Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw

restrykcyjne od proponowanych nowelizacją ustawy zmian.
• Rozwiązania w zakresie wypłaty odszkodowań przez organy samorządu gminy proponowane nowelizacją ustawy zakładają
szerszą ochronę praw właścicieli nieruchomości niż w Niemczech i we Francji, w związku z tym w większym stopniu niż w
tych państwach generują obowiązki finansowe gmin.

Podsumowanie wyników porównania międzynarodowego zawiera poniższa tabela.
POLSKA – obecny stan
POLSKA – projektowane
NIEMCY
FRANCJA
prawny
zmiany
Regulacje w zakresie zasad lokalizacji inwestycji i zagospodarowania przestrzeni na obszarze, na którym nie obowiązuje MPZP
Na obszarze nieobjętym Plan
użytkowania
terenu, Cały obszar gminy objęty jest Przyjęcie
zasady
planem miejscowym, zasady obowiązujący dla całej gminy, dzieli ustaleniami PLU, dzielącym gminę koncentracji zabudowy na
zabudowy i
jej terytorium na obszar na obszar zabudowany, rozwoju obszarach zurbanizowanych.
zagospodarowania terenu
wewnętrzny i zewnętrzny. Dla zabudowy oraz obszary otwarte
określa
decyzja obszarów tych obowiązują różne – rolne lub leśne (chronione Decyzje lokalizacyjne muszą
administracyjna wydawana zasady realizacji inwestycji w przyrodniczo).
być zgodne z ustaleniami
przez organ wykonawczy przypadku braku planu zabudowy.
PLU
wyznacza
również studium w zakresie
gminy,
tj. decyzja o
przeznaczenia terenów oraz ustala określonym w ustawie.
lokalizacji inwestycji celu W
obszarze
wewnętrznym 16-punktowe zasady ich

publicznego lub decyzja o stosowana jest zasada dobrego zagospodarowania. Dla gmin o Doprecyzowanie przepisów,
wz.
sąsiedztwa, określona w § 34 małej działalności inwestycyjnej dodatkowe wymogi w

Kodeksu budowlanego, nowa
możliwe jest sporządzenie planu zakresie wydawania decyzji
Nowa zabudowa może być zabudowa spełnić musi warunki uproszczonego,
również o wz.
realizowana na obszarze dotyczące:
dzielącego jej terytorium na strefy.
całej gminy, o ile nie jest to (1) obowiązku dostosowania nowej

niezgodne z przepisami zabudowy do otoczenia – w praktyce W gminach, w których nie ma
powszechnie obwiązującymi orzeczniczej
wykształciło
się żadnej z tych form planowania,
(decyzje administracyjne jw. wymaganie
odnośnie
m.in. stosuje się krajowe przepisy
nie muszą być zgodne z zabudowy dwóch działek sąsiednich, urbanistyczne
–
bardzo
polityką przestrzenną gminy bezpośrednio graniczących z działką rygorystyczny charakter, w
określoną w studium).
objętą wnioskiem;
praktyce decyzja o dopuszczeniu

(2) dostępu do infrastruktury inwestycji ma cechy
W praktyce orzeczniczej technicznej;
uznaniowości.
wykształciło się szerokie (3) wymagań w zakresie zdrowych
rozumienie obszaru, którego warunków życia i pracy;
analiza decyduje o
(4) ogólny charakter otoczenia nie
możliwości zabudowy na może zostać naruszony.
obszarze bez planu

miejscowego.
W obszarze zewnętrznym możliwa
jest realizacja wymienionych
inwestycji, przy dodatkowym
spełnieniu szeregu warunków, m.in.
zgodności z wymogami interesu
publicznego, zawartych w art. 35
Kodeksu budowlanego.
Regulacje w zakresie zasad ograniczających rozpraszanie zabudowy (niekontrolowana suburbanizacja)
Brak zasad ograniczających Na poziomie gminy najważniejszym Na poziomie gminy wyznacza się Wprowadzenie zasady
skutecznie rozpraszanie
instrumentem
jest
wiążące wiążące powszechnie obszary koncentracji zabudowy na
zabudowy na obszarach powszechnie
wyznaczenie wolne od zabudowy – realizacja obszarze zurbanizowanym.
niezurbanizowanych.
obszarów
zewnętrznych, z
na nich nowych inwestycji

praktycznym zakazem lokalizacji mieszkaniowych jest w praktyce Doprecyzowanie wymogów
W niewielkim zakresie nowej funkcji mieszkaniowej.
ograniczona do minimum.
warunkujących wydawanie
ograniczenia mogą wynikać

decyzji o wz.
z przepisów odrębnych.
Rozbudowane mechanizmy
Istnieje możliwość odmowy zgody
koordynacji planowania
na realizację inwestycji na Ograniczenie przeznaczania
ponadlokalnego.
podstawie przepisów krajowych, w aktach planistycznych
jeżeli
sprzyjać
będzie nowych terenów do
suburbanizacji lub negatywnie zabudowy, jeżeli nie wynika
oddziaływać na krajobraz.
to z faktycznych potrzeb

rozwojowych gminy.
Rozbudowane mechanizmy
koordynacji planowania
ponadlokalnego.



Regulacje w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej w związku z uchwaleniem/zmianą MPZP
69

Odszkodowanie
Odszkodowanie przysługuje:
Zgodnie z art. L-160-5 Kodeksu W wyniku uchwalenia planu
przysługuje w każdym (1) za wyznaczenie w planie urbanistycznego, odszkodowanie lub jego zmiany
przypadku, gdy korzystanie zabudowy terenów pod funkcje nie przysługuje za większość odszkodowanie
z nieruchomości lub jej publiczne (wymienione
ograniczeń ustanowionych na przysługuje:
części w dotychczasowy szczegółowo w art. 40 ust. 1 podstawie przepisów Kodeksu, (1) w przypadku poniesienia
sposób lub zgodny z Kodeksu), chyba że mieści się to w w tym w zakresie ustalenia rzeczywistej szkody (dotyczy
dotychczasowym
granicach interesu właściciela przeznaczenia terenu lub faktycznego
użytkowania
przeznaczeniem stało się gruntu lub wynika z nałożonego na ograniczeń w zabudowie.
terenu);
niemożliwe bądź istotnie niego obowiązku prawnego;

(2) w przypadku
ograniczone.
(2) za ustanowienie służebności na Odszkodowanie
przysługuje ograniczenia lub

nieruchomości (art. 41 KB);
wyłącznie
za bezpośrednie uniemożliwienia korzystania
W praktyce orzeczniczej (3) za przestrzeganie obowiązków szkody
wyrządzone z nieruchomości zgodnie z
wykształciła się szeroka związanych z utrzymaniem terenów uchwaleniem aktu
poprzednio obowiązującym
wykładnia „korzystania” z zielonych, wód – tylko w zakresie, planistycznego, rozumiane jako planem;
nieruchomości, obejmująca w jakim powoduje to zwiększenie konieczność
przerwania (3) w przypadku obniżenia
również
potencjalną wydatków na utrzymanie lub określonej
działalności
(np. wartości nieruchomości.
możliwość
znaczny
spadek
wartości wydobycia
złóż)
lub za

zagospodarowania działki na nieruchomości (art. 41 KB);
nieproporcjonalne zastosowanie Jeżeli skutek wymieniony w
obszarze bez planu
(4) za wycofanie lub zmianę władztwa planistycznego przez pkt 1–3 wynika z planowanej
miejscowego, oraz uznanie określonego sposobu wykorzystania gminę
(rozumiane niezwykle inwestycji, odszkodowanie
uprawnienia do
terenu, w wyniku którego nastąpił wąsko).
wypłaca inwestor.
odszkodowania w przypadku znaczny
spadek
wartości

wcześniejszego wydania
nieruchomości (art. 42 KB).
Odszkodowanie nie
decyzji o wz ustalającej inne
przysługuje,
jeżeli
zasady zagospodarowania Odszkodowanie
przysługuje
ograniczenie zabudowy i
terenu
niż
w
planie również za czasowe zamrożenie
zagospodarowania terenu
miejscowym.
terenów w związku z trwającą
wynika
z
istniejących

procedurą planistyczną (jedynie za
uwarunkowań (np. tzw.
Nie ma regulacji
okres powyżej 4 lat).
tereny zalewowe), przepisów
umożliwiającej
czasowe
prawa lub ochrony
zamrożenie terenu (na cele
określonych
wartości
publiczne) bez
(przyroda, środowisko).
odszkodowania.
Regulacja w zakresie podejścia do ładu przestrzennego jako dobra wspólnego lub interesu publicznego
W art. 1 ustawy określa się Art. 14 Konstytucji RFN stanowi, iż:
Doprecyzowanie wymogów
ład
przestrzenny
jako
Przejawem
uznawania
ładu
(1) gwarantuje się prawo własności i
związanych z zachowaniem
podstawę
działań
w dziedziczenia; ich treść i granice przestrzennego jako dobra
wspólnego, zaś urbanistyki jako ładu przestrzennego.
sprawach uregulowanych
określają ustawy;

ustawą. Brak odniesień w
instrumentu realizacji interesu
(2)
własność
zobowiązuje; publicznego, jest m.in. uznanie, że Wykazanie
spełnienia

dalszych przepisach.
korzystanie z własności powinno
wymogów
ładu
ograniczenia wprowadzane

zarazem służyć dobru ogółu;
przestrzennego
będzie
Brak możliwości skutecznej (3) wywłaszczenie jest dopuszczalne planami
stanowią
tzw. obowiązkowym elementem
ochrony „dobra ogółu”
służebności urbanistyczne.
, tylko dla dobra ogółu; może ono
uzasadnienia
uchwały
jeżeli nie jest to zgodne z nastąpić jedynie przez ustawę lub na
planistycznej oraz wydania
potrzebami i interesem podstawie ustawy, która określa
decyzji o wz.
właścicieli nieruchomości.
rodzaj i rozmiar odszkodowania.



Decyzje o wz nie będą
Odszkodowanie ustalane jest Odszkodowanie ustalane jest na
wydawane, jeżeli dotyczą
bez uwzględnienia „interesu podstawie sprawiedliwej oceny
obszaru lokalizacji
ogółu”.
interesów ogółu oraz osób
inwestycji celu publicznego,

zainteresowanych (droga prawna
określonych w ustawie.
W sprawach spornych dot. przed sądami powszechnymi w
odszkodowań rozstrzygają sprawach sporów o wysokość
sądy powszechne.
odszkodowania).
Nie ma ścisłego wymogu W przypadku inwestycji


zgodności
decyzji realizowanych na obszarach
planistycznych z interesem zewnętrznych bez planu zabudowy,
publicznym.
wymogiem
ich lokalizacji jest
zgodność z interesem publicznym,
definiowanym jako m.in. zgodność z
ustaleniami
planu użytkowania
terenu (art. 35 Kodeksu
budowlanego). W ten sposób
decyzja pozwalająca na realizację
inwestycji musi być zgodna z tym
planem.

4. Podmioty, na które oddziałuje projekt
Grupa
Wielkość
Źródło danych
Oddziaływanie
70

Gminy,
2479
M.P. z 2010 r. Nr 48, poz. Zmiana sposobu podejścia do realizacji
samorządy województw
16
654, obwieszczenie Prezesa zadań planistycznych.

Rady Ministrów z dnia 29
czerwca 2010 r. w sprawie Pozyskanie narzędzi do racjonalizacji
wykazu gmin i powiatów zagospodarowania na terenach, na
wchodzących
w
skład których nie obowiązuje plan miejscowy
województw
– zmiany warunków wydawania decyzji

o wz.
Zmniejszenie kosztów związanych z
wypłatą odszkodowań wynikających z
uchwalania planów miejscowych –
wypłata odszkodowania w sytuacji
poniesienia faktycznej nie
domniemanej szkody.
Proponowane
zmiany
ułatwią
gminom uwzględnianie w aktach
planistycznych właściwych zasad
zagospodarowania na tzw. terenach
zalewowych, a tym samym ograniczą
skutki potencjalnych powodzi (w
maju i czerwcu 2010 r. w wyniku
powodzi straty poniosło 811 gmin,
70 tys. rodzin, a straty szacuje się
na ponad 12 mld zł (dane NIK).
Zwiększenie wpływów gmin z opłaty
planistycznej (wprowadzenie stawki
minimalnej oraz wydłużenie czasu, w
którym
pobierana
jest
opłata
planistyczna).
Mniejsze obciążenia gmin związane z
wypłatą odszkodowań mogą również
wynikać
z
proponowanego
ograniczenia czasu, w którym możliwe
jest wystąpienie o odszkodowanie na
podstawie art. 36 ust. 1 i 2.
Przy
wywłaszczaniu
na
cele
publiczne, np. pod drogi, obniżenie
wartości nieruchomości na terenach
„wycofanych z urbanizacji” (rolnych)
może spowodować obniżenie kosztów
wykupu gruntów na cele publiczne.
Ujednolicenie stosowania przepisów
ustawy.
„Usprawnienia” w stosowaniu
przepisów ustawy, np. możliwość
równoczesnej zmiany studium oraz
planu miejscowego.
Dodatkowe obciążenia pracą dla rad
gmin w związku z koniecznością
opiniowania wniosków o wydanie
decyzji o warunkach zabudowy w
zakresie zgodności ze studium (w
badanym okresie rocznie
wydawanych było ok. 147 tys. decyzji
o warunkach zabudowy –
na
podstawie projektowanych regulacji
spodziewane jest zmniejszenie liczby
decyzji o wz, natomiast zwiększenie
liczby realizowanych inwestycji na
podstawie planu miejscowego,

16)
Najwyższa Izba Kontroli, raport z kontroli „Planowanie i realizacja inwestycji na obszarach zagrożonych powodzią”, przeprowadzonej w 2013 r.
71

jednocześnie opiniowaniu przez radę
gminy będą podlegały wyłączenie te
wnioski, które w ocenie wójta,
burmistrza lub prezydenta miasta
będą
niespójne
z
polityką
przestrzenną gminy, a więc ich liczba
będzie ograniczona).
Wojewodowie
16
M.P. z 2010 r. Nr 48, poz.
Wojewoda sprawuje nadzór nad
654, obwieszczenie Prezesa
realizacją obowiązków i uprawnień
Rady Ministrów z dnia 29
planistycznych gmin, tym samym
czerwca 2010 r. w sprawie
zmiany w tym zakresie, w tym zmiany
wykazu gmin i powiatów
dotyczące
procedury
uchwalania
wchodzących w skład
studiów i planów miejscowych oraz ich
województw
treści będą miały wpływ na realizację
zadań przez wojewodę.
Ministrowie właściwi do
34
Dz. U. z 2015 r. poz. 812,
Prezes Rady Ministrów oraz właściwi
spraw danego działu
ustawa z dnia 4 września
ministrowie
będą
mogli
wydać
1997 r. o działach
rozporządzenie o ustanowieniu strefy
administracji rządowej
ochronnej terenu zamkniętego, dzięki
czemu możliwe będzie nie tylko
określenie jej granic, ale także
wprowadzenie ograniczeń na tym
obszarze.
Obecnie konieczne jest
wnioskowanie o uchwalenie planu
miejscowego, co zależy wyłącznie od
woli organów gminy. Tym samym
pojawi
się
możliwość
użycia
skutecznego narzędzia do tworzenia
stref ochronnych, a więc efektywnej
realizacji zadań z zakresu obronności i
bezpieczeństwa.
W związku z wydaniem rozporządzenia
i wprowadzenia ograniczeń pojawi się
konieczność wypłaty odszkodowań
związanych
z
wprowadzanymi
ograniczeniami
–
z uwagi na
podobieństwo instytucji w ustawie
zastosowano analogiczne mechanizmy,
które
obecnie
funkcjonują
dla
wprowadzania
ograniczeń
przewidzianych przez przepisy ustawy –
Prawo ochrony środowiska, ustawę o
ochronie przyrody, ustawę o ochronie
zabytków i opiece nad zabytkami.
Organem, do którego będą kierowane
roszczenia odszkodowawcze, będzie
podmiot wydający rozporządzenie.
Podmioty wnioskujące o
142 743 wydane decyzje o IGiPZ PAN, 2013 r.
Ograniczenia w wydawaniu decyzji o
decyzję o wz, w tym
wz, (odmownych: 3%
wz, w związku ze ścisłymi kryteriami,
właściciele nieruchomości
(4 890), wydanych na cele
jednocześnie,
w
związku
z
mieszkaniowe:
63%
przesunięciem strumienia inwestycji na
(89 793)), 2012 r.
tereny objęte planami miejscowymi,

inwestorzy zrealizują inwestycje w
22 848 wydane decyzje o
krótszym czasie,
tj. decyzja o
ustaleniu lokalizacji
pozwoleniu
na
budowę
będzie
inwestycji celu publicznego
wydawana bezpośrednio na podstawie
(odmownych:
204, ok.
planu miejscowego.
1%), 2012 r.
Natomiast, jeśli inwestycja realizowana
będzie w oparciu o decyzję o warunkach
zabudowy i dotyczyła będzie terenu, dla
którego w studium przewidziano inną
funkcję
niż
wnioskowana,
prawdopodobnie czas realizacji
inwestycji ulegnie wydłużeniu, w
związku z koniecznością uzyskania
stanowiska rady gminy, co jednak
72

przyczyni
się
do
zwiększenia
bezpieczeństwa inwestycyjnego oraz
podniesienia wartości ekonomicznej
przestrzeni.
Podmioty, dla których
W badanych gminach, w Ankieta badawcza MIR
Wygaśniecie decyzji o wz – eliminacja
wydano decyzję o wz, które
latach 2010–2013 średnio
spekulacyjnego aspektu
w ciągu 2 lat od jej wydania
od 43% do 49%
funkcjonowania decyzji
(decyzja
nie wystąpią o pozwolenie
wydanych decyzji o wz w
uzyskiwana
wyłącznie
w
celu
na budowę, w tym
danym roku nie było
podwyższenia wartości nieruchomości),
właściciele nieruchomości
podstawą do złożenia
konieczność powtórnego wystąpienia o
wniosku o pozwolenie na
decyzję w przypadku faktycznego
budowę w terminie 2 lat
zamiaru realizacji inwestycji, jeżeli
od daty wydania decyzji.
inwestor nie wystąpił o pozwolenie na
budowę w okresie ważności decyzji, co
jednak przyczyni się do znaczącego
zwiększenia bezpieczeństwa inwestycji
(zmniejszenie ryzyka odmowy wydania
pozwolenia na budowę w związku z
wystąpieniem zmian w prawie i w
sytuacji przestrzennej nieruchomości).
Inwestorzy obiektów
192 278 wydane decyzje o GUNB, Ruch budowlany,
Poprawa bezpieczeństwa prawnego
budowlanych
pozwoleniu na budowę, w 2013 r.
(lokalizacyjnego) – termin ważności
tym 77 533 decyzje dla IGiPZ PAN, 2013 r.
decyzji o wz uwzględniać będzie
zabudowy mieszkaniowej, Ankieta badawcza MIR
możliwość
wystąpienia
zmian
2012 r.

zagospodarowania terenów

sąsiadujących z terenem objętym
Na podstawie decyzji o
decyzją o wz lub ich statusu prawnego.
warunkach zabudowy
Docelowo oczekuje się, iż dla terenów,
wydano zaledwie ok. 50%
pozwoleń na budowę
na których istnieje presja inwestycyjna

gminy zapewnią bardziej trwałe
(szacunek IGiPZ PAN,
podstawy inwestowania – uchwalenie
szacunek MIR).
planów miejscowych (stworzenie oferty

inwestycyjnej gminy), a tym samym
Wyniki ankiety badawczej
zmianę proporcji wydawanych decyzji o
potwierdzają szacunek – w
pozwoleniu na budowę, tj. więcej
miastach na prawach
decyzji będzie wydawanych na
powiatu pozwolenia na
budowę (7267) wydane w
podstawie planu miejscowego niż na
podstawie decyzji o wz – co do zasady
latach 2010–2013, wydane
były w
oznacza to szybszą możliwość uzyskania
45% w oparciu o
pozwolenia na budowę.
miejscowy plan (3235), w
46% na podstawie decyzji
Możliwość
złożenia
wniosku
o
o wz (3357), w 9% na
sporządzenie planu miejscowego na
podstawie decyzji o
warunkach określonych w ustawie.
lokalizacji inwestycji celu
Ograniczenie możliwości uzyskania
publicznego (675).
decyzji o wz na terenach
niezurbanizowanych i na terenach
występujących zagrożeń.
Wyniki analiz oddziaływania na ceny
nieruchomości.
Nowe kryteria wydawania decyzji o wz
są bardziej restrykcyjne, spowoduje to,
iż:
− terenów
przeznaczanych
pod
zabudowę na podstawie decyzji o wz
będzie mniej (nie będą przeznaczane
pod zabudowę tereny niegotowe do jej
przyjęcia);
− wielkość
dostępnych
terenów
inwestycyjnych zależy od decyzji
gminy
o uchwaleniu planów
miejscowych i przeznaczonych w
nich terenów pod zabudowę (część
inwestycji zostanie przekierowana na
obecnie niewykorzystane tereny
73