Poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących przekształceń własnościowych nieruchomości
projekt dotyczy zasad zbywania pracowniczych mieszkań zakładowych
- Kadencja sejmu: 7
- Nr druku: 2134
- Data wpłynięcia: 2013-04-17
- Uchwalenie: sprawa niezamknięta
2134
odprowadzane na konto zakładowego funduszu mieszkaniowego. Te zasady zmieniały się w
różnym czasie.
Zakładowy fundusz mieszkaniowy został rozwiązany ustawą z dnia 4.03.1994r. o
zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, a najemcy tych mieszkań, którzy otrzymali je jako
część wynagrodzenia za pracę, ciągle nie mogą uzyskać tytułu własności tych mieszkań. Jakże
często, rzekomo w majestacie prawa, dzieje się to na skutek błędnej i tendencyjnej interpretacji
praw, gdyż całe zakładowe budynki mieszkalne były wraz z najemcami zbywane osobom trzecim
nieodpłatnie, aportem lub za tzw. symboliczną złotówkę, a później ci najemcy są wyrzucani po
prostu na bruk. Ta krzywda funkcjonuje za przyzwoleniem prokuratury, sądów, komornika,
syndyków i organów władzy publicznej. Te błędne działania są również obecne w procesie
stanowienia prawa. Zwolennicy tych nieprawidłowości, wychodząc z zasady, że prawo nie działa
wstecz uważali, że ustawa z dnia 15.12.2000 r. może być stosowana po jej wejściu w życie, tzn. po
dniu 7.02.2001 r. Uznali, więc, że do dnia 7.02.2001 r. nie było wystarczającej regulacji prawnej
dotyczącej zasad preferencyjnego zbywania pracowniczych mieszkań zakładowych. Ciągle
uważano, że brakuje legitymacji prawnej do roszczeń pomimo funkcjonującej regulacji prawnej
wydanej po 1961 r., w tym dotyczącej zakładowego funduszu mieszkaniowego i prawa
pierwszeństwa nabycia zajmowanego lokalu mieszkalnego (art.21 ust.7 i art.23 ust.3 ustawy z dnia
29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości; art.1 ust.1a, art.7 i art.9 ww.
ustawy z dnia 12.10.1994 r.; wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.09.1999 r.
– syg.K.6/98).
Ostatnio nastąpił przełom w tej sprawie. W ciągu niespełna dwóch lat ukazały się aż trzy
wyroki Sądu Najwyższego dotyczące zasad zbywania pracowniczych mieszkań zakładowych (z
dnia 17.12.2009r, -sygn. IVCSK 282/09, z dnia 22.07.2010 r. – sygn. IVCSK 19/09, z dnia
9.02.2011r. – sygn. VCSK526/10). Sąd Najwyższy w postępowaniu kasacyjnym uchylił w tej
sprawie wyroki sądów apelacyjnych. Sąd Najwyższy uchylając te wyroki, stwierdził, że
obowiązująca w tej sprawie ww. ustawa z dnia 15.12.2000 r. oraz art.4 ww. ustawy z dnia 7.07.2005
r., posiadają znaczenie retroaktywne i obowiązują wstecz, ponieważ dotyczą wydarzeń w
przeszłości i nie określają terminu ich ważności. Sąd Najwyższy przypomniał, że roszczenie
powstaje w momencie zbycia, tzn. w czasie zmiany właściciela (art.4 pkt.3 lit. b ww. ustawy z dnia
21.08.1997r.). Ustawodawca w art.9 ustawy z dnia 12.10.1994 r. nakazał osobie trzeciej przekazanie
najemcy otrzymanego nieodpłatnie mieszkania oraz nakazał przenieść na najemcę tytuł własności
tego mieszkania za cenę nie wyższą niż 5% wartości rynkowej tego mieszkania, pomniejszoną o
wniesioną kaucję mieszkaniową.
To orzecznictwo Sądu Najwyższego zmusza do weryfikacji i kasacji błędnych
dotychczasowych postanowień sądów, prokuratury i organów władzy publicznej. W ten sposób
została potwierdzona zgodność rozwiązań prawnych przyjętych w projekcie ustawy z
orzecznictwem Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Na specjalne podkreślenie
zasługuje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA
z dnia 13.11.2012 r. sygn. I OPS 2/12, wydana na prośbę Pełnomocnika Stowarzyszeń
Regionalnych i Zakładowych, działającego jako przedstawiciel powoda w postępowaniu
kasacyjnym NSA w sprawie mieszkań zakładowych. Z uchwały tej wynika, że nieważne są
wszystkie decyzje wtórne wydane w oparciu o decyzję pierwotną, wydaną z rażącym naruszeniem
prawa. Oznacza to, że wszystkie decyzje wojewody, uwłaszczające państwowe zakłady pracy i
jednostki samorządu terytorialnego wbrew postanowieniu art.21 ust.7 i art. 23 ust.3 ww. ustawy z
dnia 29.04.1985 r. są nieważne z mocy prawa. Szczególnie przydatna jest ww. ekspertyza prawna
prof. zw. dr hab. Marka Chmaja tego projektu z dnia 18.05.2010 r. W tej sytuacji rozwiązania
prawne dotychczas wypracowane, zweryfikowane, pozytywnie zaopiniowane i przyjęte w procesie
dotychczasowych prac legislacyjnych zachowują swoją ważność.
Szczególnym walorem tego projektu jest tożsamość przyjętych w projekcie rozwiązań
prawnych z uregulowaniami przyjętymi w obowiązujących ustawach i aktualnym orzecznictwem
Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które
przedstawia się w poniższej rekapitulacji:
10
1. Nowa polityka mieszkaniowa państwa wdrażana w życie w okresie transformacji ustrojowej
po 1990 r. jest metodą przejścia z państwowych form mieszkalnictwa na formy
mieszkalnictwa właściwe, gospodarce rynkowej, opartej na konstytucyjnym prawie każdego
obywatela do własnego mieszkania i na przeciwdziałaniu bezdomności przez władzę
publiczną. Istotnym instrumentem tej polityki jest uwłaszczenie najemcy w zajmowanym
przez niego mieszkaniu. Ostatnie orzecznictwo Sądu Najwyższego odblokowało ten proces
wyhamowany w ostatnich latach.
2. Istnieje ciągłość i spójność uregulowań prawnych dotyczących podstawowych zasad
zbywania pracowniczych mieszkań zakładowych w całym okresie funkcjonowania
zakładowego funduszu mieszkaniowego, tworzonego ze środków osobowych naliczanych
procentowo od średniej płacy krajowej w czwartym kwartale poprzedniego roku. Zasadę tę
potwierdził Sąd Najwyższy w tezie o retroaktywnym działaniu przepisów ustawy z dnia
15.12.2000 r. i postanowień art.4 ww. ustawy z dnia 7.07.2005 r.
3. Uprawnieni najemcy pracowniczych mieszkań zakładowych są współwłaścicielami tych
mieszkań, ponieważ otrzymali te mieszkania jako część wynagrodzenia za pracę i osobisty
ich wkład budowlany. Zasadę te potwierdza przepis art.6 ww. ustawy z dnia 15.12.2000 r., z
którego wynika, że najemca otrzymuje 6% za każdy rok pracy, nie więcej jednak niż 95%
ceny rynkowej mieszkania, a Skarb Państwa otrzymuje nie mniej niż 5% tej ceny. Najemca
jest, więc dominującym współwłaścicielem, a Skarb Państwa staje się samoistnym
właścicielem pracowniczego mieszkania zakładowego wtedy i tylko wtedy, gdy ten najemca
zrezygnuje lub utraci prawo pierwszeństwa nabycia zajmowanego mieszkania (art.5 ust.3
ww. ustawy z dnia 15.12.2000 r.). Skarb Państwa może także wykupić to mieszkanie, które
było dotychczas w jego zarządzie (art.2 ust.2 zdanie drugie ustawy z dnia 29.09.1990 r.
wnoszącej zmiany do ww. ustawy z dnia 29.04.1985 r.).
4. Uprawniony najemca nabywa własność pracowniczego mieszkania zakładowego na
podstawie prawa pierwokupu (wynikającego z prawa współwłasności, o którym mowa
wyżej w pkt.3) i prawa pierwszeństwa nabycia zajmowanego mieszkania (wynikającego z
prawa najmu). Zasady te i tryb postępowania są określone prawem (art.6 ww. ustawy z dnia
15.12.2000 r., art.21 ust.7 i art.23 ust.3 ustawy z dnia 29.04.1985 r.; art.34 ust.1 pkt 3 ww.
ustawy z dnia 21.08.1997 r.; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.09.1999 r. sygn.
K.6/98).
5. Projekt ustawy nie powoduje dodatkowych skutków finansowych. Przyjmowane w projekcie
skutki finansowe zostały wyliczone i ustalone w obowiązujących ustawach. W 1994 r.
przyjęto, że najemca płaci nie więcej niż 5% wartości rynkowej mieszkania i z odliczeniem
wniesionej kaucji mieszkaniowej (art.9 ww. ustawy z dnia 12.10.1994 r. i art.4 ust.6 ww.
ustawy z dnia 7.07.2005 r.). W 2000 r. ustalono, że płaci on nie mniej niż 5% ceny rynkowej
mieszkania (art.6 ww. ustawy z dnia 15.12.2000r.). Projekt ustawy nie narusza ustaleń
ustawodawcy przyjętych w 2000 r. Natomiast brak tej projektowanej ustawy nie pozwala
uwolnić budżetu i finansów publicznych państwa od ponoszonych wydatków przez
państwowe zakłady pracy na budowę, remonty kapitalne i okresowe, sprawowany zarząd i
konserwację mieszkań, które nie są ich własnością (art.1 ust.1a ww. ustawy z dnia
12.10.1994 r. oraz art.1 ust.2 ww. ustawy z dnia 15.12.2000 r.). Brak tej ustawy nie pozwala,
więc przenieść tych wydatków (wstępnie szacowanych na około 100 miliardów złotych) na
uwłaszczonych najemców i samorządne wspólnoty mieszkaniowe. Tę prawidłowość prawną
i konieczność ekonomiczną, przyjętą w nowej polityce mieszkaniowej po 1990 r.,
potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21.08.2008 r. – sygn. IV CSK 191/08.
6. Pracownicze mieszkania zakładowe są pozostałością po rozwiązanym w 1994 r.
zakładowym funduszu mieszkaniowym (ww. ustawa z dnia 4.03.1994 r.). Większość tych
mieszkań nadal pozostaje w zarządzie państwowych zakładów pracy i spółek handlowych z
dominującym udziałem Skarbu Państwa. Ostatnie orzecznictwo Sądu Najwyższego
wymusza niezwłoczne rozwiązanie tego problemu. Nawarstwiło się wiele nieprawidłowości
w decyzjach prokuratury, sądów i władzy publicznej, które bezprawnie rozsadzają od
wewnątrz funkcjonowanie nowej po 1990 r. polityki mieszkaniowej państwa, które z mocy
11
prawa są nieważne (art.3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 15.12.2000r.; art.58 Kodeksu cywilnego;
ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2001 r. oraz uchwał ww. uchwała NSA
z dnia 13.11.2012 r.). Funkcjonuje prawidłowa zasada prawna przenoszenia przez osobę
trzecią tytułu własności mieszkania na uprawnionego najemcę (art.9 ww. ustawy z dnia
12.10.1994 r.; art.4 ust. 6 i 8 ww. ustawy z dnia 7.07.2005 r.). Jednak procedury prawne
przyjęte w ustawach są mało precyzyjne i nieuzasadnione. Zgodnie z opinią eksperta,
odstąpiono w projekcie od obowiązującej procedury przenoszenia własności mieszkania i
przyjęto w projekcie ustawy, że najemca nabywa tytuł własności mieszkania wprost od
Skarbu Państwa, a nie od osoby trzeciej (jak przyjęto w ww. ustawie z dnia 7.07.2005 r.),
która nabyła to mieszkanie od Skarbu Państwa, a nie od najemcy. Najemca nie posiada,
bowiem tytułu prawnego do osoby trzeciej, ponieważ ona nabyła to mieszkanie bezprawnie
w drodze umowy notarialnej zawartej ze Skarbem Państwa.
7. Zgodnie z postulatem eksperta zamieszczono w projekcie ustawy przepis art.9 dotyczący
zakończenia procesu likwidacji modelu pracowniczych mieszkań zakładowych stosownie do
rozwiązanego zakładowego funduszu mieszkaniowego przepisami ww. ustawy z dnia
4.03.1994r. Równolegle z likwidacją tego funduszu ustawodawca (w ww. ustawie
12.10.1994r.), uwalniając państwowe zakłady pracy od kosztów ponoszonych na
mieszkania, które nie były ich własnością, postanowił przekazać nieodpłatnie te mieszkania
gminie i spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego, które miały wykonać zobowiązania
poprzednika prawnego. Ustawodawca nie mógł wtedy przekazać tych mieszkań
bezpośrednio wspólnotom mieszkaniowym, ponieważ one jeszcze nie istniały.
Prawidłowość tej zasady potwierdził Sąd Najwyższy w ww. wyroku z dnia 21.08.2008 r.
Starannego rozważenia wymagają regulacje ustawowe dotyczące modelu mieszkalnictwa w
Siłach Zbrojnych RP, zwłaszcza ze względu na jego skrajne odejście od zasad powszechnie
obowiązujących w mieszkalnictwie. W modelu tym zbędnie i nieudolnie dublowane są funkcje
profesjonalnych instytucji w państwie (planowania przestrzennego, urbanistyki, architektury,
nadzoru budowlanego itp.) i funkcje administracyjne (wojewody, starosty, kwaterunku itp.) w
dziedzinie mieszkalnictwa. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21.08.2008 r. odniósł się do tych
kwestii, wskazując konieczność uwalniania różnych instytucji od funkcji, które nie wchodzą w
zakres ich statutowej działalności podstawowej. Liczne nieprawidłowości prawne tego modelu
dostrzega również ekspert w ww. ekspertyzie prawnej z dnia 18.05.2010 r. Dominującą wadą jest
naruszenie konstytucyjnej zasady spójności uregulowań prawnych, a także odejście od zasad nowej
polityki mieszkaniowej państwa wdrażanej po 1990 r. Przykładem jest błędne wyodrębnianie i
wycenianie zbywanego lokalu mieszkalnego (kwatery), w których pomija się podstawowy składnik
lokalu mieszkalnego, jakim jest udział w nieruchomości wspólnej. Tak, więc udział w gruncie
wycenia się i sprzedaje oddzielnie i bez bonifikaty (upustu). Zmieniono jednakową dla wszystkich
grup pracowniczych w kraju przedmiotową zasadę przyznawania bonifikaty (6% za każdy rok pracy
i 3% za każdy rok najmu) i wprowadzono zasadę podmiotową naliczaną w sposób zróżnicowany dla
różnych grup społecznych. Przyjęto, że żołnierz zawodowy otrzymuje bonifikatę w wysokości 60%,
a pracownik cywilny wojska 30%. Natomiast ta sama bonifikata dla wszystkich obywateli w kraju,
w tym dla funkcjonariuszy służb mundurowych wynosi 95%. Tę podmiotową zasadę, pomijającą
grunt, odrzucił Sąd Okręgowy w Poznaniu (w wyroku z dnia 9.06.2006 r. - sygn. II. Ca 289/06)
i oddalił apelację Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, która już wypłaciła zasądzoną należność.
Ekspert uznał, że powyższe zasady wyodrębniania i wyceny mieszkania (kwatery) oraz
przyznawane w wojsku bonifikaty są sprzeczne z następującymi przepisami:
- art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali,
- art. 67 ust. 1a i art. 68 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
- art. 47 § 1 i art. 50 Kodeksu cywilnego,
- art. 6 i art. 9 ww. ustawy z dnia 15.12.2000 r.
- wyrokiem ww. z dnia 9.06.2006 r. Sądu Okręgowego w Poznaniu,
- § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. o zasadach wyceny
nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
12
Ekspert ten uznał ponadto, że przyjęty w ww. ustawie z dnia 22.01.2010 r. model
mieszkalnictwa jest rażąco sprzeczny z nową polityką mieszkaniową (art.47 w pierwotnym jego
brzmieniu ww. ustawy z dnia 22.06.1995 r. i art. 9 ww. ustawy z dnia 15.12.2000 r.) i reanimuje
przeżyty model państwowej własności mieszkań z ubiegłej epoki w skrajnej jego postaci. Program
ten pochłania środki z budżetu i finansów publicznych państwa na kwotę ponad 50 miliardów
złotych (każdy żołnierz zawodowy ma prawo do rodzinnej kwatery oddawanej „pod klucz”, w pełni
wyposażonej w sprzęt AGD, umeblowanej, konserwowanej i remontowanej), którą oddaje po
zakończeniu służby i otrzymuje odprawę mieszkaniową. W ten sposób szkodzi się finansom
publicznym państwa, zdolności bojowej Sił Zbrojnych, ponieważ otrzymane środki z budżetu
zamiast na nowoczesne uzbrojenie, wyposażenie i szkolenie wojska, przenoszone są na
zakwaterowanie żołnierza. Model ten krzywdzi przede wszystkim żołnierza, który po przejściu na
emeryturę oddaje kwaterę i bez zdolności kredytowej na zakup mieszkania, tuła się z rodziną i
dobytkiem po wynajmowanych mieszkaniach. W tych warunkach staje się on bezdomnym, gdyż
nikt nie odda w najem mieszkania schorowanemu emerytowi na hospicjum dla obłożnie chorego i w
obliczu jego śmierci. Zastosowano zasadę: „żołnierz zrobił swoje, żołnierz może odejść”.
W obecnych warunkach, gdy sprzedano żołnierzom niemal wszystkie kwatery wojskowe, a
żołnierze i emeryci mieszkają wraz z rodzinami na byłych osiedlach wojskowych we własnych
mieszkaniach, w trosce o dobro budżetu i finansów publicznych państwa, utrzymania zdolności
bojowej Sił Zbrojnych RP i szacunek dla żołnierzy i ich rodzin – w projekcie ustawy proponuje się
przywrócenie modelu z 1995 r. opartego na przepisach art.47 w pierwotnej jego redakcji. Oznacza
to rezygnację żołnierza z kwatery wojskowej w zamian za wypłacaną na początku jego służby
odprawę mieszkaniową, którą obecnie otrzymuje dopiero przy przejściu na emeryturę, jak też w
zamian za wypłacany obecnie ryczałt z tytułu braku dla niego kwatery wojskowej. Za otrzymane
kwoty i bankowy kredyt mieszkaniowy, żołnierz nabywa mieszkanie na wolnym rynku i w ten
sposób korzysta z konstytucyjnego prawa każdego obywatela do własnego mieszkania. Ten model
mieszkalnictwa w wojsku, pozytywnie zaopiniowany przez eksperta, został przyjęty w niniejszym
projekcie ustawy. Od istnienia modelu kwater wojskowych zależy istnienie Wojskowej Agencji
Mieszkaniowej wraz z jej oddziałami terenowymi oraz istnienie stowarzyszeń i spółek
budowlanych, które są zasilane kwotami z budżetu państwa.
Przedstawione powyżej kwestie dotyczące zasad zbywania pracowniczych mieszkań
zakładowych znajdują racjonalne rozwiązanie w poszczególnych artykułach niniejszego projektu
ustawy, z zachowaniem pełnej zgodności z obowiązującymi przepisami ustawowymi i aktualnym
orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i NSA. Wiodącą regulacją są
przepisy art.6 projektu ustawy, stanowiącego nowe brzmienie art.4 ww. ustawy z dnia 7.07.2005 r.
Podobny systemowy charakter posiadają przepisy art.9 projektu ustawy, które rozwiązują i
zamykają sprawy dotyczące zakładowego funduszu mieszkaniowego rozwiązanego w 1994 roku.
Natomiast przepisy art.2, art.3, art.4, art.5 i art.8 są jedynie uzupełnieniem i wykonaniem rozwiązań
przyjętych w art.6 i w art.9 projektu ustawy. Treść tych przepisów jest czytelna, a rozwinięta ich
argumentacja została przedstawiona w drugiej części niniejszego uzasadnienia projektu ustawy.
Pozostałe projektowane przepisy (art.1, art.7, art.10 i art.11) dotyczą zwolnień od opłat i innych
regulacji formalnych. Przyjęto w tych przepisach, że podstawą zwolnienia najemców od kosztów
sądowych i notarialnych jest przepis art.417 Kodeksu cywilnego stanowiący, że za straty
wyrządzone przez funkcjonariusza państwowego ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa. Z takim
właśnie przypadkiem mamy tutaj do czynienia, ponieważ najemcy pracowniczych mieszkań
zakładowych od wielu lat ponosili straty związane z pozbawieniem ich przez jednostki i organy
Skarbu Państwa prawa pierwszeństwa nabycia zajmowanego mieszkania. Warunki osobiste
poszkodowanych najemców (wiek, stan zdrowia, warunki materialne) oraz niesłusznie ponoszone
koszty uprawniają najemców do dochodzenia roszczeń w trybie natychmiastowej wykonalności,
ponieważ ciągle narastają ponoszone koszty za opłaty czynszowe od własnego mieszkania, a
mieszkanie traci na swojej wartości (odpisy amortyzacyjne). Tych kosztów najemca nie ponosiłby
gdyby mieszkanie zostało zbyte w przeszłości zgodnie z prawem pierwokupu. Takie postępowanie
13
przewidywał dotychczas przepis art. 4 ust.8 ww. ustawy z dnia 7.07.2005 r., w którym ustawodawca
nakazuje wykonanie roszczenia (wykup mieszkania) w części niespornej.
Brak przyjęcia tego projektu ustawy stale obciąża budżet i finanse publiczne i nie rozwiązuje
wielu kwestii społecznych i prawnych naruszających podstawowe prawa konstytucyjne, w tym
dotyczące:
- równości obywateli wobec prawa,
- wzajemnej spójności uregulowań prawnych,
- ochrony własności,
- sprawiedliwości społecznej,
- współżycia społecznego i godności osobistej.
3. Skutki finansowe projektu dla budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu
terytorialnego.
Proponowana regulacja nie powoduje dodatkowych skutków finansowych w budżecie państwa lub
budżetach jednostek samorządu terytorialnego.
4. Założenia podstawowych aktów wykonawczych.
Projekt ustawy nie przewiduje wydania aktów wykonawczych.
5. Oświadczenie o stosunku projektu ustawy do prawa Unii Europejskiej.
Przedmiot regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.
6. Przeprowadzone konsultacje w stosunku do projektu ustawy.
Zagadnienia regulowane w projekcie ustawy były już przedmiotem prac Sejmu oraz opinii Rządu
(vide: druk nr 602 w V kadencji, druki nr 1224 i 1214a w VI kadencji).
14
różnym czasie.
Zakładowy fundusz mieszkaniowy został rozwiązany ustawą z dnia 4.03.1994r. o
zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, a najemcy tych mieszkań, którzy otrzymali je jako
część wynagrodzenia za pracę, ciągle nie mogą uzyskać tytułu własności tych mieszkań. Jakże
często, rzekomo w majestacie prawa, dzieje się to na skutek błędnej i tendencyjnej interpretacji
praw, gdyż całe zakładowe budynki mieszkalne były wraz z najemcami zbywane osobom trzecim
nieodpłatnie, aportem lub za tzw. symboliczną złotówkę, a później ci najemcy są wyrzucani po
prostu na bruk. Ta krzywda funkcjonuje za przyzwoleniem prokuratury, sądów, komornika,
syndyków i organów władzy publicznej. Te błędne działania są również obecne w procesie
stanowienia prawa. Zwolennicy tych nieprawidłowości, wychodząc z zasady, że prawo nie działa
wstecz uważali, że ustawa z dnia 15.12.2000 r. może być stosowana po jej wejściu w życie, tzn. po
dniu 7.02.2001 r. Uznali, więc, że do dnia 7.02.2001 r. nie było wystarczającej regulacji prawnej
dotyczącej zasad preferencyjnego zbywania pracowniczych mieszkań zakładowych. Ciągle
uważano, że brakuje legitymacji prawnej do roszczeń pomimo funkcjonującej regulacji prawnej
wydanej po 1961 r., w tym dotyczącej zakładowego funduszu mieszkaniowego i prawa
pierwszeństwa nabycia zajmowanego lokalu mieszkalnego (art.21 ust.7 i art.23 ust.3 ustawy z dnia
29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości; art.1 ust.1a, art.7 i art.9 ww.
ustawy z dnia 12.10.1994 r.; wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.09.1999 r.
– syg.K.6/98).
Ostatnio nastąpił przełom w tej sprawie. W ciągu niespełna dwóch lat ukazały się aż trzy
wyroki Sądu Najwyższego dotyczące zasad zbywania pracowniczych mieszkań zakładowych (z
dnia 17.12.2009r, -sygn. IVCSK 282/09, z dnia 22.07.2010 r. – sygn. IVCSK 19/09, z dnia
9.02.2011r. – sygn. VCSK526/10). Sąd Najwyższy w postępowaniu kasacyjnym uchylił w tej
sprawie wyroki sądów apelacyjnych. Sąd Najwyższy uchylając te wyroki, stwierdził, że
obowiązująca w tej sprawie ww. ustawa z dnia 15.12.2000 r. oraz art.4 ww. ustawy z dnia 7.07.2005
r., posiadają znaczenie retroaktywne i obowiązują wstecz, ponieważ dotyczą wydarzeń w
przeszłości i nie określają terminu ich ważności. Sąd Najwyższy przypomniał, że roszczenie
powstaje w momencie zbycia, tzn. w czasie zmiany właściciela (art.4 pkt.3 lit. b ww. ustawy z dnia
21.08.1997r.). Ustawodawca w art.9 ustawy z dnia 12.10.1994 r. nakazał osobie trzeciej przekazanie
najemcy otrzymanego nieodpłatnie mieszkania oraz nakazał przenieść na najemcę tytuł własności
tego mieszkania za cenę nie wyższą niż 5% wartości rynkowej tego mieszkania, pomniejszoną o
wniesioną kaucję mieszkaniową.
To orzecznictwo Sądu Najwyższego zmusza do weryfikacji i kasacji błędnych
dotychczasowych postanowień sądów, prokuratury i organów władzy publicznej. W ten sposób
została potwierdzona zgodność rozwiązań prawnych przyjętych w projekcie ustawy z
orzecznictwem Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Na specjalne podkreślenie
zasługuje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA
z dnia 13.11.2012 r. sygn. I OPS 2/12, wydana na prośbę Pełnomocnika Stowarzyszeń
Regionalnych i Zakładowych, działającego jako przedstawiciel powoda w postępowaniu
kasacyjnym NSA w sprawie mieszkań zakładowych. Z uchwały tej wynika, że nieważne są
wszystkie decyzje wtórne wydane w oparciu o decyzję pierwotną, wydaną z rażącym naruszeniem
prawa. Oznacza to, że wszystkie decyzje wojewody, uwłaszczające państwowe zakłady pracy i
jednostki samorządu terytorialnego wbrew postanowieniu art.21 ust.7 i art. 23 ust.3 ww. ustawy z
dnia 29.04.1985 r. są nieważne z mocy prawa. Szczególnie przydatna jest ww. ekspertyza prawna
prof. zw. dr hab. Marka Chmaja tego projektu z dnia 18.05.2010 r. W tej sytuacji rozwiązania
prawne dotychczas wypracowane, zweryfikowane, pozytywnie zaopiniowane i przyjęte w procesie
dotychczasowych prac legislacyjnych zachowują swoją ważność.
Szczególnym walorem tego projektu jest tożsamość przyjętych w projekcie rozwiązań
prawnych z uregulowaniami przyjętymi w obowiązujących ustawach i aktualnym orzecznictwem
Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które
przedstawia się w poniższej rekapitulacji:
10
1. Nowa polityka mieszkaniowa państwa wdrażana w życie w okresie transformacji ustrojowej
po 1990 r. jest metodą przejścia z państwowych form mieszkalnictwa na formy
mieszkalnictwa właściwe, gospodarce rynkowej, opartej na konstytucyjnym prawie każdego
obywatela do własnego mieszkania i na przeciwdziałaniu bezdomności przez władzę
publiczną. Istotnym instrumentem tej polityki jest uwłaszczenie najemcy w zajmowanym
przez niego mieszkaniu. Ostatnie orzecznictwo Sądu Najwyższego odblokowało ten proces
wyhamowany w ostatnich latach.
2. Istnieje ciągłość i spójność uregulowań prawnych dotyczących podstawowych zasad
zbywania pracowniczych mieszkań zakładowych w całym okresie funkcjonowania
zakładowego funduszu mieszkaniowego, tworzonego ze środków osobowych naliczanych
procentowo od średniej płacy krajowej w czwartym kwartale poprzedniego roku. Zasadę tę
potwierdził Sąd Najwyższy w tezie o retroaktywnym działaniu przepisów ustawy z dnia
15.12.2000 r. i postanowień art.4 ww. ustawy z dnia 7.07.2005 r.
3. Uprawnieni najemcy pracowniczych mieszkań zakładowych są współwłaścicielami tych
mieszkań, ponieważ otrzymali te mieszkania jako część wynagrodzenia za pracę i osobisty
ich wkład budowlany. Zasadę te potwierdza przepis art.6 ww. ustawy z dnia 15.12.2000 r., z
którego wynika, że najemca otrzymuje 6% za każdy rok pracy, nie więcej jednak niż 95%
ceny rynkowej mieszkania, a Skarb Państwa otrzymuje nie mniej niż 5% tej ceny. Najemca
jest, więc dominującym współwłaścicielem, a Skarb Państwa staje się samoistnym
właścicielem pracowniczego mieszkania zakładowego wtedy i tylko wtedy, gdy ten najemca
zrezygnuje lub utraci prawo pierwszeństwa nabycia zajmowanego mieszkania (art.5 ust.3
ww. ustawy z dnia 15.12.2000 r.). Skarb Państwa może także wykupić to mieszkanie, które
było dotychczas w jego zarządzie (art.2 ust.2 zdanie drugie ustawy z dnia 29.09.1990 r.
wnoszącej zmiany do ww. ustawy z dnia 29.04.1985 r.).
4. Uprawniony najemca nabywa własność pracowniczego mieszkania zakładowego na
podstawie prawa pierwokupu (wynikającego z prawa współwłasności, o którym mowa
wyżej w pkt.3) i prawa pierwszeństwa nabycia zajmowanego mieszkania (wynikającego z
prawa najmu). Zasady te i tryb postępowania są określone prawem (art.6 ww. ustawy z dnia
15.12.2000 r., art.21 ust.7 i art.23 ust.3 ustawy z dnia 29.04.1985 r.; art.34 ust.1 pkt 3 ww.
ustawy z dnia 21.08.1997 r.; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.09.1999 r. sygn.
K.6/98).
5. Projekt ustawy nie powoduje dodatkowych skutków finansowych. Przyjmowane w projekcie
skutki finansowe zostały wyliczone i ustalone w obowiązujących ustawach. W 1994 r.
przyjęto, że najemca płaci nie więcej niż 5% wartości rynkowej mieszkania i z odliczeniem
wniesionej kaucji mieszkaniowej (art.9 ww. ustawy z dnia 12.10.1994 r. i art.4 ust.6 ww.
ustawy z dnia 7.07.2005 r.). W 2000 r. ustalono, że płaci on nie mniej niż 5% ceny rynkowej
mieszkania (art.6 ww. ustawy z dnia 15.12.2000r.). Projekt ustawy nie narusza ustaleń
ustawodawcy przyjętych w 2000 r. Natomiast brak tej projektowanej ustawy nie pozwala
uwolnić budżetu i finansów publicznych państwa od ponoszonych wydatków przez
państwowe zakłady pracy na budowę, remonty kapitalne i okresowe, sprawowany zarząd i
konserwację mieszkań, które nie są ich własnością (art.1 ust.1a ww. ustawy z dnia
12.10.1994 r. oraz art.1 ust.2 ww. ustawy z dnia 15.12.2000 r.). Brak tej ustawy nie pozwala,
więc przenieść tych wydatków (wstępnie szacowanych na około 100 miliardów złotych) na
uwłaszczonych najemców i samorządne wspólnoty mieszkaniowe. Tę prawidłowość prawną
i konieczność ekonomiczną, przyjętą w nowej polityce mieszkaniowej po 1990 r.,
potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21.08.2008 r. – sygn. IV CSK 191/08.
6. Pracownicze mieszkania zakładowe są pozostałością po rozwiązanym w 1994 r.
zakładowym funduszu mieszkaniowym (ww. ustawa z dnia 4.03.1994 r.). Większość tych
mieszkań nadal pozostaje w zarządzie państwowych zakładów pracy i spółek handlowych z
dominującym udziałem Skarbu Państwa. Ostatnie orzecznictwo Sądu Najwyższego
wymusza niezwłoczne rozwiązanie tego problemu. Nawarstwiło się wiele nieprawidłowości
w decyzjach prokuratury, sądów i władzy publicznej, które bezprawnie rozsadzają od
wewnątrz funkcjonowanie nowej po 1990 r. polityki mieszkaniowej państwa, które z mocy
11
prawa są nieważne (art.3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 15.12.2000r.; art.58 Kodeksu cywilnego;
ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2001 r. oraz uchwał ww. uchwała NSA
z dnia 13.11.2012 r.). Funkcjonuje prawidłowa zasada prawna przenoszenia przez osobę
trzecią tytułu własności mieszkania na uprawnionego najemcę (art.9 ww. ustawy z dnia
12.10.1994 r.; art.4 ust. 6 i 8 ww. ustawy z dnia 7.07.2005 r.). Jednak procedury prawne
przyjęte w ustawach są mało precyzyjne i nieuzasadnione. Zgodnie z opinią eksperta,
odstąpiono w projekcie od obowiązującej procedury przenoszenia własności mieszkania i
przyjęto w projekcie ustawy, że najemca nabywa tytuł własności mieszkania wprost od
Skarbu Państwa, a nie od osoby trzeciej (jak przyjęto w ww. ustawie z dnia 7.07.2005 r.),
która nabyła to mieszkanie od Skarbu Państwa, a nie od najemcy. Najemca nie posiada,
bowiem tytułu prawnego do osoby trzeciej, ponieważ ona nabyła to mieszkanie bezprawnie
w drodze umowy notarialnej zawartej ze Skarbem Państwa.
7. Zgodnie z postulatem eksperta zamieszczono w projekcie ustawy przepis art.9 dotyczący
zakończenia procesu likwidacji modelu pracowniczych mieszkań zakładowych stosownie do
rozwiązanego zakładowego funduszu mieszkaniowego przepisami ww. ustawy z dnia
4.03.1994r. Równolegle z likwidacją tego funduszu ustawodawca (w ww. ustawie
12.10.1994r.), uwalniając państwowe zakłady pracy od kosztów ponoszonych na
mieszkania, które nie były ich własnością, postanowił przekazać nieodpłatnie te mieszkania
gminie i spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego, które miały wykonać zobowiązania
poprzednika prawnego. Ustawodawca nie mógł wtedy przekazać tych mieszkań
bezpośrednio wspólnotom mieszkaniowym, ponieważ one jeszcze nie istniały.
Prawidłowość tej zasady potwierdził Sąd Najwyższy w ww. wyroku z dnia 21.08.2008 r.
Starannego rozważenia wymagają regulacje ustawowe dotyczące modelu mieszkalnictwa w
Siłach Zbrojnych RP, zwłaszcza ze względu na jego skrajne odejście od zasad powszechnie
obowiązujących w mieszkalnictwie. W modelu tym zbędnie i nieudolnie dublowane są funkcje
profesjonalnych instytucji w państwie (planowania przestrzennego, urbanistyki, architektury,
nadzoru budowlanego itp.) i funkcje administracyjne (wojewody, starosty, kwaterunku itp.) w
dziedzinie mieszkalnictwa. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21.08.2008 r. odniósł się do tych
kwestii, wskazując konieczność uwalniania różnych instytucji od funkcji, które nie wchodzą w
zakres ich statutowej działalności podstawowej. Liczne nieprawidłowości prawne tego modelu
dostrzega również ekspert w ww. ekspertyzie prawnej z dnia 18.05.2010 r. Dominującą wadą jest
naruszenie konstytucyjnej zasady spójności uregulowań prawnych, a także odejście od zasad nowej
polityki mieszkaniowej państwa wdrażanej po 1990 r. Przykładem jest błędne wyodrębnianie i
wycenianie zbywanego lokalu mieszkalnego (kwatery), w których pomija się podstawowy składnik
lokalu mieszkalnego, jakim jest udział w nieruchomości wspólnej. Tak, więc udział w gruncie
wycenia się i sprzedaje oddzielnie i bez bonifikaty (upustu). Zmieniono jednakową dla wszystkich
grup pracowniczych w kraju przedmiotową zasadę przyznawania bonifikaty (6% za każdy rok pracy
i 3% za każdy rok najmu) i wprowadzono zasadę podmiotową naliczaną w sposób zróżnicowany dla
różnych grup społecznych. Przyjęto, że żołnierz zawodowy otrzymuje bonifikatę w wysokości 60%,
a pracownik cywilny wojska 30%. Natomiast ta sama bonifikata dla wszystkich obywateli w kraju,
w tym dla funkcjonariuszy służb mundurowych wynosi 95%. Tę podmiotową zasadę, pomijającą
grunt, odrzucił Sąd Okręgowy w Poznaniu (w wyroku z dnia 9.06.2006 r. - sygn. II. Ca 289/06)
i oddalił apelację Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, która już wypłaciła zasądzoną należność.
Ekspert uznał, że powyższe zasady wyodrębniania i wyceny mieszkania (kwatery) oraz
przyznawane w wojsku bonifikaty są sprzeczne z następującymi przepisami:
- art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali,
- art. 67 ust. 1a i art. 68 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
- art. 47 § 1 i art. 50 Kodeksu cywilnego,
- art. 6 i art. 9 ww. ustawy z dnia 15.12.2000 r.
- wyrokiem ww. z dnia 9.06.2006 r. Sądu Okręgowego w Poznaniu,
- § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. o zasadach wyceny
nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
12
Ekspert ten uznał ponadto, że przyjęty w ww. ustawie z dnia 22.01.2010 r. model
mieszkalnictwa jest rażąco sprzeczny z nową polityką mieszkaniową (art.47 w pierwotnym jego
brzmieniu ww. ustawy z dnia 22.06.1995 r. i art. 9 ww. ustawy z dnia 15.12.2000 r.) i reanimuje
przeżyty model państwowej własności mieszkań z ubiegłej epoki w skrajnej jego postaci. Program
ten pochłania środki z budżetu i finansów publicznych państwa na kwotę ponad 50 miliardów
złotych (każdy żołnierz zawodowy ma prawo do rodzinnej kwatery oddawanej „pod klucz”, w pełni
wyposażonej w sprzęt AGD, umeblowanej, konserwowanej i remontowanej), którą oddaje po
zakończeniu służby i otrzymuje odprawę mieszkaniową. W ten sposób szkodzi się finansom
publicznym państwa, zdolności bojowej Sił Zbrojnych, ponieważ otrzymane środki z budżetu
zamiast na nowoczesne uzbrojenie, wyposażenie i szkolenie wojska, przenoszone są na
zakwaterowanie żołnierza. Model ten krzywdzi przede wszystkim żołnierza, który po przejściu na
emeryturę oddaje kwaterę i bez zdolności kredytowej na zakup mieszkania, tuła się z rodziną i
dobytkiem po wynajmowanych mieszkaniach. W tych warunkach staje się on bezdomnym, gdyż
nikt nie odda w najem mieszkania schorowanemu emerytowi na hospicjum dla obłożnie chorego i w
obliczu jego śmierci. Zastosowano zasadę: „żołnierz zrobił swoje, żołnierz może odejść”.
W obecnych warunkach, gdy sprzedano żołnierzom niemal wszystkie kwatery wojskowe, a
żołnierze i emeryci mieszkają wraz z rodzinami na byłych osiedlach wojskowych we własnych
mieszkaniach, w trosce o dobro budżetu i finansów publicznych państwa, utrzymania zdolności
bojowej Sił Zbrojnych RP i szacunek dla żołnierzy i ich rodzin – w projekcie ustawy proponuje się
przywrócenie modelu z 1995 r. opartego na przepisach art.47 w pierwotnej jego redakcji. Oznacza
to rezygnację żołnierza z kwatery wojskowej w zamian za wypłacaną na początku jego służby
odprawę mieszkaniową, którą obecnie otrzymuje dopiero przy przejściu na emeryturę, jak też w
zamian za wypłacany obecnie ryczałt z tytułu braku dla niego kwatery wojskowej. Za otrzymane
kwoty i bankowy kredyt mieszkaniowy, żołnierz nabywa mieszkanie na wolnym rynku i w ten
sposób korzysta z konstytucyjnego prawa każdego obywatela do własnego mieszkania. Ten model
mieszkalnictwa w wojsku, pozytywnie zaopiniowany przez eksperta, został przyjęty w niniejszym
projekcie ustawy. Od istnienia modelu kwater wojskowych zależy istnienie Wojskowej Agencji
Mieszkaniowej wraz z jej oddziałami terenowymi oraz istnienie stowarzyszeń i spółek
budowlanych, które są zasilane kwotami z budżetu państwa.
Przedstawione powyżej kwestie dotyczące zasad zbywania pracowniczych mieszkań
zakładowych znajdują racjonalne rozwiązanie w poszczególnych artykułach niniejszego projektu
ustawy, z zachowaniem pełnej zgodności z obowiązującymi przepisami ustawowymi i aktualnym
orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i NSA. Wiodącą regulacją są
przepisy art.6 projektu ustawy, stanowiącego nowe brzmienie art.4 ww. ustawy z dnia 7.07.2005 r.
Podobny systemowy charakter posiadają przepisy art.9 projektu ustawy, które rozwiązują i
zamykają sprawy dotyczące zakładowego funduszu mieszkaniowego rozwiązanego w 1994 roku.
Natomiast przepisy art.2, art.3, art.4, art.5 i art.8 są jedynie uzupełnieniem i wykonaniem rozwiązań
przyjętych w art.6 i w art.9 projektu ustawy. Treść tych przepisów jest czytelna, a rozwinięta ich
argumentacja została przedstawiona w drugiej części niniejszego uzasadnienia projektu ustawy.
Pozostałe projektowane przepisy (art.1, art.7, art.10 i art.11) dotyczą zwolnień od opłat i innych
regulacji formalnych. Przyjęto w tych przepisach, że podstawą zwolnienia najemców od kosztów
sądowych i notarialnych jest przepis art.417 Kodeksu cywilnego stanowiący, że za straty
wyrządzone przez funkcjonariusza państwowego ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa. Z takim
właśnie przypadkiem mamy tutaj do czynienia, ponieważ najemcy pracowniczych mieszkań
zakładowych od wielu lat ponosili straty związane z pozbawieniem ich przez jednostki i organy
Skarbu Państwa prawa pierwszeństwa nabycia zajmowanego mieszkania. Warunki osobiste
poszkodowanych najemców (wiek, stan zdrowia, warunki materialne) oraz niesłusznie ponoszone
koszty uprawniają najemców do dochodzenia roszczeń w trybie natychmiastowej wykonalności,
ponieważ ciągle narastają ponoszone koszty za opłaty czynszowe od własnego mieszkania, a
mieszkanie traci na swojej wartości (odpisy amortyzacyjne). Tych kosztów najemca nie ponosiłby
gdyby mieszkanie zostało zbyte w przeszłości zgodnie z prawem pierwokupu. Takie postępowanie
13
przewidywał dotychczas przepis art. 4 ust.8 ww. ustawy z dnia 7.07.2005 r., w którym ustawodawca
nakazuje wykonanie roszczenia (wykup mieszkania) w części niespornej.
Brak przyjęcia tego projektu ustawy stale obciąża budżet i finanse publiczne i nie rozwiązuje
wielu kwestii społecznych i prawnych naruszających podstawowe prawa konstytucyjne, w tym
dotyczące:
- równości obywateli wobec prawa,
- wzajemnej spójności uregulowań prawnych,
- ochrony własności,
- sprawiedliwości społecznej,
- współżycia społecznego i godności osobistej.
3. Skutki finansowe projektu dla budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu
terytorialnego.
Proponowana regulacja nie powoduje dodatkowych skutków finansowych w budżecie państwa lub
budżetach jednostek samorządu terytorialnego.
4. Założenia podstawowych aktów wykonawczych.
Projekt ustawy nie przewiduje wydania aktów wykonawczych.
5. Oświadczenie o stosunku projektu ustawy do prawa Unii Europejskiej.
Przedmiot regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.
6. Przeprowadzone konsultacje w stosunku do projektu ustawy.
Zagadnienia regulowane w projekcie ustawy były już przedmiotem prac Sejmu oraz opinii Rządu
(vide: druk nr 602 w V kadencji, druki nr 1224 i 1214a w VI kadencji).
14
Dokumenty związane z tym projektem:
-
2134
› Pobierz plik