Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

z dnia 29 sierpnia 1997 r.  o Narodowym Banku Polskim –  Prezes NBP w imieniu 
Rady Polityki Pieniężnej przedstawia opinie w sprawie projektu ustawy budżetowej 
Radzie Ministrów i Ministrowi Finansów). Natomiast na podstawie art. 3 ustawy 
z dnia 6 lipca 2001  r.  o  Trójstronnej  Komisji  do  Spraw  Społeczno-Gospodarczych 
i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego do dnia 10 maja każdego roku Rząd 
przedstawia  Komisji  wstępną  prognozę  wielkości  makroekonomicznych.  Opis 
narzędzi  wykorzystywanych  przy  przygotowywaniu  prognoz  jest  publicznie 
dostępny  na  stronie  Ministerstwa  Finansów  (np.  opis  modelu  eMPF),  a  sama 
metodologia jest również na bieżąco oceniana w ramach corocznych kontroli NIK.  
Równocześnie wprowadzana reguła wydatkowa wypełnia wymogi rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego i Rady  (UE)  nr  1175/2011  z dnia 16 listopada 2011  r. 
zmieniającego  rozporządzenie  Rady  (WE)  nr  1466/97  w sprawie wzmocnienia 
nadzoru  pozycji  budżetowych  oraz  nadzoru  i  koordynacji polityk gospodarczych 
dotyczące  obowiązku  osiągnięcia  i  utrzymania  przez  państwa  członkowskie  UE 
średniookresowego  celu  budżetowego  w  odniesieniu do wyniku strukturalnego 
sektora GG, które ma na celu: 
1)  zapewnienie  marginesu  bezpieczeństwa  w  odniesieniu  do  progu  3%  relacji 
deficytu  sektora  instytucji  rządowych  i  samorządowych  do  PKB  i  tym  samym 
zminimalizowanie ryzyka nałożenia na kraj procedury nadmiernego deficytu;  
2)  pomoc  w  szybkim  osiągnięciu  przez  kraje  członkowskie  stabilności  finansów 
publicznych, czego wyrazem ma być bezpieczny poziom długu sektora instytucji 
rządowych  i  samorządowych  w  relacji  do  PKB,  przy  uwzględnieniu 
ekonomicznych i budżetowych skutków starzenia się społeczeństwa; 
3)  uwzględniając  ww.  cele,  stworzenie pewnej swobody  w planowaniu 
budżetowym, zwłaszcza w kontekście potrzeb inwestycyjnych. 
Zaproponowana  formuła  reguły  uwzględnia  również  fakt,  że  zgodnie z ww. 
rozporządzeniem ocena tego, czy postęp na drodze do osiągnięcia celu budżetowego 
jest  wystarczający,  obejmuje  nie  tylko  wynik  strukturalny,  ale  również  analizę 
wydatków po  skorygowaniu o  dyskrecjonalne  działania  po  stronie  dochodów 
podatkowych  i  składek  na  ubezpieczenia  społeczne,  o  których  mowa 
w rozporządzeniu  Parlamentu  Europejskiego  i  Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 
21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych 
i regionalnych w Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 174 z 26.06.2013, s. 1). Zgodnie 
6 
 
z rozporządzeniem Rady nr 1175/2011 roczne tempo wzrostu wydatków sektora GG 
– zmodyfikowane zgodnie z metodyką stosowaną przez Komisję Europejską) – nie 
powinno przekraczać tempa referencyjnego (średniego 10-letniego realnego wzrostu 
potencjalnego PKB), a dopóki MTO nie zostanie osiągnięte – tempa referencyjnego 
pomniejszonego o wielkość odpowiadającą 0,5% PKB. 
Wykazanie różnic pomiędzy dotychczasowym i proponowanym stanem prawnym  
Zapewnienie  skuteczności  reguły  w  realizacji  jej  nadrzędnego  celu  wymaga,  aby 
była  ona  zaimplementowana  poprzez  zmiany  w  ustawie  o  finansach  publicznych. 
Zgodnie z  Konstytucją  RP  środki  finansowe  na  cele  publiczne  mogą  bowiem  być 
wydatkowane jedynie w sposób określony w ustawie.  
W  związku  z  powyższym,  stabilizująca  reguła  wydatkowa  zostanie wprowadzona 
poprzez zastąpienie tzw. dyscyplinującej reguły wydatkowej, określonej w art. 112a 
ustawy o  finansach publicznych,  oraz  uchylenie  powiązanych  z  nią  art.  112b 
i art. 112c,  ograniczających  możliwość  przyjmowania  przez  Radę  Ministrów, 
w trakcie trwania procedury nadmiernego deficytu, projektów ustaw, których 
efektem  mogło  być  zmniejszenie  dochodów  sektora  finansów  publicznych. 
Działanie  to  jest  konieczne  do  zapewnienia  spójności  zmian  w  ramach polityki 
fiskalnej, w szczególności w zakresie zwiększenia jej antycykliczności.  
Wprowadzana  reguła  wydatkowa,  poprzez  zmianę  brzmienia  art.  112a  ustawy 
o finansach publicznych,  implikuje  konieczność  dostosowania  art.  50  oraz  86a 
i 112e.  Zaproponowane brzmienie ust. 6 w art. 50 ustawy o finansach publicznych 
nie wprowadza jednak zmian merytorycznych względem aktualnego stanu prawnego. 
Zmiana  ma  jedynie  charakter  redakcyjny,  polegający  na  bezpośrednim 
uwzględnieniu  w  jego  treści  tych  kwestii, do których dotychczas jedynie 
następowało  odesłanie,  tj.  do  ust.  2  w  art.  112a.  Zaproponowane brzmienie ust. 6 
w art.  50  zwiększy  czytelność  i  przejrzystość  tego  przepisu.  Natomiast  z  uwagi na 
fakt,  że  regulacje w  zakresie  art.  86a  i  112e  miały  charakter  jednorazowy 
(obowiązują tylko w roku 2013), konieczne jest uchylenie ww. przepisów z dniem 
1 stycznia 2014 r.  Działanie to zapewni spójność całego systemu reguł oraz sankcji 
                                                 
4) Tj. po odjęciu kosztów obsługi długu, wydatków unijnych, dla których beneficjentem ostatecznym są 
jednostki  sektora  GG,  cyklicznego  wzrostu  wydatków  na  rzecz  bezrobotnych,  a  także  po  zastąpieniu 
wydatków inwestycyjnych  z  danego  roku  średnią  z  czterech  ostatnich  lat  oraz  po  odjęciu  wyniku  netto 
działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów. 
7 
 
po przekroczeniu progów ostrożnościowych, jak również ujednolici obszar sektora, 
który obejmują reguły. 
Zakres stabilizującej reguły wydatkowej (niewiążącej kwoty wydatków) 
Wprowadzana  reguła  ma  charakter  wydatkowy,  a  więc  nakłada  ograniczenia  na 
poziom wydatków publicznych.  Zgodnie  z  formułą  (opisaną  w  dalszej  części 
uzasadnienia  –  „formuła  reguły”)  wyliczana  jest  kwota  wydatków, która  po 
odjęciu  prognozowanych  wydatków  NFZ,  JST  oraz organów i  jednostek, 
o których mowa w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, stanowi 
prawnie wiążący, nieprzekraczalny limit wydatkowy.  
Przy ustalaniu  zakresu  reguły  (kwoty wydatków)  kierowano  się  dwiema 
podstawowymi  przesłankami:  zgodnością  reguły  z  wymogami  europejskimi,  która 
implikowała  jak  najpełniejsze  objęcie  sektora  (GG),  oraz  operacyjnością  reguły. 
Zakres  (art. 112a ust. 1–5  ustawy)  stabilizującej reguły  wydatkowej jest znacznie 
szerszy  od  dotychczas  obowiązującej  dyscyplinującej  reguły  wydatkowej 
(„CPI+1”). 
Obejmuje 
bowiem 
wydatki 
sektora  instytucji  rządowych 
i samorządowych  z  wyłączeniem  wydatków  w  pełni  finansowanych  ze  środków 
unijnych i EFTA) (art. 112a ust. 2 ustawy) oraz wydatków jednostek, które nie mają 
zdolności  do  generowania wysokich deficytów  (art. 112a ust.  1 i  3  ustawy;  por. 
schemat przedstawiający zakres stabilizującej reguły wydatkowej). 
 
                                                 
5)  Wpływ  środków  unijnych  i  EFTA  których  beneficjentem  są  jednostki  sektora  instytucji  rządowych 
i samorządowych jest neutralny na deficyt sektora (liczony wg metodyki ESA’95). 
6) Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, państwowe fundusze (inne niż FUS, FER, FP, FEP), 
Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, instytucje gospodarki budżetowej, 
państwowe i  samorządowe  instytucje  kultury  oraz  państwowe  instytucje  filmowe,  państwowe lub 
samorządowe osoby prawne – Zakład Ubezpieczeń Społecznych i osoby prawne, o których mowa w art. 9 
pkt 14 ustawy o finansach publicznych, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze. 
 
8 
 
Schemat przedstawiający zakres stabilizującej reguły wydatkowej  
ą
jednostki 
podlegające
limitowi
budżet państwa
NFZ
ydatkow
FER
JST
FP
art. 139 ust. 2 uofp
fundusz w BGK
FUS+FEP
jednostki, których prognozowane  wydatki 
odejmowane są od kwoty wydatków
jednostki objęte regułą w
państw. lub samorząd. 
ej
uczelnie publiczne
zakl. budżet. (JST)
os. prawne
inst. kultury (rz+JST)
PFC
yłączone   ydatkow
spzoz (rz+JST)
IGB
agencje wykonawcze
PAN
jednostki w z reguły w
 
Objaśnienia: 
FER  –  fundusze  zarządzane  przez  Prezesa  Kasy  Rolniczego  Ubezpieczenia  Społecznego,  FP  – 
Fundusz Pracy, FUS – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, FEP – Fundusz Emerytur Pomostowych, 
fundusz w BGK  –  fundusze w Banku Gospodarstwa Krajowego zaliczane do sektora instytucji 
rządowych i samorządowych w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej dotyczących europejskiego 
systemu rachunków narodowych i regionalnych. 
NFZ – Narodowy Fundusz Zdrowia, JST – jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, art. 139 
ust. 2 ustawy – jednostki, o których mowa w art. 139 ust. 2 ustawy, tj. Kancelaria Sejmu, Kancelaria 
Senatu, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał  Konstytucyjny,  Najwyższa  Izba 
Kontroli,  Sąd  Najwyższy,  Naczelny  Sąd  Administracyjny  wraz  z  wojewódzkimi  sądami 
administracyjnymi, Krajowa Rada  Sądownictwa,  sądownictwo  powszechne,  Rzecznik  Praw 
Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Generalny Inspektor 
Ochrony  Danych  Osobowych,  Instytut  Pamięci  Narodowej  –  Komisji  Ścigania  Zbrodni  przeciwko 
Narodowi Polskiemu, Krajowe Biuro Wyborcze i Państwowa Inspekcja Pracy. 
spzoz (rz+JST) – samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, PFC – państwowe fundusze (inne 
niż  FUS,  FER,  FP,  FEP),  PAN  –  Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią  jednostki 
organizacyjne, IGB –  instytucje  gospodarki  budżetowej,  inst.  kultury  (rz+JST)  –  państwowe 
i samorządowe  instytucje  kultury  oraz  państwowe  instytucje  filmowe,  państwowe  lub samorządowe 
osoby  prawne –  Zakład  Ubezpieczeń  Społecznych  i  osoby prawne, o  których mowa w art. 9 pkt 14 
ustawy,  zakłady  budżetowe  (JST)  –  samorządowe  zakłady  budżetowe, agencje wykonawcze – 
jednostki, o których mowa w art. 18 uofp. 
Pole koła zostało wyskalowane w odniesieniu do poziomu nieskonsolidowanych wydatków w 2011 r. 
 
 
 
9 
 
Należy dodać, że 30 sierpnia 2013 r. Sejm RP uchwalił ustawę likwidującą Fundusz 
Rozwoju Inwestycji Komunalnych. W przypadku gdy fundusz ten zostanie 
zlikwidowany w trakcie dalszych prac legislacyjnych nad projektem ustawy 
zmieniającej, projekt ten zostanie odpowiednio poprawiony. 
Agencje wykonawcze zostały wyłączone z kwoty wydatków z uwagi na stopień ich 
samodzielności  finansowej  oraz  ograniczoną  zdolność  do  generowania  deficytu. 
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych:  
•  w planie dochodów i wydatków agencji wykonawczej planowane wydatki nie 
powinny  być  wyższe  od  planowanych  dochodów.  Planowane  wydatki  mogą 
przekraczać  planowane  dochody  za  zgodą  ministra  sprawującego  nadzór  nad 
agencją wykonawczą, wydaną w porozumieniu z Ministrem Finansów, 
•  agencja  wykonawcza  może  zaciągać  zobowiązania  na  okres  realizacji  danego 
zadania  przekraczający  rok  budżetowy,  jeżeli  wydatki  niezbędne  na  obsługę 
zobowiązania znajdują się w rocznym planie finansowym. 
W  średnim  i  długim  okresie  agencje  powinny  być  zatem  zrównoważone.  Ich 
włączenie  do  grupy  jednostek  objętych  kwotą  wydatków  nie  wpłynęłoby  więc 
w sposób  istotny  na  poprawę  skuteczności  i  efektywności  działania  reguły 
wydatkowej, a znacząco skomplikowałoby ją pod względem operacyjnym. 
Z  podobnych  względów  poza  zakresem  reguły  pozostają: uczelnie  publiczne, 
samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, samorządowe zakłady budżetowe, 
państwowe  fundusze  celowe, Polska  Akademia  Nauk, instytucje  gospodarki 
budżetowej, państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje 
filmowe, a także państwowe i samorządowe osoby prawne, agencje wykonawcze. 
 
 
10