Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE 
 
I.  Wprowadzenie stabilizującej reguły wydatkowej 
Istniejący stan rzeczy w zakresie przepisów dotyczących reguł fiskalnych, 
wyjaśnienie potrzeby i celu wydania nowego aktu 
Obowiązujące  obecnie  zasady  funkcjonowania  reguł  fiskalnych  określa 
w szczególności ustawa z dnia 27 sierpnia 2009  r. o finansach publicznych (Dz. U. 
z 2013 r. poz. 885 i 938), dalej „ustawa”, oraz Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej 
z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.). Spośród istniejących 
reguł  do  najważniejszych  należą:  (1)  konstytucyjny  limit  zadłużenia  uzupełniony 
o progi ostrożnościowe w ustawie o finansach publicznych; (2) reguła ograniczająca 
tempo wzrostu wydatków innych  niż  prawnie zdeterminowane (oraz nowych 
wydatków prawnie zdeterminowanych) do  prognozowanego  wskaźnika  inflacji 
powiększonego o punkt procentowy (tzw. dyscyplinująca reguła wydatkowa); (3) 
w jednostkach samorządu  terytorialnego  (dalej „JST”):  reguła  co  najmniej 
zrównoważonego  wyniku  bieżącego  oraz  obowiązujące  od  2014  r. indywidualne 
wskaźniki zadłużenia.  
Analiza  funkcjonowania  obowiązujących  reguł  fiskalnych  wskazuje  na  potrzebę 
zmian i uzupełnienia systemu o dodatkowy mechanizm. Dotychczasowe rozwiązania 
mają  bowiem  ograniczony  zakres  podmiotowy  –  obejmują  jedynie  część  sektora 
finansów publicznych (np.  regulacje  dotyczące  jednostek  samorządu  terytorialnego, 
dyscyplinująca  reguła  wydatkowa  –  bezpośrednio  determinująca  część  wydatków 
budżetu państwa) lub dotyczą pojedynczego podmiotu (np. wymóg zrównoważonego 
w zakresie przychodów i kosztów planu finansowego oraz minimalnego poziomu 
kosztów  Narodowego Funduszu Zdrowia). Z  kolei  reguła  długu,  mimo  iż  obejmuje 
cały  sektor  finansów  publicznych,  daje wytyczne w  zakresie prowadzenia polityki 
fiskalnej jedynie w przypadku przekroczenia przez państwowy dług publiczny (dalej 
„PDP”)  progów  ostrożnościowych.  Reguła  ta  nie  wskazuje  natomiast  na  działania, 
które pozwoliłyby na uniknięcie nadmiernego zadłużenia publicznego. Wymusza co 
prawda ograniczanie nierównowagi finansów publicznych, ale dopiero w  sytuacji 
                                                 
1) Przepisów art. 112a i art. 112b dotyczących tzw. dyscyplinującej reguły wydatkowej „CPI+1”, zgodnie 
ze  zmianą  ustawy  o  finansach  publicznych  z  dnia  26  lipca  2013  r.  (zmiana  weszła  w  życie  20  sierpnia 
2013 r.) nie stosuje się w roku 2013.  
znacznego pogorszenia ich stanu, z czym zazwyczaj mamy do czynienia w okresach 
złej koniunktury. Tymczasem w okresie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, 
a co  za  tym  idzie  dobrej  sytuacji  dochodowej  budżetu  państwa,  nie  działają 
automatyczne mechanizmy służące przygotowaniu finansów publicznych na gorsze 
czasy. W  rezultacie  w  warunkach spowolnienia wzrostu gospodarczego obecne 
regulacje  prowadzą  do  procyklicznego  spotęgowania  spowolnienia  zamiast 
antycyklicznego jemu przeciwdziałania. 
Obowiązujący  system  reguł  okazał  się  ponadto  niewystarczający  do  zapewnienia 
dyscypliny w obszarze finansów publicznych. Nierównowaga finansów publicznych 
w Polsce ma charakter trwały i w konsekwencji nawet w latach wysokiego wzrostu 
gospodarczego wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych (ang. general 
government;  dalej  „GG”)  był  ujemny.  Od  początku  członkostwa  w  Unii 
Europejskiej  Polska  miała  problemy  z  wypełnieniem  fiskalnego kryterium 
konwergencji, wynikającego z Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz 
uszczegóławiającego  go  Paktu  Stabilności  i  Wzrostu, zgodnie z którym deficyt 
sektora  GG  nie  może  przekraczać  3%  PKB  (po  uwzględnieniu  kosztów  reformy 
emerytalnej)). W  związku  z tym  już  dwukrotnie  Polska  była  objęta  procedurą 
nadmiernego deficytu: w latach 2004–2008 oraz od roku 2009 do chwili obecnej.  
Trwała nierównowaga finansów publicznych doprowadziła do akumulacji zadłużenia 
i  w  konsekwencji do przekroczenia w 2010  r. przez PDP pierwszego progu 
ostrożnościowego  określonego  w ustawie o finansach publicznych (50% PKB). 
Dalsze  utrzymywanie  się  znacznej  nierównowagi  finansów publicznych groziłoby 
przekroczeniem  kolejnego  progu  ostrożnościowego  (55%  PKB),  co  wymusiłoby 
zgodnie z ustawą silne – i potencjalnie procykliczne – zacieśnienie polityki fiskalnej, 
które w konsekwencji stanowiłoby ryzyko dla stabilności makroekonomicznej.  
                                                 
2)  Sektor  instytucji  rządowych  i  samorządowych  –  jeden  z  podsektorów  gospodarki  określony  zgodnie 
z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 594/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie 
europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 174 
z 26.06.2013, s. 1). 
3)  Koszty  reformy  emerytalnej  obejmują  dwa  składniki.  Pierwszy  to  składki  socjalne  lub  inne  dochody 
przekazywane do systemu emerytalnego, który przejmuje zobowiązania do wypłaty emerytur. Drugi to 
emerytury  i  inne  świadczenia  socjalne  opłacane  przez  ten  system  emerytalny  w  związku  z  przejętymi 
przez niego zobowiązaniami. Koszty reformy nie obejmują płatności odsetkowych związanych z większą 
akumulacją  zadłużenia  wynikłą  z  utraty  przez  budżet  państwa  części  składek  socjalnych  lub  innych 
dochodów.  Sposób obliczania kosztów reformy emerytalnej wskazany jest w dokumencie Komisji 
Europejskiej Code of conduct pt.: Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact 
and guidelines on the format and content of stability and convergence programmes  z  dnia  3  września 
2012 r. 
2 
 
W związku z tym, w celu zahamowania wzrostu zadłużenia publicznego, w 2010 r. 
zaczęto  wdrażać  plan  silnej  konsolidacji  fiskalnej,  dzięki  której  deficyt  nominalny 
sektora  GG  zmniejszył  się  w  latach  2011–2012 o  4  pkt. proc. w porównaniu 
z deficytem odnotowanym w  2010  r.  Średnioroczny  skorygowany  wysiłek 
strukturalny  wyniósł  aż  1,6% PKB i przewyższał  zalecany  przez  Radę  Ecofin 
wysiłek fiskalny (1¼% PKB) w latach 2010–2012. 
Uwzględniając  przytoczone  powyżej  wady  obecnych  rozwiązań  oraz  biorąc  pod 
uwagę  praktyki  międzynarodowe,  za  konieczne  uznano  wprowadzenie  reguły 
wydatkowej o  charakterze  antycyklicznym,  zapewniającej  długookresową 
stabilność  finansów  państwa  w  Polsce  stanowiącą  warunek konieczny realizacji 
podstawowych  celów  społeczno-gospodarczych polityki fiskalnej.  Reguła 
wydatkowa  będzie  służyła  dokończeniu  procesu  konsolidacji,  a  następnie 
ustabilizowaniu  finansów  publicznych,  rozumianemu  jako  osiągnięcie  w  średnim 
okresie deficytu sektora GG na poziomie średniookresowego celu budżetowego (ang. 
medium-term objective; dalej „MTO”). 
Fakt,  że  reguła  wydatkowa  będzie  w  sposób przejrzysty i  stabilny w czasie 
prowadzić  do  wyznaczenia  kwoty  wydatków  objętego  nią  sektora  na  każdy  rok 
budżetowy,  powinien  zaś  pozwolić  na  zwiększenie  transparentności  polityki 
budżetowej i przyczynić się do wzrostu wiarygodności Polski. 
Oprócz  uzupełnienia  luk  w  krajowych  ramach fiskalnych,  wprowadzenie 
stabilizującej reguły wydatkowej przyczyni się do wypełnienia wymogów unijnych. 
Jej wprowadzenie  stanowi  bowiem  implementację  dyrektywy  Rady  2011/85/UE 
z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów  dla  ram  budżetowych  państw 
członkowskich  (Dz. Urz. UE  L z 23.11.2011, s.  41)  w  zakresie  rozdziału  IV 
„numeryczne  reguły  fiskalne”  (art.  5–7)  oraz w  perspektywie wieloletniej – 
zobowiązań  wynikających  z Traktatu o  funkcjonowaniu UE w zakresie deficytu 
i długu  sektora  GG  (utrzymywanie  poziomów  deficytu  i  długu  sektora  GG  poniżej 
maksymalnych poziomów – odpowiednio 3% PKB i 60% PKB) przy równoczesnym 
stwarzaniu warunków sprzyjających  wzrostowi  gospodarczemu.  W związku 
z wprowadzeniem  reguły  konieczne  okazały  się  także  dostosowania  ustawy 
o finansach publicznych w zakresie  implementacji  rozdziału  V  „średniookresowe 
ramy  budżetowe”  ww. dyrektywy.  Zalecenie  monitorowania  przestrzegania  reguł 
przez organy niezależne od władz budżetowych (art. 6 ust. 1 lit. b ww. dyrektywy) 
3 
 
nie wymaga zaś zmian w polskim porządku prawnym. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 
23 grudnia 1994 r.  o  Najwyższej  Izbie  Kontroli,  NIK  bada „w szczególności 
wykonanie  budżetu  państwa  oraz  realizację  ustaw  i  innych  aktów  prawnych 
w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej”, 
natomiast na podstawie art. 4 ww. ustawy NIK kontroluje wykonanie budżetu.  
Przeprowadzone analizy w zakresie implementacji przepisów dyrektywy  wykazały, 
że w zakresie: 
−  wprowadzenia określonych w przepisach unijnych definicji odnoszących się do 
terminów „publiczny”, „deficyt”, „inwestycja”,  „ramy  budżetowe”  (rozdział  I  – 
art. 2),  
−  spójnych  zasad  i  procedur  rachunkowości  oraz  zapewnienia  terminowego 
i regularnego udostępniania danych (rozdział II – art. 3 i rozdział VI – art. 12),  
−  realistycznych  prognoz  makroekonomicznych  sporządzanych  w  oparciu 
o najaktualniejsze informacje (rozdział III – art. 4),  
−  zapewnienia  odpowiednich  mechanizmów  koordynacji  pomiędzy  podsektorami 
instytucji rządowych i samorządowych (rozdział VI – art. 13)  
nie  ma  obecnie  wskazań  co  do  konieczności  wprowadzania  zmian  na  poziomie 
ustawowym  ww.  przepisów  do  polskiego  porządku  prawnego.  Należy  bowiem 
zauważyć,  iż  zasady  odnoszące  się  do  ww.  uregulowań  unijnych  są  już  zawarte 
w przepisach krajowych zarówno rangi ustawowej, tj. m.in. ustawie z dnia 
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z  2013 r. poz. 885 i 938), 
ustawie  z  dnia  29  września  1994  r.  o  rachunkowości  (Dz.  U.  z  2013  r. poz. 330, 
z późn. zm.), a także w aktach wykonawczych wydanych na podstawie ww. ustaw.  
Średniookresowe  ramy  dla  planowania  budżetowego  stwarza  obecnie  Wieloletni 
Plan  Finansowy  Państwa  (dalej „WPFP”),  Strategia  Zarządzania  Długiem 
Publicznym  oraz  wieloletnie  prognozy  jednostek  samorządu  terytorialnego. 
Zaproponowane  zmiany  w  zakresie  WPFP  służą  zapewnieniu  spójności  pomiędzy 
przepisami  odnoszącymi  się  do WPFP  oraz stabilizującej  reguły  wydatkowej,  która 
jest wprowadzana niniejszą ustawą. W efekcie WPFP będzie opracowywany na dany 
rok budżetowy i trzy kolejne lata i będzie się składać z: 
–  Programu  Konwergencji,  opracowanego  zgodnie  z  rozporządzeniem  Rady  (WE) 
nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji 
budżetowych  oraz  nadzoru  i  koordynacji polityk gospodarczych  (Dz. Urz. WE 
4 
 
L 209 z 02.08.1997, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 10, t. 1, 
str. 84, z późn. zm.), 
–  załącznika, określającego cele wraz z miernikami stopnia ich realizacji w układzie 
obejmującym główne funkcje państwa.  
WPFP  będzie  dodatkowo  określał  planowane  działania  i  ich  wpływ  na  poziom 
dochodów i  wydatków  sektora  instytucji  rządowych  i  samorządowych  wg  ESA, 
w tym  na  długookresową  stabilność  finansów  publicznych,  wstępną  kwotę 
wydatków  (określaną  za  pomocą  mechanizmu  stabilizującej  reguły  wydatkowej), 
zmiany  podejmowanych  działań  i  celów w  stosunku do poprzedniego Programu 
Konwergencji 
oraz 
wstępną 
prognozę 
podstawowych 
wielkości 
makroekonomicznych.  WPFP  stanowić  będzie  podstawę  przygotowania  projektu 
ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy.  
W odniesieniu natomiast do planowania wieloletniego na poziomie jednostek 
samorządu  terytorialnego  w  krajowych  przepisach  prawnych  funkcjonuje  również 
odpowiednie narzędzie  mające na  celu planowanie wieloletnie budżetów jednostek 
samorządu  terytorialnego.  Narzędziem  tym  jest  wieloletnia  prognoza  finansowa 
obejmująca okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat (art. 226 
ustawy o  finansach publicznych). Dodatkowo, art. 229 ustawy o finansach 
publicznych  stanowi,  iż  wartości  przyjęte  w  wieloletniej  prognozie  finansowej 
i budżecie  jednostki  samorządu  terytorialnego  powinny  być  zgodne  co  najmniej 
w zakresie wyniku budżetu i związanych z nimi kwot przychodów i rozchodów oraz 
długu jednostki samorządu terytorialnego. 
Nie ma natomiast  potrzeby wprowadzania zmian w polskim prawodawstwie 
w zakresie  prognoz  makroekonomicznych  ze  względu  na  istniejące  już  przepisy. 
Planowanie  budżetowe  w  Polsce  odbywa  się  w  oparciu  o  najbardziej  aktualne 
prognozy makroekonomiczne.  Prognozy  te  są  opracowywane  po  konsultacjach 
z partnerami  społecznymi  i  niezależnymi  instytucjami,  uzasadnienie  przyjętej 
prognozy makroekonomicznej jest zaś  publicznie  dostępne.  Rząd  porównuje  swoje 
prognozy z  dostępnymi  prognozami  innych  instytucji i przedstawia swoje dane 
innym  podmiotom  (Rada  Polityki  Pieniężnej,  Komisja  Trójstronna  do  Spraw 
Społeczno-Gospodarczych) Parlamentowi, analitykom bankowym, w celu uzyskania 
opinii.  Niektóre  z  tych  działań  są  regulowane  aktami  prawnymi.  Prognozy 
budżetowe są oceniane przez Radę Polityki Pieniężnej (art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy 
5