Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw

do nabycia własności rzeczy lub praw majątkowych, które nastąpiło począwszy od dnia
wejścia ich w życie. Dodano także przepisy intertemporalne dotyczące ustawy
o podatku od czynności cywilnoprawnych, których konsekwencją jest stosowanie
zmienionych przepisów do czynności cywilnoprawnych, z tytułu których obowiązek
podatkowy powstał od dnia wejścia w życie projektowanych zmian.
Wskazano też, że do postępowań prowadzonych przez ministra właściwego do spraw
administracji publicznej w sprawach o dokonanie wpisu w rejestrach związków,
wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się
przepisy dotychczasowe, chyba że zgromadzenie związku, rada upoważnionej gminy
albo rada upoważnionego powiatu zgłosi wniosek o zastosowanie nowych przepisów.
W przypadku postępowań wszczętych na podstawie ustawy o ochronie przyrody
(zezwolenia i kary dot. usuwania drzew i krzewów) stosuje się przepisy dotychczasowe,
jednak w przypadku kar ustala się je na podstawie nowego sposobu ich obliczania,
korzystniejszego dla sprawcy. W przypadku deliktów, które nie są już zagrożone karą
na podstawie nowych przepisów, kara ta nie będzie podlegała dalszemu wykonaniu
(dot. to np. zniszczenia terenu zieleni lub kar za czyny popełnione dawniej niż 5 lat
przed wszczęciem postępowania o nałożenie kary). Proponowane zmiany uzasadnia
zasada bezpośredniego działania nowego prawa, zgodnie z którą, do postępowań
wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy
nowej lub znowelizowanej zastosowanie mają przepisy nowe. Zastosowanie tej reguły
zasadne jest w przypadku, kiedy ustawa nowa jest względniejsza dla sprawcy, co
nastąpi w wyniku przeprowadzanej właśnie w art. 32, oczekiwanej od dawna
nowelizacji, zakładającej obniżenie kar za zniszczenie lub usunięcie bez zezwolenia
drzew lub krzewów. Za proponowanymi zmianami przemawiają także, mające
charakter gwarancyjny reguły: lex mitior retro agit oraz lex benignior, nakazujące
wsteczne działanie ustawy względniejszej dla sprawcy czynu naruszającego prawo,
którym w omawianym przypadku będzie sprawca deliktu administracyjnego. Reguły te
mają charakter konstytucyjny, mimo że nie wynikają wprost z Konstytucji RP. Zostały
one jednak wyprowadzone z zawartej w art. 2 ustawy zasadniczej, konstytucyjnej
zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasadę tę formuje wprost art. II–109 ust. 1
zd. 3 Traktatu Konstytucyjnego UE oraz art. 15 ust. 1 zd. 3 Międzynarodowego Paktu
Praw Obywatelskich i Politycznych. Jeśli więc po popełnieniu czynu zabronionego
ustawa została zmieniona na korzyść sprawcy, to powinien on mieć możliwość
65
skorzystania z tej zmiany. Powinność stosowania fundamentalnych reguł
intertemporalnych prawa karnego w przedmiocie orzekania o sankcjach
administracyjnych, wyrażona została wprost w drugiej zasadzie rekomendacji nr R(91)
Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych,
przyjętej przez Komitet Ministrów Rady Europy 13 lutego 1991 r. Uznano, że wejście
w życie mniej restrykcyjnych postanowień powinno działać na korzyść osoby, co do
której władza rozważa nałożenie sankcji, opowiadając się za potrzebą zastosowania
względniejszych sankcji wobec podmiotu dopuszczającego się w takiej sytuacji
naruszenia prawa. Pogląd ten znalazł niejednokrotnie odzwierciedlenie w orzecznictwie
Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w odniesieniu do kar pieniężnych orzekanych
na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 października 2001 r. o transporcie drogowym).
Ponadto w art. 51 ust. 2 określono sposób obliczania opłaty za usunięcie drzew
i krzewów do czasu wydania rozporządzenia w tym zakresie na podstawie
znowelizowanych przepisów (art. 85 ust. 6). Przepisy te wprowadzają nowe elementy,
od których jest zależna wysokość opłaty, tj. tempo przyrostu pnia drzewa na grubość
oraz współczynniki lokalizacji drzewa. Proponuje się, aby przejściowy sposób
obliczania opłaty był oparty na dotychczasowych przepisach: art. 85 ust. 1, 5 i 6.
Przepisy o charakterze dostosowującym
W projekcie ustawy wprowadzono także zmiany w ustawach nie wymienionych
w założeniach. Zmiany te mają charakter wynikowy i dostosowujący. W szczególności
dotyczy to dodania w niektórych regulacjach prawnych przewidzianych związków
powiatowo-gminnych, których powołanie umożliwi wejście w życie niniejszego
projektu ustawy.
Informacje ogólne
Projektowana ustawa jest zgodna z prawem Unii Europejskiej.
Projektowana ustawa nie podlega notyfikacji, zgodnie z trybem przewidzianym
w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie
sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych
(Dz. U. Nr 239, poz. 2039 oraz z 2004 r. Nr 65, poz. 597) oraz nie wymaga
przedstawienia instytucjom i organom Unii Europejskiej lub Europejskiemu Bankowi
Centralnemu.
66
Projekt został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu
Terytorialnego z wyjątkiem (stanowisko negatywne) wyłączenia spod opodatkowania
podatkiem od nieruchomości kabli znajdujących się w kanalizacjach kablowych.
Do projektu wpłynęły zgłoszenia o zainteresowaniu pracami w trybie przepisów ustawy
z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.
Zgłoszenia wpłynęły od następujących podmiotów:
1) Ernst & Young Doradztwo
12) Polskie Towarzystwo
Podatkowe sp. z o.o.,
Elektrociepłowni Zawodowych,
2) LARAFGE Cement S.A. w
13) Polskie Towarzystwo Przesyłu
Małogoszczu,
i Rozdziału Energii Elektrycznej,
3) Arcelor–Mittal Poland Spółka
14) Michelin Polska S.A.,
Akcyjna,
15) Polska Organizacja Przemysłu
4) ENEA Operator S. z o.o., ENEA
i Handlu Naftowego,
S.A. Wytwarzanie S.A.,
16) Polskie Górnictwo Naftowe
5) Zespół Elektrowni Pątnów–
i Gazownictwo S.A.,
Adamów–Konin S.A.,
17) Deloitte Doradztwo Podatkowe Sp.
6) PGNiG Termika S.A.,
z o.o.
7) Operator Gazociągów
18) PGE Górnictwo i Energetyka
Przesyłowych GAZ–SYSTEM
Konwencjonalna,
S.A.,
19) Izba Gospodarcza-Ciepłownictwo
8) Grupa LOTOS S.A.,
Polskie
9) Polska Spółka Gazownictwa
20) Polski Koncern Naftowy Orlen
Sp. z o.o.,
S.A.
10) TAURON Polska Energia S.A.,

11) Operator Systemu Magazynowania
Sp. z o.o.,

Zgłoszenia lobbingowe zostały dołączone do projektu ustawy.


67
OCENA SKUTKÓW REGULACJI
I. Podmioty, na które oddziałuje akt normatywny
Projekt ustawy oddziałuje na: jednostki samorządu terytorialnego (jst), jednostki
organizacyjne jst, samorządowe osoby prawne, przedsiębiorców, Wojewódzkiego
Inspektora Farmaceutycznego, podmioty prowadzące apteki, notariuszy, podatników
podatku od nieruchomości, podatników podatku rolnego, leśnego, od środków
transportowych, od spadków i darowizn oraz od czynności cywilnoprawnych.
Projekt będzie także oddziaływał na: Regionalnych Dyrektorów Ochrony Środowiska,
Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków, jak również na podmioty wnioskujące
o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, w tym zarządców dróg,
zarządców infrastruktury kolejowej, gminne lub powiatowe jednostki oczyszczania,
inwestorów, spółdzielnie mieszkaniowe oraz osoby fizyczne. Akt oddziaływał będzie
także na jednostki ochrony przeciwpożarowej, jednostki Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej
Polskiej oraz inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom
w stanie nagłego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi.
II. Skutki finansowe dla budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu
terytorialnego
1) Wprowadzenie regulacji zezwalającej na wspólną obsługę jednostek organizacyjnych
jst
Decyzja o zakresie wspólnej obsługi (dalej jednostki obsługujące) w wymiarze
podmiotowym, jak i przedmiotowym będzie autonomiczną decyzją każdej z jednostek,
podobnie jak sposób wdrożenia, wykorzystywane narzędzia oraz ewentualne dodatkowe
inwestycje w tym zakresie. Stąd nie jest możliwe dokładne oszacowanie korzyści dla
jst, które będą płynąć z projektowanego rozwiązania. Istniejące dane, dotyczące
wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół pokazują, że samorządy chętnie
korzystają z tej możliwości (ponad 46% wszystkich gmin utworzyły zespoły obsługi).
Tworzenie wspólnej obsługi pozwala na uzyskanie oszczędności (m.in. w wyniku
lepszego wykorzystania posiadanych zasobów, zmniejszenia kosztów operacyjnych
i specjalizacji), sprzyja poprawie jakości procesów poprzez standaryzację, umożliwia
bardziej elastyczne zarządzanie jednostkami. Daje szansę także na wykorzystanie efektu
skali np. w procesie prowadzenia wspólnych zamówień. Potencjalne korzyści dla jst
można szacować na podstawie praktyk wykorzystania wspólnej obsługi w sferze
68
oświatowej, przykładów międzynarodowych oraz prognozy skutków wdrożenia
centrów usług wspólnych w administracji rządowej w województwie. Analizy miasta
Wrocławia pokazują, że jednostki oświatowe z samodzielną obsługą finansowo-
-księgową zatrudniają proporcjonalnie więcej pracowników obsługowych niż jednostki
obsługiwane przez zakład obsługi jednostek miejskich (w tym pierwszym przypadku
1,79 etatu finansowo-księgowego na jednostkę, w tym drugim 0,77 etatu). Zgodnie
z prognozami miasta Wrocławia, pełna centralizacja obsługi finansowo-księgowej
pozwoliłaby na spadek wskaźnika kosztu obsługi finansowo-księgowej przypadającego
na 1 dziecko o blisko 20%, co przełożyłoby się na oszczędności ok. 2,9 mln rocznie
(w 2015 r.). Przykłady międzynarodowe skutecznie wdrożonych centrów usług
wspólnych wskazują na oszczędności w kosztach obsługowych rzędu 20%–50%. Dla
przykładu, szacuje się, że Centrum Usług Wspólnych brytyjskiego Ministerstwa
Zdrowia pozwoliło na zwiększenie wydajności usług pomocniczych o 20%–40%.
W Finlandii wdrożenie CUWów przyczyniło się do zmniejszenia zatrudnienia na
stanowiskach związanych z zarządzaniem zasobami ludzkimi w administracji rządowej
o ok. 30%, a w Danii na osiągnięcie wskaźników zatrudnienia pracowników
zajmujących się kadrami porównywalnych do standardów w sektorze prywatnym.
Także projekt założeń projektu ustawy o centrach usług wspólnych w administracji
rządowej w województwie przewiduje istotne zmniejszenie wydatków na
wynagrodzenia pracowników obsługowych. Skalę części potencjalnych oszczędności
z prowadzenia wspólnej obsługi w jst można pokazać na podstawie danych,
dotyczących wydatków na wynagrodzenia pracowników (i pochodne od wynagrodzeń)
w gminach, powiatach i województwach. Brak jest informacji, jaki odsetek
pracowników w samorządach pełni funkcje obsługowe. W przypadku administracji
rządowej w województwie jest to ok. 21%, a dla bibliotek publicznych 22,6%. Gdyby
przyjąć podobny współczynnik (21,2%) dla administracji samorządowej oraz założyć,
że średnie wynagrodzenie pracownika obsługowego i merytorycznego jest identyczne,
można byłoby oszacować wydatki na wynagrodzenia pracowników obsługowych
z budżetów jst na ponad 15 mld zł rocznie. Wdrożenie systemu jednostek obsługujących
daje szansę na racjonalizację tych kosztów. W przypadku przyjęcia założenia, że
z proponowanego w projekcie rozwiązania będzie korzystać analogiczna liczba
jednostek, jak w przypadku zespołów obsługi administracyjnej szkół oraz ustalenia
współczynnika oszczędności na przedział 5%–15% (istotnie niższy niż wskazują
69