Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw

eksmitowanych i jednocześnie właścicieli mieszkań. Pełne potwierdzenie tej tezy stanowią
doświadczenia dotychczasowego prawodawcy, który nie był w stanie ustanowić przepisów,
które gwarantowałyby ochronę praw człowieka zarówno w odniesieniu do właścicieli jak i
eksmitowanych, gdyż wprowadzanym regulacjom towarzyszyła szczególna troska
ustawodawcy, aby ich wdrożenie nie wymagało realizacji inwestycji w zakresie budownictwa
socjalnego ( zwiększenia liczby lokali socjalnych) oraz poniesienia przez władzę publiczną
pewnych niezbędnych nakładów na to budownictwo. Zapewnienie ochrony praw człowieka w
omawianym zakresie w wyżej opisany sposób okazało się oczywiście niemożliwe. Tak samo
jak również nie byłoby możliwym zapewnienie ochrony godności ludzkiej w odniesieniu do
obywateli doświadczających ubóstwa, jeśli Państwo nie wygenerowałoby świadczeń w
postaci zasiłków przyznawanych w ramach pomocy społecznej czy świadczeń rodzinnych i
nie prowadziło polityki mającej na celu przeciwdziałanie ubóstwu obywateli. Obecnie można
powiedzieć, że Państwo prowadzi politykę mieszkaniową, ale nie można stwierdzić, iż
istnieje w Rzeczypospolitej Polskiej jakaś spójna polityka w obszarze zapobiegania
bezdomności; działania władz publicznych w tej materii adresowane są na ogół do osób już
bezdomnych i w dodatku polegają one na zapewnianiu osobom bezdomnym czasowego
schronienia, pożywienia i ubrania- celem tych działań jest raczej zwalczanie skutków
bezdomności, ale nie jej zapobieganie, mimo że zjawisko bezdomności stanowi poważny
problem społeczny oraz że art. 75 Konstytucji wyraźnie definiuje istnienie obowiązku
prowadzenia przez państwo polityki mającej na celu zapobieganie bezdomności (a nie tylko
jej skutkom). Co więcej obecna polityka mieszkaniowa zupełnie abstrahuje od tego
doniosłego problemu, a podejmowane działania w dziedzinie mieszkalnictwa są raczej
kierowane do bogatszych grup obywateli, oczywiście poza realizowanym, skierowanym do
gmin, programem wspierania budownictwa socjalnego, który jednak dysponuje stosunkowo
niewielkim środkami, które to środki nie są nawet w pełni przez gminy wykorzystywane. Ten
stan rzecz spowodowany jest przede wszystkim faktem, iż gminy nie zostały przez
ustawodawcę odpowiednio zobligowane do prowadzenia działań w obszarze budownictwa
socjalnego, które to zobligowanie powinno się przejawiać poprzez ścisłe skonkretyzowanie
przez ustawodawcę obowiązków gmin wobec niezamożnych, nie będących w stanie
samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej.
Kolejną przyczynę tego stanu rzeczy stanowi fakt, iż dofinansowanie przeznaczone dla gmin
z budżetu państwa na realizację inwestycji w tej dziedzinie nie jest dzisiaj wystarczające -
zarówno w sensie wysokości kwot przeznaczanych na ten cel z budżetu państwa, jak i
wielkości procentowego udziału środków pochodzących z budżetu państwa w tego rodzaju
przedsięwzięciach- w odniesieniu do skali istniejących potrzeb ( chodzi tutaj o faktycznie
istniejące potrzeby, a nie te wykazywane przez gminy na podstawie liczby osób wpisanych
przez nie do kolejki mieszkaniowej, w oparciu o określane przez te gminy i faktycznie
zupełnie nie adekwatne do społeczno- ekonomicznej rzeczywistości kryteria). Należy tutaj
dodatkowo zauważyć, iż trafności wniosku o szkodliwości braku skonkretyzowanych
obowiązków gmin w obszarze zapobiegania bezdomności najdobitniej dowodzi fakt, że w
wielkich miastach utrzymuje się sytuacja, w której eksmituje się bez zapewnienia lokalu do
którego miałoby nastąpić przekwaterowanie nawet osoby chore, dzieci, etc., a z drugiej strony
utrzymuje się ogromny zasób pustostanów ( dobrym przekładem jest m.st. Warszawa, w
której oficjalnie ogłoszono, iż w zasobach komunalnych znajdują się 4 tysiące pustostanów;
liczba tych pustostanów odpowiada ¾ liczby rodzin oczekujących w Warszawie w kolejce na
przydział mieszkania). Analogiczna sytuacja ma miejsce w Wałbrzychu, w którym kilka lat
temu, niewykorzystywane przez miasto pustostany zostały zajęte przez często wcześniej
wyeksmitowane z innych lokali matki z dziećmi. Problem ten dotyczy wielu miast w Polsce.
Ustawa regulująca stosunki pomiędzy właścicielami, lokatorami, gminami i osobami
zagrożonymi bezdomnością nie może i nie powinna stawiać sobie celu ustanowienia nowej,
40

spójnej polityki państwa w obszarze, który dotyczy nie tylko ochrony praw lokatorów i praw
człowieka w odniesieniu do eksmitowanych, ale także budownictwa socjalnego, polityki
społecznej, czy polityki mieszkaniowej państwa- jednak nowelizacja wprowadza nowe
rozwiązania w zakresie wąsko pojętego przeciwdziałania bezdomności, w obszarze, który
dotyczy ochrony uprawnień osób eksmitowanych i zagrożonych bezdomnością oraz
obowiązków gmin wobec tych podmiotów. Faktyczne rozwiązanie w/w problemów
wymagało będzie jeszcze wielu innych inicjatyw legislatorskich. Niemniej jednak
nowelizacja obejmuje kilka ustaw:
1.
ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym
zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego;
2.
ustawę z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego;
3.
ustawę z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych
Rzeczypospolitej Polskiej;
4.
ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji;
5.
ustawę z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych;
6.
ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Ze względu na fakt, iż jednym z najistotniejszych celów nowelizacji jest zagwarantowanie
ochrony praw człowieka wobec eksmitowanych, a nie tylko lokatorów zaproponowano aby
tytuł ustawy o ochronie praw lokatorów otrzymał nowe brzmienie: „Ustawa o ochronie praw
lokatorów i przeciwdziałaniu bezdomności”.


Projekt nowelizacji ustawy o ochronie praw lokatorów ma na celu zapewnienie ochrony
praw człowieka wobec eksmitowanych, wzmocnienie instrumentów polityki służącej
zapobieganiu bezdomności skierowanych zarówno do najemców o najniższych dochodach,
jak i eksmitowanych oraz doprowadzenie do stopniowej poprawy sytuacji mieszkaniowej
najuboższych grup obywateli.

W ustawie o ochronie praw lokatorów:
1) Wprowadzono przepisy zapewniające rzeczywistą ochronę praw eksmitowanych przed
eksmisją na bruk; eksmisja do noclegowni- zgodnie ze znowelizowanymi przepisami- jest
możliwa tylko wobec osób stosujących przemoc wobec współlokatorów;
2) zrównano w uprawnieniach do lokalu socjalnego lokatorów, których prawa w tym
względzie były wcześniej przez ustawodawcę w nieuzasadniony sposób zróżnicowane, np.:
rodzin żołnierzy lub byłych żołnierzy zawodowych i policjantów, co pociągnęło za sobą także
konieczność wprowadzenia zmian w ustawie o Policji i w ustawie o Zakwaterowaniu Sił
Zbrojnych RP;
3) wprowadzono pojęcie osoby zagrożonej bezdomnością, czyli osoby, wobec której gmina
ma obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego lub lokalu, do którego ma nastąpić
przekwaterowanie oraz obowiązek wpisania do kolejki mieszkaniowej, jeśli osoba taka
wystąpi ze stosownym wnioskiem;
4) urealniono i zobiektywizowano próg interwencji władzy publicznej wobec osób, o których
mowa w pkt. 3, w taki sposób żeby wsparciem były objęte podmioty rzeczywiście jego
wymagające, poprzez odniesienie kryteriów oceny sytuacji finansowej eksmitowanego lub
zagrożonego bezdomnością do minimum socjalnego ( progu poniżej, którego nie jest możliwe
prowadzenie życia na poziomie odpowiadającym godności istoty ludzkiej ) i korektę tego
kryterium w odniesieniu do cen wynajmu mieszkań na wolnym rynku oraz rzeczywistej
sytuacji osobistej podmiotu pod względem możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych
we własnym zakresie;
41

5) wprowadzono ochronę osób zagrożonych bezdomnością poprzez poszerzenie kręgu osób
uprawnionych do lokalu socjalnego ze względu na ich sytuację materialną, osobistą,
społeczną i rodzinną poprzez odejście od zasady, że lokal socjalny przysługuje tylko
lokatorom, którym sąd przyznał takie uprawnienie orzekając o obowiązku opróżnienia lokalu:
wprowadzono ochronę dla osób eksmitowanych z lokali mieszkalnych, które uprzednio
stanowiły ich własność, a także dla osób bezdomnych wobec których uprzednio wykonano
już eksmisję z wynajmowanego lokalu;
7) wzmocniono ochronę i zwiększono uprawnienia lokatora w zasobach publicznych, w celu
zapobiegania narastaniu zjawiska eksmisji i bezdomności, z którymi władzom publicznym
obecnie trudno sobie poradzić ze względu na brak odpowiednich zasobów mieszkań
publicznych oraz sytuację finansową gospodarstw domowych, które bardzo często nie są w
stanie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych w ramach wolnego rynku: wprowadzono
zasadę, że w stosunek najmu po zmarłym najemcy wstępuje każdy domownik pod
warunkiem, że jego dochody nie pozwalają na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we
własnym zakresie i że nie posiada on tytułu prawnego do innego lokalu; wprowadzono
zasadę, że po spłacie zadłużenia w zasobach publicznych następuje automatyczne odnowienie
wypowiedzianej uprzednio umowy najmu,; wprowadzono zasadę zgodnie z którą osoby
należące do rodziny lokatora zamieszkującego w publicznych zasobach mieszkaniowych mają
prawo użyczać lokalu członkom rodziny, jeżeli ci spełniają definicję osoby zagrożonej
bezdomnością;
8) wprowadzono możliwość naliczania przez gminy podwyższonych opłat czynszowych w
publicznych zasobach mieszkaniowych w stosunku do osób, które mogłyby bez uszczerbku
dla własnego utrzymania korzystać z najmu w zasobach prywatnych, tj. osób, które nie
wymagają wsparcia ze strony gminy w zaspokojeniu swoich potrzeb mieszkaniowych, a
wynajmują mieszkania z publicznego zasobu;
9) wprowadzono mechanizmy umożliwiające samorządom, władzom centralnym i
obywatelom uzyskanie pełnej wiedzy o potrzebach i stopniu ich zaspokojenia w regulowanej
dziedzinie w poszczególnych gminach i kierowanie środków budżetowych przeznaczonych na
te cele w sposób świadomy, w stopniu odpowiadającym zapotrzebowaniu;
10) wprowadzono regulacje dotyczące zasad przyznawania dotacji dla budżetów gmin, aby
mogły one skutecznie realizować zadania wynikające z ustawy;
11) określono, iż udzielanie pomocy mieszkaniowej lokatorom i byłym lokatorom ze
zreprywatyzowanych budynków jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej
realizowanym przez powiaty;
12) zagwarantowano prywatnym właścicielom mieszkań podlegających opróżnieniu
odszkodowania w każdej sytuacji, w której władze publiczne nie wywiązują się z nałożonych
na nie ustawą obowiązków;
13) zmieniono nazwę pomieszczenia tymczasowego na pokój hostelowy, po to by zapobiegać
stereotypizacji i w konsekwencji gorszemu od innych traktowaniu osób w nich
zamieszkujących; dostosowano wymagania stawiane pokojom hostelowym, w taki sposób,
żeby pobyt w nich nie naruszał prawa do ochrony życia prywatnego i rodzinnego oraz innych
praw i dóbr osobistych eksmitowanych, nadano prawo do przebywania w tych
pomieszczeniach do czasu uzyskania innego stałego miejsca zamieszkania (nie ma więc
limitu czasowego pobytu, a rotacja będzie funkcją udzielanej pomocy socjalnej, prawnej,
psychologicznej);
14) minimalnie podniesiono standard lokali socjalnych, w taki sposób, aby umożliwiały one
egzystencję na poziomie odpowiadającym godności istoty ludzkiej, eliminując jednocześnie
sytuacje, w których zamieszkiwanie w lokalach socjalnych mogło zaburzać rozwój dzieci lub
powodować pogorszenie stanu zdrowia osób cierpiących na schorzenia wymagające
zapewnienia odpowiednich warunków mieszkaniowych.
42




W ustawie Kodeks postępowania cywilnego znowelizowano art. 1046 § 4 - 5 i dodano § 5¹
zastępując wyrażenie ”pomieszczenie tymczasowe” wyrażeniem ”pokój hostelowy” oraz
eliminując możliwość wykonania eksmisji bez zapewnienia pokoju hostelowego, za
wyjątkiem sytuacji, w których wyrok nakazający opróżnienia lokalu został wydany z powodu
stosowania przemocy.

W ustawie o dodatkach mieszkaniowych:

1) wprowadzono przepisy umożliwiające pobieranie dodatku osobie, która nie posiada tytułu
prawnego do lokalu, ale zawarła umowę o spłacie zadłużenia, po to by zapobiegać narastaniu
zjawiska eksmisji i bezdomności w stosunku do osób zagrożonych bezdomnością, dając tym
osobom i właścicielom zajmowanych przez nie mieszkań instrument pozwalający na spłatę
zadłużenia i ponowne zawarcie umowy najmu,
9) podwyższono kryterium kwalifikujące do otrzymywania dodatku mieszkaniowego, tak
żeby chociaż w niewielkim stopniu mogły z niego korzystać gospodarstwa domowe
wynajmujące mieszkanie w warunkach wolnorynkowych, które w rzeczywistości ze względu
na dochody gospodarstwa domowego należą do grupy o wysokim stopniu zagrożenia
bezdomnością,

W ustawie o pomocy społecznej wprowadzono zapis, który zapewnia, iż do dochodu przy
przyznawania zasiłku z pomocy społecznej nie będzie wliczany dodatek mieszkaniowy, co
zmieni diametralnie sytuację osób najuboższych, które obecnie są zmuszone do dokonywania
wyboru, czy znikome posiadane środki przeznaczyć na czynsz, czy na żywność, co skutkuje
wysokim odsetkiem osób posiadających zadłużenia w opłacaniu czynszu i następnie
eksmitowanych w grupie beneficjentów pomocy społecznej.

Nowelizacja Ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz Ustawy o Policji dotyczy
zrównania praw cywilnych lokatorów zamieszkujących w tych zasobach z prawami innych
lokatorów oraz nadania prawa do lokalu socjalnego niepełnosprawnym żołnierzom lub byłym
żołnierzom i niepełnosprawnym policjantom lub byłym policjantom, co jest podyktowane
względami natury humanitarnej.


5. Przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne

I. Skutki prawne

Prawo w regulowanej dziedzinie będzie w sposób wystarczający chroniło prawa człowieka i
obywatela w ramach stosunków regulowanych ustawą i w odniesieniu do wszystkich osób
objętych regulacjami ustawy.

II. Skutki w obszarze polityki społecznej

Środki zainwestowane w budownictwo komunalne i socjalne wpłyną na podniesienie
poziomu życia uboższych warstw i grup społecznych na wiele następnych lat. Poprawa ta
będzie miała wpływ na losy przyszłych pokoleń Polek i Polaków. Wartym odnotowania jest
fakt, iż chociaż środki wydatkowane na inne zadania socjalne mają ogromne znacznie,
43

ponieważ zapobiegają społecznym skutkom ubóstwa oraz gwarantują ochronę przyrodzonej
godności ludzkiej, to środki wydane na budownictwo socjalne będą stanowiły instrument o
dalece większym i trwalszym oddziaływaniu w obrębie polityki społecznej państwa, dając
trwałe efekty w obszarze działalności państwa prowadzonej w celu zapobiegania ubóstwu
obywateli. Środki wyasygnowane na budownictwo komunalne nie tylko zapobiegają
szerzeniu się jednej z najdrastyczniejszych postaci ubóstwa, jaką jest bezdomność (zarówno
w grupie doświadczającej ubóstwa na poziomie minimum egzystencji, jak w grupie
egzystującej na poziomie minimum socjalnego), ale także umożliwiają wielu niezamożnym
gospodarstwom domowym samodzielne zaspokajanie innych potrzeb życiowych, ponieważ
spowodują zmniejszenie wydatków ponoszonych przez budżety domowe na mieszkanie.
Inwestycje w budownictwo komunalne przyczynią się więc do istotnego spadku ubóstwa
mierzonego stopniem zaspokojenia podstawowych potrzeb, nie tylko teraz, ale przez długie
lata. Środki te jednak przede wszystkim przyczynią się do zapobiegania ubóstwu, wobec
dużej grupy osób, które w skutek utraty mieszkania byłyby zagrożone wykluczeniem z życia
społecznego i gospodarczego kraju. Dzisiaj sytuacja zagrożenia utratą mieszkania oznacza
bezpośrednie zagrożenie bezdomnością nawet dla osób żyjących na poziomie minimum
socjalnego, jeśli- w sytuacji wykonywania wyroków eksmisyjnych z zajmowanych przez nie
lokali mieszkalnych- osoby te zostaną pozbawione możliwości uzyskania lokalu, do którego
ma nastąpić przekwaterowanie (adequate alternative housing). Problem zatem dotyczy nie
tylko osób dotkniętych bezrobociem, czy emerytów i rencistów otrzymujących niskie
świadczenia, ale także osób pracujących uzyskujących dochody zbyt niskie, żeby mogły one
w ramach środków pozostających do dyspozycji ich gospodarstw domowych zapewnić sobie i
rodzinie mieszkanie na wolnym rynku.
Pozbawienie mieszkania wprowadza w życie człowieka ogromny chaos we wszystkich jego
sferach. W sferze życia rodzinnego powoduje rozpad rodziny: trudno znaleźć miejsce, w
którym rodzina mogłaby nawet tymczasowo przebywać razem; dzieci i osoby chore, nawet
jeśli nie dzieje się to od razu, z czasem trafiają do placówek opiekuńczych, co notabene
generuje konieczność wydawania środków w ramach pomocy społecznej - przeciętnie od 3 do
5 tysięcy złotych miesięcznie na osobę. W sferze ich udziału w życiu gospodarczym
bezdomność powoduje wykluczenie z rynku pracy, gdyż osoby te nie mogą w odpowiedni
sposób dbać o siebie, nie posiadają meldunku, mają problem z pogodzeniem życia w chaosie
( poszukiwanie noclegu, miejsca, w którym można zadbać o higienę osobistą, przyrządzić
posiłek, a także odpocząć) z dyspozycyjnością w pracy. W sferze społecznej następuje rozpad
więzi. Zapobieganie wykluczeniu z rynku pracy może choć w niewielkim stopniu zapobiec
tendencji polegającej na jednym z najniższych w Europie poziomie aktywności zawodowej
ludności.
Zaniedbania w dziedzinie mieszkalnictwa powodują ogromne koszty zarówno społeczne, jak
i ekonomiczne w skali makro, gdy tym czasem środki przeznaczone na budownictwo
komunalne powodują trwałe obniżenie wysokości kwot, które państwo będzie w przyszłości
zobowiązane przeznaczać na inne formy walki z ubóstwem.
Z badań przeprowadzonych przez Habitat for Humanity w 2009r. wynika, że Polki i Polacy
w hierarchii ważności problemów społecznych problem mieszkaniowy umieszczają na
trzecim co do ważności miejscu bezpośrednio po bezrobociu i uzależnieniach. To pokazuje
jak ogromne znaczenie ma w odbiorze społecznym omawiany problem. Dostępność mieszkań
ma wpływ na decyzje o założeniu rodziny oraz na decyzje rodziny co do posiadania dzieci,
powoduje zmniejszenie obszarów ubóstwa i wykluczenia, otwarcie perspektywy migracji,
zmniejsza dysproporcje i rozwarstwienie społeczne. Rozwój budownictwa powoduje
stworzenie nowych miejsc pracy, ma wpływ na spadek bezrobocia, zwiększenie dochodu i
majątku narodowego, zwiększenie zapotrzebowania na wszelkie produkty stanowiące
wyposażenie mieszkania i w gałęziach powiązanych z branżą budowlaną, a także tworzy
44