Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

Wynik sektora finansów publicznych vs. wynik jednostek  
wyłączonych z zakresu reguły w latach 2006–2012 (% PKB) 
2%
0%
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
-2%
-4%
-6%
-8%
wy
w n
y i
n k s
ik sek
ek ttor
or a f
a fiinans
nans ów
ów   publ
publi i
c c
z zn
ny y
c c
h h
 
wyn
w i
y k
ni je
k jd
e n
d o
n s
o te
st k
e  kwy
w łą
y c
ą z
c o
z n
o y
n c
y h
c  
h z 
z lim
za it
k u
resu reguły 
 
Źródło: Ministerstwo Finansów  
 
Zakres prawnie wiążącego limitu wydatkowego  
Zgodnie  z  formułą  zawartą  w  art.  112a  ustawy  kwota  wydatków  sektora  objętego 
regułą, pomniejszona o wydatki jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, 
jednostek z art. 139 ust. 2 ustawy  oraz  kosztów  ogółem  NFZ,  będzie  stanowiła 
nieprzekraczalny limit wydatków. 
Z  zaleceń  UE  wynika,  że  reguła  wydatkowa  powinna  obejmować  możliwie 
największy  odsetek  wydatków  publicznych,  a  dopóki  średniookresowy  cel 
budżetowy  nie  zostanie  osiągnięty,  tempo  wzrostu  wydatków  publicznych  nie 
powinno  przekraczać  referencyjnego  średniookresowego  tempa wzrostu 
potencjalnego  PKB.  Przekroczenie  tej  wartości  powinno  zaś  być  zrównoważone 
dyskrecjonalnym wzrostem dochodów publicznych, a uznaniowe  ograniczenie 
dochodów  odpowiednio  redukcjami  wydatków.  Z  uwagi  na  powyższe  oraz  biorąc 
pod  uwagę  skalę  wydatków  NFZ,  za  uzasadnione  uznano  więc  uwzględnienie  ich 
w kwocie wydatków. 
Odmienne traktowanie w regule funduszy zabezpieczenia społecznego (FUS i FER 
znajdują  się  w  limicie  wydatkowym)  od  NFZ  (znajduje  się  poza  limitem 
wydatkowym) uzasadniają zaś różnice w zakresie zasad ich gospodarki finansowej.  
                                                 
7)  Rozporządzenie  Parlamentu  Europejskiego  i  Rady  (UE)  nr  1175/2011  z dnia 16 listopada 2011  r. 
zmieniające  rozporządzenie  Rady  (WE)  nr  1466/97  w  sprawie  wzmocnienia  nadzoru  pozycji 
budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych. 
11 
 
FUS i  FER  w  znacznym  stopniu  zasilane  są  dotacjami  z  budżetu  państwa, 
a dodatkowo, co szczególnie istotne, budżet państwa gwarantuje wypłatę świadczeń 
emerytalnych. 
W  przypadku  NFZ  poziom  dotacji  z  budżetu  państwa  jest  natomiast  relatywnie 
niewielki  (w  stosunku do skali wydatków NFZ). Poza tym konstrukcja zasad 
gospodarki  finansowej  NFZ  powoduje,  iż  fundusz  ten  w  średnim  i  długim  okresie 
powinien być zrównoważony: 
•  Prezes Funduszu sporządza corocznie plan finansowy Funduszu zrównoważony 
w zakresie przychodów i kosztów, 
•  Prezes Funduszu może zaciągać pożyczki i kredyty, po uzyskaniu zgody ministra 
właściwego  do  spraw  finansów  publicznych  i  ministra  właściwego  do  spraw 
zdrowia. Wysokość rat kredytów i pożyczek przypadających do spłaty w danym 
roku nie może przekroczyć wysokości rezerwy  ogólnej przewidzianej w planie 
finansowym na dany rok, 
•  zatwierdzony zysk netto za dany rok obrotowy przeznacza się na:  
o  pokrycie strat z lat ubiegłych, 
o  fundusz zapasowy, 
•  o pokryciu straty netto albo przeznaczeniu zysku netto decyduje Rada Funduszu, 
w  drodze  uchwały,  z  uwzględnieniem  pierwszeństwa  pokrycia  strat z lat 
ubiegłych. Uchwała Rady Funduszu może być podjęta po uzyskaniu pozytywnej 
opinii  ministra  właściwego  do  spraw  finansów  publicznych  oraz  ministra 
właściwego do spraw zdrowia w sprawie podziału zysku netto lub pokrycia straty 
netto. 
Uprzednio przytoczone  przesłanki  zdecydowały  również  o  objęciu  regułą  (kwotą 
wydatków)  jednostek samorządu  terytorialnego.  Dodatkowo  wzięto  pod  uwagę 
zawarte w dyrektywie 2011/85/UE w  sprawie  wymogów  dla  ram  budżetowych 
państw  członkowskich  zalecenie  objęcia  regułą  sektora  instytucji  rządowych 
i samorządowych,  co  wynika  wprost  z  faktu,  że  wydatki  JST  wpływają  na  wynik 
sektora  instytucji  rządowych  i  samorządowych,  którego  poziom  stanowi  punkt 
odniesienia dla oceny przez KE sytuacji fiskalnej Polski.  
Wyłączenie  z  zakresu  wiążącego  limitu  wydatkowego  jednostek,  o  których  mowa 
w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych,  uzasadnia natomiast 
zagwarantowana w Konstytucji RP autonomia ww. jednostek.  
12 
 
W  okresie nieprzekraczania przez  finanse  publiczne zdefiniowanych dalej 
kryteriów  stabilności,  kwota wydatków  będzie  rosła  w  średniookresowym  tempie 
wzrostu  PKB.  Kwota  wydatków  wyznaczana  będzie  w  sposób  rekurencyjny  – 
punktem  wyjścia  przy  wyznaczaniu  kwoty  wydatków  na  rok  n  będzie  kwota 
wydatków z roku n-1.  Tak  wyznaczona  baza  będzie  następnie  przemnażana  przez 
wskaźnik  średniookresowej  dynamiki  wartości  PKB  w  cenach  stałych  oraz 
prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych na rok 
n  z  uwzględnieniem  korekty  prognoz  średniorocznego  wskaźnika  cen  towarów 
i usług  konsumpcyjnych  z  roku  poprzedniego  oraz  działań  dyskrecjonalnych 
w zakresie podatków i składek na ubezpieczenia społeczne planowanych na rok n. 
Tak  określone  tempo  będzie  korygowane  w sytuacji przekroczenia przez finanse 
publiczne kryteriów stabilności średniookresowej. Korekta będzie miała miejsce, gdy 
deficyt  nominalny  sektora  GG  (po  uwzględnieniu  kosztów  reformy  emerytalnej 
ogłoszonych  przez  ZUS  zgodnie z art. 38c) przekroczy 3% PKB lub gdy PDP 
(obliczony zgodnie z art. 38a pkt 4  ustawy)  przekroczy  próg 55% PKB. 
W sytuacji,  gdy  ani  deficyt,  ani  dług  nie  przekroczą  ww.  progów,  korekta  będzie 
uzależniona  od  poziomu  PDP  w  relacji  do  progu  50%  PKB  oraz  wielkości 
skumulowanych  odchyleń  wyniku  nominalnego  od  operacyjnego  celu  reguły 
równego  MTO)  (określonego  w  corocznej aktualizacji Programu  Konwergencji) 
i od prognozowanej koniunktury.  
Zgodnie z art. 112a ustawy bieżący  monitoring  funkcjonowania  reguły 
umożliwiało  będzie  obliczanie i analiza sumy  różnic  (art. 112a ust. 5  ustawy) 
między  wynikiem  nominalnym  GG  a  MTO. W  okresie dobrej koniunktury 
powinny  kumulować  się  różnice  dodatnie (wynik sektora GG  większy  od 
operacyjnego celu reguły), zaś w okresie dekoniunktury – różnice ujemne (wynik 
sektora  GG  mniejszy od  operacyjnego  celu  reguły).  Średnio  w  okresie cyklu 
odchylenia dodatnie i ujemne powinny się w przybliżeniu równoważyć.  
Ujemne  (dodatnie)  obciążenie  sumy  różnic  w  średnim  okresie  świadczyłoby 
o stabilizacji  wyniku  nominalnego  na  poziomie  niższym  (wyższym)  niż  cel 
operacyjny, co wymagałoby  odpowiedniej  korekty.  W celu  zapewnienia 
                                                 
8)  Celem  operacyjnym  reguły  jest  stabilizacja  nominalnego  wyniku  sektora  GG  w  relacji  do  PKB  na 
poziomie równym MTO w średnim okresie. Wynik nominalny podlega fluktuacjom zgodnie z wahaniami 
koniunktury gospodarczej, dlatego też jego stabilizacja możliwa jest jedynie w średnim okresie. 
9) Suma ta nie ma charakteru księgowego, a stanowi jedynie wirtualny zapis odchyleń od celu w punktach 
procentowych. 
13 
 
odpowiedniej  elastyczności  polityki  fiskalnej  przewidziano  dopuszczalny 
margines skumulowanego odchylenia od celu  (+/-  6% PKB), po przekroczeniu 
którego  włącza  się  korekta,  polegająca  na  zmniejszeniu  kwoty  wydatków 
(w przypadku  nadmiernego  skumulowania  deficytów)  lub  na  zwiększeniu  kwoty 
wydatków (w  przypadku  nadmiernego  zakumulowania  nadwyżek).  Tak  więc 
bieżąca  analiza  poziomu  sumy  różnic  pozwalała  będzie  ze  stosunkowo  dużym 
wyprzedzeniem  reagować  na  narastanie nierównowagi finansów publicznych, 
zarówno w postaci zbyt dużych deficytów, jak też nadmiernych nadwyżek.  
Wprowadzenie  reguły  stabilizującej,  ze  względu  na  spójność  całego  systemu 
krajowych ram fiskalnych, wymaga modyfikacji dotychczasowych regulacji w tym 
zakresie.  Ustawa o  zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych 
innych ustaw (zwana dalej „ustawą zmieniającą”) przewiduje, że zmianie ulegnie 
sankcja  stosowana,  gdy  państwowy  dług  publiczny  przekroczy  próg  50%  PKB 
(sam próg zostaje jednak utrzymany).  Uchylane  sankcje w  ww. przypadku, 
przewidziane w art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, sprowadzały 
się  bowiem  wyłącznie  do  nałożenia  ograniczenia  na  budżet  państwa. 
Ograniczenie  to,  nie  ujmując  całościowo  sektora  finansów  publicznych,  nie 
zabezpiecza  przed  dalszym  wzrostem  PDP.  Dodatkową  wadą  tej  sankcji  był  jej 
silny procykliczny charakter  wynikający  z  konieczności  zacieśniania  polityki 
fiskalnej  w  sytuacji  słabej  koniunktury  gospodarczej.  W  związku  z  powyższym 
sankcje z pkt 1 w art. 86 ust. 1 ustawy  zostają  zniesione, a nowe sankcje 
przewidziane przez stabilizującą regułę wydatkową  wprowadzone są  w art. 112a 
ust. 4 ustawy.  Sankcje  te  oddziałują  na  znacznie  szerszy  zakres  sektora, 
zapewniając  tym  samym  bardziej  skuteczną  korektę,  która  dodatkowo  jest 
uzależniona od prognozowanej na kolejny rok sytuacji gospodarczej.  
Ustawa  zmieniająca  przewiduje  również  uzupełnienie  sankcji  po przekroczeniu 
progu 55% PKB. Zmiana tej sankcji ma na celu wzrost skuteczności i efektywności 
procedur  oraz  wypełnienie  konstytucyjnej  zasady:  „zdrowe finanse publiczne”. 
Obecne  reguły  z  art.  86  ust.  1  pkt  2  i  3  będą  niejako  uzupełnieniem  reguły 
                                                 
10) Gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto jest większa 
od 50%, a nie większa niż 55%, to na kolejny rok Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, 
w którym  relacja  deficytu  budżetu  państwa  do  dochodów  budżetu  państwa  nie  może  być  większa  niż 
relacja deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa z roku bieżącego wynikająca z ustawy 
budżetowej. 
 
14 
 
dyscyplinującej („CPI+1”) z art. 112a ust. 4. Zapewnienie spójności reguł implikuje 
zaś konieczność uchylenia art. 112e, który był bezpośrednio związany z zastępowaną 
regułą określoną w dotychczasowym art. 112a. 
W  celu  uniknięcia  procykliczności  proponowanej  korekty  przyjęto,  że  będzie  ona 
zawieszona w  przypadku przewidywanego silnego ograniczenia tempa wzrostu 
produktu  krajowego  brutto,  chyba  że  nierównowaga  finansów  publicznych  będzie 
wyjątkowo  duża  (tj.  państwowy  dług  publiczny  powyżej  55%  PKB  lub  deficyt 
sektora GG po  uwzględnieniu  kosztów  reformy  emerytalnej  powyżej  3%  PKB). 
Oznacza  to,  że  w  sytuacji  poprawy  lub  nieznacznego  pogorszenia  koniunktury, 
włączy  się  –  zapisana w  stabilizującej  regule  wydatkowej  –  automatyczna  korekta 
nadmiernej nierównowagi finansów publicznych, tj. jeżeli  warunki  zaistnienia 
korekty,  zachodzące  w  roku  n-2,  zostałyby  stwierdzone  w  roku  n-1, to korekta 
zostałaby zapisana w projekcie ustawy budżetowej na rok n.  
W  związku  z  koniecznością  uzyskania  przez  Ministra  Finansów  danych  do 
wyliczenia kwoty wydatków  i  następnie  jej  podziału  (w  kolejnych  latach 
zastosowania reguły), jak również wyliczenia wiążącego limitu wydatkowego oraz 
jego rozdysponowania  na  fundusze  znajdujące  się  w  Banku  Gospodarstwa 
Krajowego  art.  3  –  art.  8  oraz art. 10  –  art. 12  ustawy  zmieniającej  nakłada 
obowiązek, począwszy od roku 2014 (art. 17 ustawy zmieniającej), przedstawiania 
Ministrowi  Finansów  każdego  roku  opracowanych  w  porozumieniu z Ministrem 
Finansów:  
a)  do dnia 15 czerwca wstępnych planów finansowych,  
b)  do dnia 31 lipca zatwierdzonych planów finansowych, 
c)  do dnia 30 kwietnia sprawozdań z wykonania planów finansowych. 
Oznacza  to,  iż  po  raz  pierwszy  plany  finansowe  tych funduszy i NFZ zostaną 
opracowane  według nowych zasad w roku 2014  (plan na rok 2015), natomiast wg 
nowych regulacji sprawozdania  będą  przekazywane  po  raz  pierwszy od roku 2016 
(tj. sprawozdania  za rok 2015 zostaną  przekazane do dnia 30 kwietnia 2016 r.). 
Sprawozdania za rok 2014 (przekazywane w roku 2015)  będą  przesyłane  zgodnie 
z obowiązującymi zasadami. 
Termin przekazywania sprawozdań  do  30  kwietnia  jest  spójny  z  zasadami 
obowiązującymi w zakresie sprawozdawczości budżetowej, gdyż łączne budżetowe 
(w  zakresie  budżetu  państwa)  sprawozdania  roczne  mogą  być  korygowane 
15