Rządowy projekt ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

przedstawić wszelkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego
oraz do załatwienia sprawy.
Przepisy takie zostały wprowadzone już w 2007 r. z uwagi na potrzebę położenia
większego nacisku na uaktywnienie stron w przedmiotowym postępowaniu. Częstym
problemem podnoszonym przez ARiMR był brak reakcji wnioskodawców na wezwania
do uzupełniania danych zamieszczonych we wnioskach o przyznanie płatności, a nawet
celowe uchylanie się od złożenia wyjaśnień. Częste były przypadki reagowania dopiero
wówczas, gdy decyzja była dla nich negatywna.
Propozycja odejścia od zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym
dotyczącym przyznania płatności oraz uaktywnienia stron tego postępowania jest ściśle
związana z obowiązkami ciążącymi na państwie członkowskim, a szczególnie na
agencji płatniczej, w zakresie prawidłowego wydatkowania środków unijnych. Państwo
członkowskie jest bowiem obowiązane na mocy przepisów Unii Europejskiej do
przyjęcia regulacji zapewniających skuteczną ochronę interesów finansowych Unii
Europejskiej (art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013). Z tego względu konieczne
jest zarówno ograniczenie, tam gdzie to możliwe, uznaniowości organów, przed
którymi toczą się postępowania w sprawie o przyznanie pomocy, poprzez określenie
precyzyjnych kryteriów przyznawania pomocy, jak i oparcie postępowania
dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku
postępowania poprzez przeniesienie ciężaru udowodnienia faktu na osobę, która z tego
faktu wywodzi skutki prawne.
Omawiana wyżej instytucja jest wzorowana na ugruntowanych w doktrynie
i sprawdzonych w praktyce przepisach Kodeksu postępowania cywilnego i Kodeksu
cywilnego. Wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. w tym zakresie nie spowoduje
osłabienia sytuacji prawnej wnioskodawców w postępowaniu w sprawie o przyznanie
pomocy, gdyż w praktyce proponowane regulacje będą miały zastosowanie
w sytuacjach spornych, np. w przypadku złożenia wniosku na tę samą działkę przez
dwóch albo większą liczbę wnioskodawców. W sytuacji gdy taki spór nie istnieje,
kierownik biura powiatowego ARiMR, wydając decyzję w sprawie o przyznanie
płatności, bierze pod uwagę zawarte we wniosku oświadczenie wnioskodawcy
o posiadaniu działek rolnych objętych wnioskiem. W takim przypadku w postępowaniu
5
w sprawie o przyznanie płatności jest to wystarczający dowód, na podstawie którego
następuje pozytywne rozpatrzenie wniosku.
Ponadto podkreślenia wymaga to, że przerzucenie ciężaru dowodowego na osobę, która
z danego faktu wywodzi skutki prawne, nie jest sprzeczne z podstawowymi zasadami
procedury administracyjnej. K.p.a. przewiduje bowiem kontradyktoryjny tryb
postępowania, np. w przypadku wyznaczenia przez organ rozprawy w sytuacjach
spornych. Na rozprawie strony ustosunkowują się do materiału zgromadzonego przez
organ, składają wyjaśnienia, zgłaszają żądania, propozycje i zarzuty oraz wypowiadają
się co do wyników postępowania administracyjnego. Rozprawa pozwala na wymianę
poglądów uczestników postępowania wyjaśniającego, ich uzgadnianie i tworzy
możliwość szybkiego komunikowania się, a w rezultacie sprzyja usprawnieniu
i uproszczeniu postępowania wyjaśniającego i zabezpieczeniu zasady ogólnej szybkości
postępowania.
Należy podkreślić, że dotychczasowa praktyka wskazuje, iż przerzucenie ciężaru
dowodowego na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, korzystnie
wpłynęło na ekonomikę prowadzonych postępowań.
Z powyższych względów dokonano też modyfikacji w zakresie dotyczącym:
1) zebrania i rozpatrzenia przez organ, przed którym toczy się postępowanie
administracyjne, materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), ograniczając
w projektowanym art. 3 ust. 2 pkt 2 stosowanie przepisu k.p.a. jedynie do
obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
2) ograniczenia stosowania zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. jedynie do obowiązku
zapewnienia stronom, ale na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium
postępowania, z jednoczesnym wyłączeniem stosowania przepisu art. 81 k.p.a.
Jednocześnie, poprzez określenie w projektowanym art. 3 ust. 2 pkt 1, że
w postępowaniu administracyjnym w sprawie o przyznanie płatności organ, przed
którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności, proponuje się stosowanie
w tym postępowaniu art. 7 k.p.a. tylko w części stanowiącej zasadę praworządności.
Z kolei „wyłączenie stosowania” przepisów art. 9 k.p.a. nie pogorszy pozycji strony,
ponieważ proponuje się, aby organy administracji publicznej prowadzące postępowanie
były zobowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz,
w razie uzasadnionej potrzeby, udzielić na żądanie strony oraz innych osób
6
uczestniczących w postępowaniu niezbędnych wyjaśnień co do okoliczności
faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków
będących przedmiotem postępowania (art. 3 ust. 2 pkt 3 projektu ustawy).
Projektowany art. 3 ust. 4 umożliwia, w określonym przypadku, zmianę decyzji
ostatecznej w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej
do tytoniu.
Projektowany art. 4 ustanawia agencję płatniczą oraz wskazuje jej kompetencje
i zadania w zakresie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu,
a projektowany art. 5 określa właściwość organów w sprawach dotyczących tych
płatności. Proponuje się, aby – tak jak dotychczas – agencją płatniczą była ARiMR,
kierownik biura powiatowego ARiMR zasadniczo był właściwy w sprawach
dotyczących płatności, a jego właściwość miejscową ustalano według miejsca
zamieszkania lub siedziby rolnika.
Projektowany art. 6 określa ogólną zasadę przyznawania płatności bezpośrednich
i płatności niezwiązanej do tytoniu, wskazując, że płatności bezpośrednie oraz płatność
niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki
przyznania tych płatności określone w przepisach unijnych, w przepisach projektowanej
ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie.
Projektowany art. 7 ust. 1 i 2 wdraża art. 10 rozporządzenia nr 1307/2013, określający
minimalne wymogi dotyczące otrzymywania płatności bezpośrednich. Przepis ten ma
zapobiegać nadmiernemu obciążeniu administracyjnemu związanemu z zarządzaniem
płatnościami o niskich kwotach.
Mając na względzie możliwość przewidzianą w art. 10 ust. 1 lit. b rozporządzenia
nr 1307/2013, Polska zdecydowała się na stosowanie limitu powierzchniowego, co
oznacza, że płatności bezpośrednie mogą zostać przyznane rolnikowi, jeżeli łączna
powierzchnia gruntów rolnych będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż
1 ha.
Jednak, zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, w przypadku stosowania
progu powierzchniowego należy stosować próg kwotowy w odniesieniu do rolników,
którzy nie spełniają wymogu dotyczącego minimalnej powierzchni, ale otrzymują
płatności związane do zwierząt.
7
Polska, korzystając z możliwości przewidzianej w art. 10 ust. 2 rozporządzenia
nr 1307/2013, zdecydowała o dostosowaniu progu kwotowego, wykorzystując
maksymalnie limit określony w załączniku IV do rozporządzenia nr 1307/2013. Dzięki
temu potencjał warunku o minimalnych wymogach dotyczących przyznawania
płatności w ograniczaniu nakładu administracyjnego związanego z obsługą wniosków
zostanie w pełni wykorzystany.
Oznacza to, że w przypadku beneficjenta płatności związanych do zwierząt, płatności
bezpośrednie mogą zostać przyznane również wtedy, gdy łączna powierzchnia gruntów
rolnych będących w jego posiadaniu jest mniejsza niż 1 ha. W takim przypadku stosuje
się jednak próg kwotowy, który wynosi 200 euro. Próg ten odnosi się do kwoty
płatności bezpośrednich przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013,
tj. przed nałożeniem kar administracyjnych, włącznie z zastosowaniem przepisów
wydanych na podstawie art. 63 ust. 4 i 5. Opisane decyzje Polski znalazły
odzwierciedlenie w proponowanym brzmieniu art. 7 ust. 1 i 2. Dodatkowo przepis ten
ustanawia warunek, że rolnikowi został nadany numer identyfikacyjny w trybie
przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw
rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który dotychczas był jednym
z warunków przyznania płatności bezpośrednich.
Projektowane art. 7 ust. 3 i 4 oraz art. 34 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 wdrażają przepisy
rozporządzenia nr 1307/2013, które mają zapewnić ukierunkowanie wsparcia na tzw.
rolników aktywnych zawodowo.
Stosownie do art. 9 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1307/2013, nie przyznaje
się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób
fizycznych lub prawnych, które administrują portami lotniczymi, wodociągami, stałymi
terenami sportowymi i rekreacyjnymi, jak również świadczą usługi przewozu
kolejowego lub usługi w zakresie obrotu nieruchomościami. Zgodnie z art. 9 ust. 2
akapit drugi rozporządzenia nr 1307/2013, w stosownych przypadkach państwa
członkowskie mogą na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów
zadecydować o uzupełnieniu ww. przedsiębiorstw i rodzajów działalności o wszelkie
inne podobne nierolnicze przedsiębiorstwa lub rodzaje działalności, a następnie mogą
zadecydować o usunięciu takich uzupełnień. W związku z powyższym
w projektowanym art. 7 ust. 4 proponuje się ustanowienie fakultatywnego
8
upoważnienia do określenia, w drodze rozporządzenia, wykazu innych podobnych
rodzajów działalności nierolniczej.
Przepisy unijne ustanawiają jednakże wyjątki od tej zasady. Pierwszy wyjątek odnosi
się do rolników, którzy w poprzednim roku otrzymali tylko płatności bezpośrednie
nieprzekraczające określonej kwoty; kwotę tę określają państwa członkowskie na
podstawie obiektywnych kryteriów, takich jak ich charakterystyczne cechy krajowe lub
regionalne, i nie może być ona wyższa niż 5000 euro (art. 9 ust. 4 rozporządzenia
nr 1307/2013).
W projektowanym art. 7 ust. 3 proponuje się określenie granicznej rocznej kwoty
płatności bezpośrednich, do wysokości której rolnika zawsze (niezależnie od rodzaju
prowadzonej działalności nierolniczej) uznaje się za aktywnego, na maksymalnym
dopuszczalnym poziomie, tj. 5000 euro. Dzięki temu stosunkowo duża liczba rolników
zostanie „automatycznie” uznana za aktywnych zawodowo, upraszczając ubieganie się
o płatności przez najmniejsze gospodarstwa, a także ograniczając nakłady
administracyjne związane z obsługą wniosków.
Drugi wyjątek został określony w art. 9 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia
nr 1307/2013, zgodnie z którym osobę lub grupę osób prowadzącą ww. rodzaj
działalności lub rodzaj działalności określony w rozporządzeniu krajowym uważa się
jednak za rolnika aktywnego zawodowo, jeżeli za pomocą możliwych do
zweryfikowania dowodów, w formie wymaganej przez państwa członkowskie,
udokumentuje ona, że:
a) roczna kwota płatności bezpośrednich wynosi co najmniej 5% całości przychodów
uzyskanych przez nią z działalności pozarolniczej w ostatnim roku obrotowym, za
który dowody takie są dostępne,
b) jej działalność rolnicza nie ma charakteru marginalnego lub
c) jej główną działalność gospodarczą lub przedmiot działalności stanowi
wykonywanie działalności rolniczej.
Upoważnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów dowodów
potwierdzających wystąpienie ww. okoliczności ustanowiono w projektowanym art. 34.
Badanie „aktywności zawodowej” będzie zatem dotyczyło wyłącznie rolników, których
kwota płatności bezpośrednich przekracza 5000 euro, a jednocześnie wykonują oni
(poza prowadzeniem działalności rolniczej) rodzaje działalności nierolniczej
9