pow. powyżej
20 ha).
Zakłada się zwiększenie zaangażowania
społeczności lokalnej w tworzenie aktów
planistycznych – wczesny etap konsultacji
oznacza dyskusję o potrzebach i
oczekiwaniach, nie wymaga od
uczestników umiejętności „czytania”
dokumentów planistycznych, a zgłoszenie
uwag czy propozycji nie wiąże się z
koniecznością powtórzenia procedury
planistycznej.
Wprowadzenie innych zmian w celu

ujednolicenia stosowania przepisów Brak jednolitej wykładni niektórych − zapewnienie jednolitej wykładni i
ustawy, w tym:
przepisów
ustawy
powodujący
stosowania prawa oraz wykonanie
− zmiana
redakcji niejasnych
rozbieżności w orzeczeniach organów
wyroku Trybunału Konstytucyjnego w
przepisów ustawy lub ich
nadzoru i sądów administracyjnych, a
sprawie
K
46/07,
dotyczącego
uzupełnienie;
także organów II instancji w sprawach z
wielkopowierzchniowych obiektów
− wskazanie planu miejscowego jako zakresu administracji publicznej.
handlowych,
dokumentu określającego społeczno-
− doprecyzowanie
praw
właścicieli
-gospodarcze przeznaczenie terenu
nieruchomości, w tym dotyczących
oraz sposób korzystania z niego;
−
odszkodowań,
doprecyzowanie
wymagań
dotyczących powiązania skutków
− racjonalizacja
planowania,
podaż
finansowych uchwalenia planu
terenów przeznaczanych w planach
miejscowego z planowaniem budżetu
miejscowych na cele inwestycyjne
gminy;
powinna
odpowiadać
faktycznym
− uzupełnienie
przepisów
potrzebom rozwojowym gminy i
66

proceduralnych
dotyczących
możliwościom finansowania przez
sporządzania studium i planu
gminę rozwoju systemów infrastruktury
miejscowego w zakresie
technicznej,
wynikającym z przyjętych celów
− zapewnienie jednolitej wykładni i
nowelizacji ustawy, a także w
zakresie wynikającym z rozbieżności
stosowania prawa oraz eliminacja
potencjalnych
rozstrzygnięć
interpretacyjnych;
−
stwierdzających nieważność uchwał
wprowadzenie zmian dotyczących
organów
uczestniczących
w
organów
uchwalających
akty
procedurze sporządzania aktów
planistyczne, wskutek rozbieżności w
orzecznictwie związanych z brakiem
planistycznych;
−
możliwości jednoznacznego określenia
uściślenie przepisów proceduralnych
dotyczących uzgodnień projektów
norm wynikających z przepisów
proceduralnych ustawy,
aktów planistycznych, w tym
ustalenia stron postępowania w
− zagwarantowanie
właściwych
sprawie uzgodnienia projektu planu
rozstrzygnięć aktów planistycznych oraz
miejscowego.
uspójnienie przepisów ustawy z

przepisami innych ustaw,
− zapewnienie
bezpieczeństwa
w
zagospodarowaniu terenów
znajdujących się w sąsiedztwie
zakładów o zwiększonym lub dużym
ryzyku wystąpienia poważnych awarii
oraz
wyeliminowanie
postępowań
zażaleniowych
wszczętych
przez
podmioty
niebędące
stronami
postępowania,
a
tym
samym
przyspieszenie procedury sporządzania
planu miejscowego.
Zmiany w innych ustawach w celu Obecnie
obowiązujące
przepisy – proponowane umożliwienie zaliczenia
zapewnienia
prawidłowego utrudniają lub uniemożliwiają realizację
torowisk tramwajowych, dróg
funkcjonowania nowych przepisów celów ustawy, w tym:
rowerowych i chodników do kategorii
ustawy, w tym:
– związanych z zagospodarowaniem
dróg publicznych umożliwi ich
− w ustawie – Prawo geodezyjne i
terenów przeznaczonych pod funkcje
realizację na podstawie ustawy z dnia
kartograficzne,
rekreacji i wypoczynku jako 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych
− w ustawie o szczególnych zasadach
ogólnodostępnych
terenów
zasadach przygotowania i realizacji
przygotowania i realizacji inwestycji
publicznych,
inwestycji w zakresie dróg publicznych,
w zakresie dróg publicznych,
– związanych z terenami komunikacji – wyeliminowanie
możliwości
− w ustawie o własności lokali,
innymi niż drogi publiczne w
wyodrębnienia w budynku mieszkalnym
− w ustawie – Prawo budowlane,
kontekście ich sprawnej realizacji,
jednorodzinnym więcej niż dwóch
− w ustawie o gospodarce
– przestrzegania
zasad użytkowania
lokali mieszkalnych i ustanowienia ich
nieruchomościami
odrębnej własności, jeżeli jest to
.
lokali mieszkalnych w budynkach

jednorodzinnych zgodnie z
sprzeczne z planem miejscowym lub
ustaleniami planu miejscowego lub
decyzją o wz,
decyzji o warunkach zabudowy.
– zobowiązanie inwestora do dołączenia
do zawiadomienia o zakończeniu
Utrudnienia w zapewnieniu
funkcjonalności w gospodarowaniu
budowy obiektu budowlanego lub
przestrzenią
na terenach zwartej
wniosku o udzielenie pozwolenia na
zabudowy śródmiejskiej.
użytkowanie zaświadczenia organu

wykonawczego gminy o nieodpłatnym
Jednocześnie kwestią problematyczną i
przekazaniu gminie wybudowanej przez
szczególnie newralgiczną są regulacje
niego infrastruktury technicznej – na
dotyczące stref ochronnych terenów
podst. art. 20a ustawy – zapewnia
zamkniętych – które to strefy mają
wykonanie tego obowiązku,
istotne znaczenie dla bezpieczeństwa i – poszerzenie katalogu celów publicznych
obronności państwa, a mimo to są
umożliwi prawidłową i skuteczną
uregulowane w sposób szczątkowy i
realizację
ustaleń
planistycznych
niewystarczający dla efektywnego ich
dokonywanych w tym zakresie,
tworzenia i wprowadzania na ich – umożliwienie zakładania na obiektach
obszarze
ograniczeń (aby uzyskać
budowlanych elementów trakcji,
pożądany poziom ochrony terenu
znaków i sygnałów drogowych lub
zamkniętego konieczne jest uchwalenie
innych
urządzeń
bezpieczeństwa
przez gminę planu miejscowego, co jest
drogowego bez zgody właściciela
niewystarczające dla zabezpieczenia
nieruchomości umożliwi efektywniejsze
strategicznych interesów państwa w
gospodarowanie
przestrzenią
w
dziedzinie obronności i bezpieczeństwa –
obszarach zwartej zabudowy
67

uchwalanie planów miejscowych zależy
śródmiejskiej. Rozwiązanie zakładające,
wyłącznie od woli gminy, tym samym w
że właściciel musi wyrazić zgodę na
przypadku bierności planistycznej brak
montaż na nieruchomości urządzeń
jest
możliwości
skutecznego
oświetleniowych, a także oznaczeń i
wprowadzenia koniecznych ograniczeń.
szyldów, funkcjonuje w niemieckim
Przyczyną bierności gminy może być
Kodeksie budowlanym (§ 126),
fakt, iż to gmina obecnie ponosi – umożliwienie
urządzania
i
wyłączną
odpowiedzialność
utrzymywania publicznie dostępnego
odszkodowawczą za ustalenia planu
ciągu pieszego lub pieszo-jezdnego,
miejscowego dotyczące strefy ochronnej,
przebiegającego przez prześwity lub
mimo że przyczyną wprowadzenia tych
podcienia będące częściami obiektów
rozwiązań są potrzeby podmiotów od niej
budowlanych, bez zgody właściciela
niezależnych.
nieruchomości umożliwi efektywniejsze
korzystanie z przestrzeni publicznej w
obszarach zwartej zabudowy
śródmiejskiej, w tym tworzenie
optymalnych warunków do oparcia
znacznej
części
przemieszczeń
lokalnych o ruch pieszy,
– wprowadzenie do ustawy – Prawo
geodezyjne i kartograficzne przepisów
dotyczących tworzenia stref ochronnych
i wprowadzania na ich obszarze
koniecznych ograniczeń – strefy te będą
tworzone przez Prezesa Rady Ministrów
(w związku z terenami zamkniętymi
utworzonymi przez podległe mu służby)
oraz przez właściwych ministrów (w
związku z terenami zamkniętymi przez
nich
utworzonymi)
mocą
rozporządzenia. Tym samym nie od
aktywności planistycznej, czyli de facto
woli wójta (burmistrza, prezydenta
miasta) oraz rady gminy będzie zależało
ich utworzenie. Rozwiązanie będzie
stanowiło
istotne
ułatwienie
w
tworzeniu stref ochronnych oraz
wprowadzaniu na ich obszarze
ograniczeń. Przepisy rozporządzenia,
jako aktu powszechnie obowiązującego,
dla swojej skuteczności nie będą
musiały
być
„wdrażane”
przez
uchwalenie planu miejscowego.
Dodatkowo w projektowanych
rozwiązaniach przewidziano możliwość
ustanowienia nie tylko ograniczeń
związanych z zagospodarowaniem
przestrzeni,
ale także ograniczeń
dotyczących przebywania ludzi czy
używania rzeczy, które to ograniczenia
nie
stanowią
materii
planu
miejscowego, a są istotne dla
prawidłowego funkcjonowania terenów
zamkniętych.

3. Jak problem został rozwiązany w innych krajach, w szczególności krajach członkowskich OECD/UE?
W porównaniu międzynarodowym przeanalizowano rozwiązania niemieckie oraz francuskie. Rozwiązania te uznano za punkt
odniesienia do proponowanych zmian w polskim systemie zagospodarowania przestrzennego, w związku z ich skutecznością w
kształtowaniu ładu przestrzennego. Główne wnioski z porównania międzynarodowego:
• W Niemczech i we Francji występują przepisy bardziej restrykcyjne od proponowanych w nowelizacji ustawy – dotyczy
przepisów w zakresie wymogów dbałości o zachowanie ładu przestrzennego i ograniczenia zabudowy na obszarach
niezurbanizowanych (rozpraszania zabudowy), ochrony krajobrazu i ochrony interesu publicznego (dobra ogółu).
• Jednocześnie w Niemczech i we Francji przepisy dotyczące przypadków, w których lokalizacja inwestycji może następować
wyłącznie na podstawie planu miejscowego (brak norm w tym zakresie), są mniej restrykcyjne od proponowanych nowelizacją
ustawy w związku z obowiązującym w tych państwach systemem planowania zabezpieczającym przed niewłaściwą lokalizacją
inwestycji, niewymagającym dodatkowych regulacji w tym zakresie.
• W Niemczech regulacje w zakresie zasad określenia kontynuacji funkcji terenu (tzw. „dobrego sąsiedztwa”) są bardziej
68