Rządowy projekt ustawy o rzeczach znalezionych oraz zmianie niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE 
 
I. Uzasadnienie ogólne 
Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, 
z późn.  zm.)  w  zakresie  dotyczącym rzeczy znalezionych (art. 183–189)  nie  były 
zasadniczo  zmieniane  od  czasu  wejścia  w  życie  Kodeksu  w  1965  r.  (poza pewnymi 
zmianami art. 187 i  art. 189 dokonanymi w 1996 r., niedotyczącymi  jednak  istoty 
rozwiązań  zawartych  w  tych  przepisach).  Okazją  do  dokonania  rewizji  istniejącego 
rozwiązania, w tym w szczególności skutków znalezienia i obowiązków nakładanych na 
poszczególne podmioty, jest uchylenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 
16 marca 2004 r., K 22/03 (OTK  ZU  nr  3/A/2004, poz. 20), art. 6 dekretu z dnia 
18 września 1954 r. o likwidacji  niepodjętych  depozytów  i  nieodebranych rzeczy 
(Dz. U. Nr 41, poz. 184, z późn. zm.) oraz uchwaleniem ustawy z dnia 18 października 
2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów (Dz. U. Nr 208, poz. 1537).  
Po uchyleniu przez Trybunał Konstytucyjny art. 6 dekretu z dnia 18 września 1954 r. 
o likwidacji  niepodjętych  depozytów  i  nieodebranych  rzeczy  (Dz.  U.  Nr  41,  poz.  184, 
z późn.  zm.)  wystąpiła  luka  prawna  w  dziedzinie  regulacji  dotyczącej  rzeczy 
znalezionych. Konsekwencją uchylenia wspomnianego przepisu dekretu z 1954 r. jest 
też  uchylenie  rozporządzenia  Rady  Ministrów  wydanego  na  podstawie  tego  przepisu 
(rozporządzenie z dnia 16 marca 1971 r. w sprawie orzekania o przejściu depozytów na 
własność  Skarbu  Państwa  (Dz.  U.  Nr  7,  poz.  78,  z  późn.  zm.)). W wyroku tym 
stwierdzono,  że  obecne  standardy  konstytucyjne  (art.  64  ust.  3  Konstytucji 
Rzeczypospolitej Polskiej)  wymagają,  aby  kwestie  pozbawienia  własności  regulowane 
były na poziomie ustawy. 
Z  kolei  art.  188  k.c.  przewiduje  istnienie  właściwych przepisów w zakresie 
postępowania  z  rzeczą  znalezioną  przez  zarządcę  budynku  lub  pomieszczenia  albo 
właściwego zarządcę innego środka transportu publicznego, jednak przepisy takie nie 
zostały  uchwalone,  a  dotyczące  tej  kwestii  przepisy  rozporządzenia  Ministrów 
Gospodarki  Terenowej  i  Ochrony  Środowiska,  Komunikacji  oraz  Żeglugi  z  dnia 
12 lipca 1972 r. w  sprawie  postępowania  z  rzeczami  znalezionymi  w  środkach 
transportu publicznego oraz w  pomieszczeniach  i  urządzeniach  związanych 
z transportem (Dz. U. Nr  30, poz. 210) i  rozporządzenie  Ministra  Finansów  z  dnia 
12 lipca 1971  r.  w  sprawie  postępowania  z  rzeczami znalezionymi w budynku 
publicznym (Dz. U. Nr 19, poz. 185) również utraciły moc obowiązującą (zob. art. 75 
ust. 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych 
do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, 
poz. 1268). 
Konieczność  wprowadzenia  nowych  unormowań  związana  ze  wskazanymi  skutkami, 
w szczególności  z  uchyleniem  przepisów  wraz  z  wejściem  w  życie  orzeczenia 
Trybunału  Konstytucyjnego,  stanowiła  impuls  do  sformułowania  dalszych  propozycji 
zmian w koncepcji skutków znalezienia cudzej rzeczy i jej nieodebrania polegających 
na dostosowaniu przepisów o rzeczach znalezionych do aktualnych warunków 
społeczno-gospodarczych.  W  szczególności  bowiem  w  aktualnym  systemie 
konstytucyjnym można mieć uzasadnione wątpliwości co do poprawności konstrukcji 
nabycia  własności  przez  znalazcę  jako  niezależnego  od  woli  tej  osoby  skutku 
znalezienia rzeczy i nieodebrania jej przez podmiot uprawniony we wskazanym 
terminie. 
Z uwagi na zakres koniecznych zmian powodujących nieprzystawanie proponowanych 
przepisów do charakteru Kodeksu,  proponuje  się  rozdzielenie  projektowanej materii 
między ustawę o rzeczach znalezionych a Kodeks cywilny oparte na odwołaniu się do 
lokalizacji regulacji rzeczy znalezionych w k.c. w rozdziale „Inne wypadki nabycia 
i utraty  własności”.  Projektowana  regulacja  obejmuje  również  nowelizację  ustawy 
z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, 
poz. 1568, z późn. zm.). 
Projektodawcy,  wychodząc  z  założenia,  że  istniejący  porządek  prawny  w  zakresie, 
w jakim  dotyczy  ochrony  interesów  właścicieli  dóbr  kultury  nie  jest  w  pełni 
satysfakcjonujący,  proponują  stworzenie krajowego rejestru utraconych dóbr kultury 
i wyłączenie ujawnionych w nim przedmiotów spod działania przepisów o zasiedzeniu 
(art. 174 k.c.) i nabyciu od nieuprawnionego (art. 169 § 1 i 2 k.c.). Dobro kultury jest 
pojęciem o szerokim zakresie znaczeniowym, nadrzędnym w stosunku do wielu innych 
pojęć ze sfery kultury.  Dobrami kultury są  więc zabytki zdefiniowane  w art. 3 ust. 1 
ustawy o  ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, muzealia, w rozumieniu art. 21 
ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2012 r. poz. 987, z późn. 
zm.),  materiały  biblioteczne,  określone  w  art.  5  ustawy  z  dnia  27  czerwca  1997 r. 
o bibliotekach (Dz. U. z 2012  r. poz. 642,  z  późn.  zm.),  materiały  archiwalne 
2 
 
w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym 
i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698,  z  późn.  zm.), a  także  dzieła  sztuki. 
Można  przyjąć,  że  zabytki  i  dzieła  sztuki  są  tą  kategorią  dóbr,  które  charakteryzuje 
wyjątkowość i niepowtarzalność. Pogląd ten ma szczególne umocowanie w odniesieniu 
do  dóbr  kultury  znajdujących  się  w  zasobach  państwowych  instytucji  kultury, 
narodowym zasobie archiwalnym oraz bibliotecznym. Tymczasem prawo prywatne nie 
wyróżnia  zabytków  i  dzieł  sztuki  spośród  innych dóbr znajdujących  się  w  obrocie, 
pomijając  ich  szczególny  status.  Wyjątkowe  dobra  kultury  podlegają  temu  samemu 
reżimowi prawnemu, co inne powszechnie występujące w obrocie przedmioty. Warto 
podkreślić,  że  ochrona dziedzictwa kulturowego, wykonywana w interesie ogółu,  jest 
domeną prawa publicznego, a nie prywatnego. Trzon prawa cywilnego stanowią normy, 
których celem jest ochrona indywidualnych interesów o charakterze ekonomicznym. 
Mimo to  prawo prywatne, poprzez niektóre ze swych instytucji,  do pewnego stopnia 
oddziałuje  na  funkcjonowanie systemu ochrony dóbr kultury. Powodem takiego stanu 
rzeczy  jest  fakt,  że  w  rozumieniu  Kodeksu  cywilnego  dobra  kultury  są  rzeczami, 
przedmiotami  określonych  praw  i  nośnikami  wartości  majątkowych.  Ich  walory 
pozaekonomiczne (estetyczne,  pamiątkowe)  pozbawione  są  znaczenia,  o  ile  nie  mają 
wpływu na cenę. Prawo cywilne eksponuje jedynie towarowy status zabytków i dzieł 
sztuki,  mimo  że  ich  rzeczywista  rola  wykracza  poza  znaczenie  gospodarcze.  Dobra 
kultury,  choć  przysługują  na  własność  poszczególnym podmiotom prywatnym 
i publicznym,  w  sensie  społecznym  stanowią  dobra  wspólne.  Uczestniczą  bowiem 
w kształtowaniu  świadomości  historycznej  i  kulturalnej  wspólnoty  narodowej. 
Właściciel  dobra  kultury  posiada  je  nie  tylko  dla  siebie,  ale  również  dla  przyszłych 
pokoleń.  Jest  zobowiązany  postępować  z  zabytkiem  tak,  aby  przetrwał  jak  najdłużej 
w jak najlepszym stanie. W tym sensie właściciel posiada obiekt zabytkowy na zasadzie 
powiernictwa.  Jest  wobec  społeczeństwa  gwarantem,  że  przedmiot  ten  nie  ulegnie 
zniszczeniu.  Wielu  właścicieli  stwarza  odpowiednie  warunki  przechowywania, 
konserwowania i upubliczniania znajdujących się w ich posiadaniu dóbr kultury. Wśród 
nich szczególne znaczenie mają muzea państwowe i samorządowe, archiwa państwowe 
oraz biblioteki,  których  zbiory  należą  do  narodowego  zasobu  bibliotecznego.  Podobną 
rolę  odgrywają  profesjonalni  kolekcjonerzy  dzieł  sztuki  czy  bibliofile.  W  interesie 
społecznym  jest  więc,  aby  przedmiot  zabytkowy  pozostał  w  rękach  właściciela, 
a w przypadku bezprawnego przejęcia ponownie do niego wrócił. De lege lata pozycja 
3 
 
właściciela przedmiotu zabytkowego lub dzieła sztuki w przypadku jego kradzieży jest 
słaba,  a  widoki  na  odzyskanie rzeczy niepewne. Art. 169 Kodeksu cywilnego, 
sankcjonujący  w  imię  pewności  obrotu prawnego nabycie od osoby  nieuprawnionej 
(a non dominió), stanowi  istotną  przeszkodę  w  restytuowaniu dóbr kultury przez ich 
prawowitych właścicieli. Przedmiotem nabycia od nieuprawnionego może być  – lege 
non distinguente –  każda  rzecz  ruchoma,  tj.  jakikolwiek przedmiot materialny 
niezaliczany do nieruchomości. Ogólna reguła wypowiedziana w art. 169 § 1 i 2 k.c. ma 
zastosowanie do  wszystkich  rzeczy  ruchomych,  które  mogą  być  przedmiotem praw 
cywilnych, nie  wyłączając  muzealiów,  dzieł  sztuki  czy  przedmiotów zabytkowych. 
Przepisy  Kodeksu  cywilnego,  kładąc  szczególny  nacisk  na  ochronę  pewności  obrotu 
prawnego, poświęcają interesy dotychczasowego właściciela, a przedkładają ponad nie 
dobrą  wiarę  nabywcy.  Podstawowym  motywem  legislacyjnym  przemawiającym  za 
takim  unormowaniem  jest  bezpieczeństwo transakcji handlowych, bez  którego 
współczesny  rynek  wymiany  towarów  nie  mógłby  się  obyć.  Hipoteza  art.  169  §  1 
obejmuje sytuację, gdy rozporządzenia rzeczą dokonała osoba do tego nieuprawniona, 
której  rzecz  została  dobrowolnie  powierzona.  Dobrowolnym  powierzeniem  dzieła 
sztuki  bądź  zabytku  będzie  np.  oddanie  go  osobie  trzeciej  do  konserwacji  bądź 
wypożyczenie w celach wystawienniczych. Przepis art. 169 § 2 k.c. obejmuje z kolei 
zdarzenia,  w  następstwie  których  właściciel  wyzbył  się  faktycznego  władztwa  nad 
rzeczą  wbrew  swojej woli. Przede wszystkim, gdy  rzecz  zgubił  lub  została  mu 
skradziona. Nabycie  własności  rzeczy  ruchomej  od  nieuprawnionego wymaga 
spełnienia  określonych  przesłanek,  które  w  zależności  od  tego,  czy rzecz  została 
powierzona, czy utracona, mają do pewnego stopnia odmienny zakres. Nabycie rzeczy 
od nieuprawnionego wymaga jednak w obu przypadkach dokonania czynności prawnej 
zobowiązującej  do  przeniesienia  własności,  wydania  rzeczy,  objęcia  jej  w  posiadanie 
przez  nabywcę  oraz  pozostawania  przez  nabywcę  w  dobrej  wierze.  W  sytuacji,  gdy 
rzecz została zgubiona, skradziona lub w inny sposób utracona przez właściciela, obok 
wymienionych  przesłanek  niezbędny  jest  upływ  3-letniego terminu, którego bieg 
rozpoczyna się w chwili utraty rzeczy przez właściciela. 
Wskutek  nabycia  prawa  własności  przez  nabywcę  dotychczasowy  właściciel  traci 
własność.  Zmiana  stosunków  rzeczowych  pociąga  za  sobą  utratę  przez 
poszkodowanego  właściciela  roszczeń  służących  ochronie  jego  praw  właścicielskich. 
Wprawdzie przysługuje mu względem osoby, która jako nieuprawniona rozporządziła 
4 
 
jego rzeczą, roszczenie o naprawienie szkody na zasadach odpowiedzialności ex delicto, 
jest  to  jednak  ochrona  prawna  w  większości  przypadków  niesatysfakcjonująca. Ze 
względu  na  unikalny  charakter  utraconego  przedmiotu  jedyną  realną  kompensatą  jest 
naprawienie szkody in natura, czyli zwrotne wydanie rzeczy. Tymczasem od 
nieuprawnionego  zbywcy  dotychczasowy  właściciel  może  skutecznie  domagać  się  co 
najwyżej  wydania  wartości  rzeczy,  wyrażonej  w  pieniądzu.  Wypłata  odszkodowania, 
choć ma dla poszkodowanego właściciela określone znaczenie ekonomiczne, realizuje 
jego interesy w ograniczonym zakresie, ponieważ nie prowadzi do przywrócenia stanu 
posiadania.  Poza  wartością  rynkową  dobra  kultury  przedstawiają  dla  ich  właścicieli 
także  wartość  emocjonalną  (pretium affectionis) zwaną  też  wartością  z  upodobania. 
Gdy chodzi więc o przedmioty niepowtarzalne rekompensata pieniężna nie równoważy 
poniesionej straty. 
Podobny skutek do tzw.  nabycia  od  nieuprawnionego,  choć  o  mniejszym  znaczeniu, 
wywołuje przepis art. 174 k.c. statuujący instytucję nabycia własności rzeczy ruchomej 
w drodze zasiedzenia. Zasiedzenie –  w  najogólniejszym  ujęciu  –  polega na nabyciu 
określonego prawa przez osobę nieuprawnioną na skutek długotrwałego wykonywania 
tego prawa. W konsekwencji zasiedzenie polega również na utracie prawa przez osobę 
dotychczas uprawnioną. Posiadacz, władający rzeczą ruchomą jak właściciel, nabywa ją 
na  własność  z  upływem  trzyletniego  okresu,  w  trakcie  którego  charakteryzowała  go 
dobra wiara. Do zasiedzenia rzeczy dochodzi w sytuacji braku zbywcy i nabywcy oraz 
czynności prawnej między nimi. Przykładem tego rodzaju zdarzenia jest spadkobranie 
od  osoby,  która  rzecz  posiadała  jako  nieuprawniona.  Jeżeli  spadkobierca  nie  jest 
świadom  tego  faktu,  nabędzie  rzecz,  np.  dzieło  sztuki  czy  przedmiot  zabytkowy,  po 
upływie trzech lat od daty otwarcia spadku, czyli od momentu, w którym odziedziczył 
posiadanie. 
Słabej  pozycji  właściciela  względem  nabywcy w  praktyce  nie  poprawia  fakt,  że 
konieczną  przesłanką  przejścia  własności  na  tego  ostatniego  jest  dobra  wiara.  Dobra 
wiara  jest  stanem  psychicznym  nabywcy,  który  jest  w  błędnym,  lecz 
usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że zbywcy przysługiwało 
prawo do rozporządzenia rzeczą. Mimo że w założeniu nabycie własności przez osobę, 
która  nabywa  rzecz  ze  świadomością  pokrzywdzenia  prawowitego  właściciela  jest 
wyłączone,  to  w  praktyce  ze  względów  czysto  dowodowych  istnieje  realna  groźba 
udzielenia  takiej  osobie  ochrony  prawnej.  W  razie  sądowego  sporu  o  własność 
5