Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw

mieszkanie: centralne ogrzewanie, energię elektryczną, gaz, zużycie wody - czyli łącznie z
opłatami z tytułu pozostałych kosztów kwota ta może wynosić od około 1200 do 1700 złotych
miesięcznie. To oznacza, że osoba samotnie gospodarująca osiągająca dochód w wysokości
przewyższającej przeciętne kryterium uprawniające do wynajmu mieszkania z zasobów
publicznych o od 300 do 500 złotych ( w zależności od cen wynajmu mieszkań w
miejscowości, w której zamieszkuje) nie będzie w stanie - będąc zmuszona wynajmować
mieszkanie na wolnym rynku- zapewnić sobie utrzymania nawet na poziomie minimum
egzystencji ( dolna granica ubóstwa poniżej, której zagrożone jest fizyczne przetrwanie
jednostki) w odniesieniu do innych niż mieszkanie elementarnych potrzeb: wyżywienie,
środki higieny osobistej, leki, ubranie. Osoba ta też nie otrzyma wsparcia z pomocy
społecznej, gdyż formalnie będzie przekraczała próg dochodowy kwalifikujący do udzielenia
takiej pomocy. Samotna bezdomna osoba osiągająca dochód w granicach 1400 złotych
miesięcznie, przy istniejących kryteriach uprawniających do wynajmu mieszkania z zasobów
gminnych, nie zostanie zakwalifikowana do wynajmu mieszkania z mieszkaniowych zasobów
gminy, a także nie będzie w stanie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych samodzielnie
na wolnym rynku. Widać tutaj, że nawet progi dochodowe uprawniające do wynajmu
mieszkania komunalnego, które ustanawiają gminy, najczęściej nie gwarantują objęcia
wsparciem osób faktycznie zagrożonych bezdomnością, tym bardziej więc takiej roli nie
mogą pełnić mieszkania socjalne, do których uzyskania uprawniają progi niższe od tych
ustanawianych dla ubiegających się o inny lokal mieszkalny z zasobu gminy.
Zatem mieszkania socjalne – przyznawane przez gminy- stanowią instrument w walce z
bezdomnością w tym sensie, że gwarantują gospodarstwom domowym doświadczającym
ubóstwa skrajnego ( najczęściej żyjącym na poziomie minimum egzystencji) dostęp do
mieszkania z obniżoną stawką czynszu, teoretycznie zapobiegając sytuacji, w której rodziny
te mogłyby utracić prawo domieszkania w wyniku powstania zaległości w opłatach
ponoszonych z tytułu czynszu. Jednak najuboższe gospodarstwa domowe korzystające z
pomocy społecznej nie są w stanie opłacać nawet tak obniżonego czynszu, gdyż zasiłek, który
otrzymują de facto pozwala im jedynie na zakup wyżywienia, ubrania, środków higieny
osobistej oraz pokrycie kosztów związanych z poszukiwaniem pracy, czy dojazdem dzieci do
szkoły, a dodatek mieszkaniowy jest dla tych rodzin często niedostępny, gdyż jego kwota jest
odliczana od kwoty zasiłku ( ściślej: wliczana do dochodu przy obliczaniu kwoty zasiłku
należnego z pomocy społecznej, co faktycznie skutkuje odjęciem od kwoty zasiłku kwoty
wypłaconego dodatku mieszkaniowego). Zatem jeśli lokale socjalne faktycznie stanowią
instrument w walce z bezdomnością, to przede wszystkim dlatego że uprawnienie do ich
otrzymania przyznają sądy w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu. System w ramach,
którego gminy samodzielnie ustanawiają kryteria uprawniające do wynajmu mieszkania ze
swoich zasobów, bez określenia przez ustawodawcę dolnej granicy takiego dochodu, jest
pozbawiony jakiegokolwiek skutecznego instrumentu w zwalczaniu zjawiska bezdomności w
tym sensie, że ogromna część osób, które bez dostępu do mieszkania z zasobów publicznych
nie są w stanie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, nie zostanie zakwalifikowana do
wynajmu mieszkania ze względu na to, że uzyskiwane przez te osoby dochody będą
przekraczały ustanawiane przez gminy progi dochodowe. Taka sytuacja występuje
powszechnie, gdyż omawiane wyżej progi dochodowe stanowią średnią wysokość progów
stosowanych przez gminy w stosunku do jednoosobowych gospodarstw domowych przy
kwalifikowaniu ich do wynajmu mieszkania z publicznego zasobu (w stosunku do
wieloosobowych gospodarstw domowych kryteria określające dopuszczalny dochód
przypadający na 1 osobę są odpowiednio niższe). W poprzednich latach gminy nie
realizowały zadań związanych z zapobieganiem bezdomności - poza ewentualnym
zapewnieniem działalności noclegowni, które jednak bezdomności nie zapobiegają, a jedynie
wspierają osoby bezdomne udzielając im krótkotrwałego schronienia- i nie prowadziły
35

polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty
samorządowej, gdyż ustawodawca nigdy nie nałożył na gminy w tym zakresie
skonkretyzowanych, dających się wyegzekwować obowiązków (poza obowiązkiem
dostarczania lokali zamiennych i lokali socjalnych osobom wobec, których sąd orzekł o takim
uprawnieniu). Dlatego dostępność mieszkań z tanim czynszem dla gospodarstw domowych o
niskich dochodach - w odniesieniu do cen wynajmu mieszkań na wolnym rynku - jest bardzo
niska. Osoby te w sposób nieustający doświadczają zagrożenia bezdomnością, często w
końcu stając się bezdomnymi i nie mogąc w wielu wypadkach liczyć na żadną formę
skutecznego wsparcia ze strony władzy publicznej, ani wtedy, kiedy prowadzona jest wobec
nich egzekucja opróżnienia lokalu bez prawa do lokalu socjalnego, ani potem, kiedy
występują z wnioskiem o zakwalifikowanie do wynajmu mieszkania z zasobów publicznych,
jako osoby już doświadczające bezdomności.
W sytuacjach, gdy osoby eksmitowane z lokalu bez prawa do lokalu socjalnego lub
zamiennego stają się bezdomne gminy bardzo często odmawiają wpisania ich do kolejki osób
oczekujących na lokal socjalny, czy mieszkanie komunalne – gdyż w uchwałach gmin
regulujących te kwestie zapobieganie bezdomności nie jest priorytetem, a ustawodawca od lat
toleruje taką sytuację nie nakładając na gminę wprost dających się wyegzekwować w tym
zakresie obowiązków. Osoby doświadczające bezdomności pod różnymi jej postaciami i w
ramach różnych faz rozwoju problemu ( zamieszkiwanie w noclegowniach, w ogródkach
działkowych, pod wciąż zmieniającym się adresem u rodziny i znajomych, w mieszkaniu z
orzeczonym
wyrokiem eksmisji, w pomieszczeniu tymczasowym, krótkotrwałe
zamieszkiwanie w kolejnych mieszkaniach lub pokojach wynajmowanych w ramach najmu
okazjonalnego, na który w dłuższej perspektywie osoba lub rodzina nie może sobie pozwolić
z przyczyn ekonomicznych) podlegają silnej stygmatyzacji i stereotypizacji. Postawy
dyskryminacyjne wobec tych osób ( dotykające także dzieci, osób niepełnosprawnych, w
podeszłym wieku, itd.) występują w świadomości społecznej bardzo powszechnie. Zjawisko
to dotyczy także radnych i przedstawicieli samorządowych organów wykonawczych. W
związku z tym tego rodzaju sprawami bardzo często musiały zajmować się sądy
administracyjne. Przy czym należy zauważyć, iż liczba spraw wpływająca do sądów na
skutek skargi wniesionej przez osoby będące już po eksmisji i bezdomne z natury rzeczy musi
być znikoma w porównaniu do sytuacji, w których taka potrzeba mogła zaistnieć, ze względu
na fakt, że życiowa mobilność tych osób jest bardzo niska; z reguły życie bezdomnego
podlega szybkiemu rozpadowi zarówno w sferze funkcjonowania w społeczeństwie ( brak
dachu nad głową, bezrobocie, brak meldunku, rozpad rodziny, stygmatyzacja, rozpad więzi
społecznych) jak i emocjonalnej ( brak perspektyw, kryzys psychiczny, depresja). W praktyce
ze skomplikowanej drogi dochodzenia swoich praw w ramach skargi do sądu
administracyjnego na uchwałę organu władzy samorządowej większość tych osób nie jest w
stanie skorzystać.


IV. Prawo do lokalu socjalnego i ochrony praw człowieka w stosunku do eksmitowanych
w kontekście niektórych przepisów Kodeksu postepowania cywilnego w związku z
przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów

Fakt, iż w obecnym stanie prawnym prawa obywateli podlegających przymusowemu
usunięciu z zajmowanych lokali nie podlegają odpowiedniej ochronie został dostrzeżony
również przez samorząd komorniczy. Krajowa Rada Komornicza pismem z dnia 2 kwietnia
2013r. zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o podjęcie działań zmierzających do
wyeliminowania tych spośród funkcjonujących przepisów odnoszących się do zasad
przeprowadzania eksmisji, które to przepisy – w ocenie komorników sądowych- mogą
36

pozostawać w sprzeczności z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na
naruszenie praw osób eksmitowanych. Krajowa Rada Komornicza zwraca uwagę na fakt, iż
treść przepisów art. 14 ust. 4 i 7 ustawy o ochronie praw lokatorów prowadzi do sytuacji, w
której ustawodawca dokonuje nieuzasadnionego podziału lokatorów na tych uprawnionych do
ochrony przed eksmisją „ na bruk” ( zajmujących lokal wchodzący w skład publicznego
zasobu mieszkaniowego) i na pozbawionych tej ochrony ( zajmujących lokal nie wchodzący
w skład publicznego zasobu mieszkaniowego). Takiego stanu rzeczy nie da się pogodzić z
faktem, iż „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela ( art. 5
Konstytucji), zapewnia ochronę rodzinie ( art. 18 Konstytucji) oraz zapewnia poszanowanie
godności człowieka ( art. 30 Konstytucji), a wskazane przepisy nie różnicują praw człowieka i
obowiązku zapewnienia ochrony w zależności od statusu zajmowanego lokalu
mieszkalnego”. Zdaniem Krajowej Rady Komorniczej w związku z brzmieniem w/w
przepisów „ dochodzi do sytuacji, w których osoby, które winny mieć zapewnioną pomoc i
opiekę państwa, zostały jej pozbawione.” Ponadto, zdaniem przedstawicieli samorządu
komorniczego: „ Kolejnym przepisem budzącym wątpliwość jest przepis art. 791 § 2 k.p.c.
zgodnie, z którym tytuł wykonawczy zobowiązujący do opróżnienia pomieszczenia
upoważnia do prowadzenia egzekucji nie tylko przeciw dłużnikowi, lecz także przeciwko
jego domownikom, krewnym i innym osobom reprezentującym jego prawa. Tu również
posługując się konkretnym przykładem można wskazać sytuację rodziny, wobec której Sąd
nakazał eksmisję nie przyznając prawa do lokalu socjalnego ( z uwagi na treść art. 14 ust. 4
u.o.p.l.), wraz z którą zamieszkuje 23- letni domownik cierpiący na nieuleczalną chorobę i
wymagający stałej opieki. W stosunku do tej osoby, z uwagi na treść art. 791 § 2 k.p.c. i art.
14 ust. 7 u.o.p.l., również winna być przeprowadzona eksmisja – teoretycznie do
tymczasowego pomieszczenia, w praktyce zaś do noclegowni, schroniska lub innej placówki
zapewniającej miejsca noclegowe, które to placówki jednak nie zapewniają należytej opieki
dla osób nieuleczalnie chorych.”
Następnie autorzy listu stwierdzają: „Wątpliwości w praktyce budzi również art. 999 k.p.c.
zgodnie z którym prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności jest tytułem
wykonawczym do wprowadzenia nabywcy w posiadanie nieruchomości i opróżnienia
znajdujących się na tej nieruchomości pomieszczeń bez potrzeby nadania mu klauzuli
wykonalności, przy odpowiednim zastosowaniu art. 791 k.p.c. z treści tej regulacji wynika
również jednoznacznie, iż dłużnicy, których nieruchomość została sprzedana w drodze
licytacji publicznej (a która dotychczas służyła zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych
dłużników i ich rodzin), w konsekwencji prawomocnego przysądzenia własności na rzecz
nabywcy licytacyjnego, winni zostać eksmitowani z tej nieruchomości, przy czym przepisy
nie przewidują, by postanowienie o przysądzeniu własności wydane przez sąd egzekucyjny
winno zawierać rozstrzygnięcie o prawie do lokalu socjalnego. Nie ulega zaś wątpliwości, iż
dłużnikami mogą być osoby określone w art. 14 ust. 4 u.o.p.l. To samo dotyczy domowników,
krewnych i innych osób reprezentujących prawa dłużnika ( art. 791 § 2 k.p.c.) które zostaną
eksmitowane, pomimo iż zapewniona im winna zostać ochrona ze strony Państwa.”
Kolejne zagadnienie poruszone przez autorów listu dotyczy kwestii eksmisji wykonywanych
wobec osób zajmujących pomieszczenia tymczasowe po upływie okresu, w którym były one
uprawnione do ich zajmowania:” Należy w tym miejscu również wskazać i podkreślić, że nie
można uznać za wystarczającą ochronę osób wskazanych w art. 14 ust. 4 u.o.p.l. przewidzianą
w przepisach art. 1046 k.p.c. oraz w przepisach art. 25a- 25e u.o.p.l., bowiem nawet gdyby
właściwa gmina wskazała tymczasowe pomieszczenie, to po upływie 6 miesięcy ( art. 25 b
u.o.p.l.), takie osoby i tak ostatecznie winny zostać eksmitowane „na bruk” ( art. 25d pkt 3
u.o.p.l.) Taka sytuacja dotyczy każdej z wyżej opisanej grup.”

V. Ochrona prawa własności i innych praw majątkowych
37


Ustawa o ochronie praw lokatorów nie tylko narusza prawa lokatorów i eksmitowanych, ale
także w nieuzasadniony sposób ogranicza prawo właścicieli do czerpania pożytków ze swojej
własności poprzez zaniechanie prawodawcze w odniesieniu do kwestii odpowiedzialności
odszkodowawczej gminy z tytułu niewywiązywania się z obowiązku wskazania w rozsądnym
terminie pomieszczenia tymczasowego, noclegowni, schroniska lub innej placówki
świadczącej miejsca noclegowe. Należy zauważyć, iż tak jak ograniczenie prawa właściciela
mieszkania do swobodnego dysponowania swoją własnością- w wypadku gdy lokal taki
służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych osób, wobec których sąd orzekł nakaz
opróżnienia lokalu, a którym to osobom nie dostarczono lokalu do którego miałoby nastąpić
przekwaterowanie- jest w pełni uzasadniony względami natury humanitarnej i koniecznością
ochrony praw człowieka wobec eksmitowanych, tak już pozbawienie właścicieli możliwości
czerpania pożytków z własności, gdy przyczyną takiego stanu rzeczy jest niewywiązywanie
się przez gminę z obowiązków nałożonych na nią przez ustawodawcę - nie znajduje
stosownego usprawiedliwienia i stanowi naruszenie norm ustanowionych w art. 64 ust. 3
Konstytucji wobec osób będących właścicielami mieszkań. Brak odpowiednich uregulowań
w tym zakresie często przyczynia się do narastania konfliktów pomiędzy właścicielem
zmuszonym ponosić koszty utrzymania lokalu i najczęściej pozbawionym możliwości
czerpania zysku ze swojej własności, a osobą, która zajmuje lokal bez tytułu prawnego i nie
jest w stanie ponosić kosztów jego utrzymania oraz odszkodowania za bezumowne
zajmowanie lokalu. Warto zauważyć, iż szczególnie w wypadku osób używających lokalu bez
tytułu prawnego, zobowiązanych przez sąd do opróżnienia lokalu bez prawa do lokalu
socjalnego lub zamiennego, które mimo to nadal takiego lokalu używają, fakt nie opuszczenia
zajmowanego mieszkania wypływa z trudnej sytuacji materialno- bytowej. Bowiem
oczywistym jest, że każda kierującą się rozsądkiem osoba, obdarzona zupełnie przeciętną
wrażliwością, w analogicznej sytuacji - gdyby miała możliwość zapewnienia dla siebie i
rodziny mieszkania innego niż to zajmowane bez tytułu prawnego, w ramach środków
finansowych którymi może dysponować- dołożyłaby wszelkich starań aby samodzielnie
opuścić zajmowane mieszkanie, nie narażając się na konsekwencje natury emocjonalnej i
społecznej związane z wykonaniem egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu i najczęściej
dramatycznym narastaniem zadłużenia z tytułu odszkodowania za bezumowne zajmowanie
lokalu (biorąc pod uwagę narastanie odsetek, koszty sądowe i koszty egzekucji). W tej
sytuacji zarówno właściciel mieszkania jak i osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego są
postawieni przez ustawodawcę w sytuacji bezradności, w której ich prawa nie znajdują
odpowiedniej ochrony. W takich sytuacjach często mają miejsce drastyczne w swoim
przebiegu, podejmowane przez właścicieli, próby pozbawienia posiadania lokalu osoby
zajmującej go bez tytułu prawnego. Te poza prawne działania wynikają z faktu, iż właściciele
w sytuacji braku wpłat ze strony osoby używającej ich lokalu bez tytułu prawnego - w czasie
w którym gmina nie dostarcza pomieszczenia tymczasowego, ani nie wskazuje miejsca
noclegowego osobie, która winna opuścić lokal- sami muszą ponosić podstawowe koszty
utrzymania lokali.

Ustawa o ochronie praw lokatorów - w sposób znajdujący w pełni uzasadnienie w świetle
określonych Konstytucją, ustawą o ochronie praw lokatorów oraz ustawą o samorządzie
gminnym zadań, jakie ma pełnić mieszkaniowy zasób publiczny- przyznaje inne prawa i
nakłada różne obowiązki wobec właścicieli lokali wchodzących w skład zasobów
publicznych i właścicieli lokali pozostających własnością prywatną, wzmacniając tym samym
stabilizację najmu lokalu wchodzącego w skład publicznych zasobów mieszkaniowych. Takie
funkcje pełnią m.in. zapisy ustawy ustanawiające obowiązek zawierania umowy najmu w
publicznym zasobie mieszkaniowym na czas nieokreślony ( z wyłączeniem umów najmu
38

lokali socjalnych) oraz przepisy zobowiązujące do udzielania obniżek czynszu wobec
lokatorów znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Pozostawienie w/w regulacji
korzystnych dla stabilizacji najmu mieszkań wchodzących w skład publicznych zasobów
mieszkaniowych stanowi kierunek nie tylko bardzo pożądany, ale i zasługujący na
wzmocnienie przez ustawodawcę ze względu na obecną sytuację społeczno– gospodarczą
analizowaną w kontekście sytuacji finansowej gospodarstw domowych, cen zakupu i
wynajmu mieszkań na wolnym rynku, ogromnego deficytu tanich publicznych mieszkań pod
wynajem, a także braku gwarancji ochrony praw podstawowych w sytuacji, kiedy dochodzi
do egzekucji opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, w tym w
sytuacji braku pomieszczeń tymczasowych.

4. Różnica pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym

Ustawa o ochronie praw lokatorów była wielokrotnie nowelizowana. Potrzeba nowelizacji
wynikała z treści orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, który - na skutek skarg wnoszonych
naprzemiennie przez lokatorów i właścicieli, których interesy i możliwość ich realizacji
często pozostawały wobec siebie w opozycji - wielokrotnie stwierdzał niezgodność
poszczególnych przepisów ustawy z normami wyrażonymi w Konstytucji. Niestety ustawa w
obecnym kształcie nadal wymaga wprowadzenia kolejnych, licznych zmian, które notabene z
pewnością musiałyby zostać wprowadzone na skutek dających się przewidzieć w niedługiej
perspektywie kolejnych interwencji Trybunału Konstytucyjnego.

Ustawa o ochronie praw lokatorów w obecnym kształcie reguluje nie tylko prawa i
obowiązki właścicieli, gmin i lokatorów ale również - na skutek Wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., Sygn. akt K 198/06 - ochronę praw osób
eksmitowanych w znacznie poszerzonym zakresie (poprzednio prawa eksmitowanych na
podstawie tytułu wykonawczego, z którego nie wynikało ich uprawnienie do lokalu
socjalnego lub zamiennego, ustawa chroniła jedynie w zakresie art. 16 ustawy, czyli niejako
w sposób incydentalny). Nowelizacja wprowadzona w wykonaniu wyżej wspomnianego
wyroku Trybunału Konstytucyjnego usunęła niektóre z zaniechań prawodawczych
występujących w tej dziedzinie. Jednak wprowadzone regulacje nadal nie zapewniają
odpowiedniej ochrony praw podstawowych eksmitowanych. Zatem ochrona ta jest
zdecydowanie niewystarczająca i wymaga wprowadzenia bardziej kompleksowych regulacji
dotyczących ochrony praw podmiotowych osób wobec których sądy orzekają nakaz
opuszczenia lokalu służącego zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych; w innym razie
obowiązujące w tej materii prawo, a co za tym idzie ochrona w/w podmiotów, będą pod
wieloma względami niekompletne i nadal niezgodne z art. 30 Konstytucji oraz art. 8
Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Logiczną konsekwencją decyzji ustawodawcy ( podjętej na skutek orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego) o rozszerzeniu zakresu przedmiotowego ustawy o ochronie praw lokatorów
o przepisy wprowadzające obowiązek zapewniania przez gminy pomieszczeń tymczasowych
eksmitowanym, a tym samym także regulujące ochronę praw eksmitowanych w szerszym
zakresie niż dotychczasowe regulacje art. 16 ustawy, jest wprowadzenie także nowych
systemowych rozwiązań w zakresie wybranych aspektów polityki prowadzonej przez
Państwo w celu zapobiegania bezdomności, a tym samym skonkretyzowania obowiązków
gmin w odniesieniu do osób zagrożonych bezdomnością oraz kwestii dotyczących
budownictwa socjalnego, które w celu zapobiegania bezdomności obywateli, winno być
przez gminy faktycznie realizowane. W inny sposób po prostu nie będzie możliwe w praktyce
osiągnięcie celu, jakim jest poszanowanie i zapewnienie ochrony praw człowieka wobec
39