Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

wypadku obniżenia), aby  kolejna kwota powróciła na ścieżkę wynikającą z reguły 
(w kategoriach realnych).  
W trakcie roku n-1, kiedy będzie wyznaczana kwota wydatków na rok n, znany już 
będzie  odczyt  inflacji  z  roku  n-2.  Stąd  we  wzorze  (2)  znajduje  się  czynnik 
CPI n−2
, który stanowi poprawkę prognozy inflacji na rok n-2 zamieszczonej 
E
CPI
n 1
− (
n −2 )
w projekcie ustawy budżetowej na rok n-1. Co więcej, w trakcie roku n-1 dostępne 
będą informacje pozwalające na korektę prognozy inflacji na rok n-1, którą obrazuje 
E CPI
n (
n 1
− )
czynnik 
 we wzorze (2).  
E
CPI
n 1
− (
n 1
− )
Krok 2:  
Następnie, kwota wydatków określona w pierwszym kroku jest przemnażana przez 
prognozowany na rok n wskaźnik inflacji CPI, czyli tzw. część nominalną formuły. 
Główny  Urząd  Statystyczny  publikuje  ten  wskaźnik,  odnosząc  się  do  podstawy 
równej  100,  czyli  np.  w  postaci  102,5.  W  formule  będzie  jednak  wykorzystywany 
wskaźnik odnoszący się do podstawy równej 1, czyli np. w postaci 1,025.  
Krok 3:  
Wartość  otrzymana  w  kroku  2  jest  następnie  przemnażana  przez  wskaźnik 
średniokresowej dynamiki wartości produktu krajowego brutto w cenach stałych, na 
który  składają  się  średniokresowa  dynamika  wartości  produktu krajowego brutto 
w cenach stałych za ostatnie sześć lat publikowana przez GUS na podstawie art. 38b 
pkt 2  ustawy  oraz dwie  prognozowane  przez MF  roczne dynamiki produktu 
krajowego  brutto  w  cenach  stałych  PKB,  z  których  ostatnią  jest  prognozowane 
tempo wzrostu na rok, na który obliczana  jest kwota wydatków. Jest to tzw. część 
realna  formuły  obliczana  za  pomocą  wzoru  (3).  Będzie  ona  również  używana 
w postaci odnoszącej się do podstawy równej 1, czyli np. 1,0346 na 2014 r.  
 
PKB
 PKB 
 PKB   
n-2
n 1
-
n
WPKB
8
=
⋅ E
 
⋅ E
n
n
n




PKB
PKB
PKB
n 8
-

n-2 

n 1
- 
(3) 
gdzie: 
PKBn – poziom produktu krajowego brutto w roku n w cenach stałych. 
26 
 
Okres jaki obejmuje  wskaźnik  średniokresowej  dynamiki  wartości  PKB  wynika 
z przeciętnej  długości  cyklu koniunkturalnego w  Polsce (8  lat)  określonej  na 
podstawie  badań  empirycznych  oraz  szerokiej  analizy  opracowań  ekonomicznych 
podejmujących temat cykli koniunkturalnych w Polsce. Między innymi w publikacji 
przygotowanej  przez  zespół  z  Instytutu  Ekonomicznego Narodowego Banku 
Polskiego pt.  „Cykl koniunkturalny w Polsce –  wnioski z analizy spektralnej” 
można znaleźć wyjaśnienie wskazujące na zasadność przyjęcia ośmioletniego okresu 
do  wyliczenia ww.  wskaźnika:  „Na  zmienność  analizowanych  szeregów  (…) 
najsilniej wpływają bowiem wahania o częstotliwości odpowiadającej długości cyklu 
około  6–8 lat. Krótsze cykle (o  długości  minimalnej  około  3–4  lat)  widoczne  są 
jedynie w  przypadku  przemysłu  oraz  eksportu”.  W  innym opracowaniu eksperta 
NBP  –  Pawła  Skrzypczyńskiego  pt.  „Metody  spektralne  w  analizie cyklu 
koniunkturalnego gospodarki polskiej”)  znajduje  się  następujący  wniosek: 
„Pierwszy ze stylizowanych faktów o  cyklach  koniunkturalnych  mówi,  że 
w rozwiniętych  gospodarkach  obserwuje  się  nierównomierne,  lecz powtarzające  się 
wahania  realnych  wartości  PKB,  przy  czym  przeciętna  długość  cyklu  wynosi  5–8 
lat.” Co  więcej,  okres  między  szczytami  cykli  koniunkturalnych  w  Polsce 
zaobserwowanymi w  szeregach  luki  produktowej  wyznaczonej  za  pomocą  trendu 
PKB (dane pochodzą  z  bazy  Komisji  Europejskiej  Ameco)  wynosi  również  8  lat. 
Powyższe analizy wskazują, że maksymalna długość cyklu w Polsce to 8 lat.  
Krok 4:  
Kwota  wydatków  może  zostać  obniżona  lub  podwyższona  na  skutek  działania 
mechanizmu  korygującego  (art. 112a ust. 4  ustawy;  por. schemat  przedstawiający 
mechanizm korygowania nierównowagi oraz wzór 5).  
Jeżeli wynik sektora GG (po uwzględnieniu kosztów reformy emerytalnej) w roku 
n-2  był  niższy  od  -3% PKB lub  gdy  państwowy  dług  publiczny  w  roku  n-2  był 
wyższy  od  55%  PKB  następuje  silniejsza  z  korekt,  polegająca  na  zmniejszeniu 
wskaźnika średniookresowej realnej dynamiki PKB o 2 p.p. (art. 112a ust. 4 pkt 1 
ustawy).  Korekta  ta  ma  zastosowanie  niezależnie  od  sumy  corocznych  różnic 
pomiędzy  relacją  wyniku  nominalnego  sektora  instytucji  rządowych 
                                                 
14) Michał Gradzewicz, Jakub Growiec, Jan Hagemejer, Piotr Popowski, „Cykl koniunkturalny w Polsce – 
wnioski z analizy spektralnej”, 2010, Bank i Kredyt 41 (5), 41–76. 
15)  Paweł  Skrzypczyński,  „Metody spektralne w analizie cyklu koniunkturalnego gospodarki polskiej”, 
2010, Materiały i Studia, Zeszyt nr 252, Narodowy Bank Polski. 
27 
 
i samorządowych  a  poziomem  średniookresowego  celu  budżetowego  oraz  od 
prognozowanej koniunktury. 
Jeżeli państwowy dług publiczny w roku n-2 był wyższy od 50% PKB, ale niższy 
lub  równy 55% PKB, a wynik sektora GG (po  uwzględnieniu  kosztów  reformy 
emerytalnej)  był  równy  lub  wyższy  niż  -3%  PKB,  następuje  korekta  polegająca  na 
zmniejszeniu  wskaźnika  średniookresowej  dynamiki wzrostu PKB  o 1,5 p.p. 
(art. 112a ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy). Korekta ta ma miejsce, tylko pod warunkiem że 
prognozowana  dynamika  realna  PKB  na  rok  n  nie  jest  niższa  od  wskaźnika 
średniookresowej dynamiki wzrostu PKB o  więcej niż 2 p.p. Gdyby  była bowiem 
niższa o więcej niż 2 p.p., to prognozowanoby duże spowolnienie koniunktury, czyli 
tzw. „złe czasy”, podczas których nie powinno się zaostrzać polityki fiskalnej.  
Uwzględnienie w regule warunków włączających korektę w zależności od wyniku 
sektora  instytucji  rządowych  i  samorządowych  oraz  PDP  gwarantuje  jej  spójność 
zarówno z krajowymi, jak i unijnymi ramami polityki fiskalnej. Jak wskazano 
wcześniej rozporządzenie Rady nr 1466/97 wyznacza dla państw strefy euro/ERM2, 
znajdujących się na ścieżce dostosowania do MTO, punkt odniesienia dla rocznego 
dostosowania wyniku strukturalnego na poziomie 0,5% PKB. Państwa, których dług 
przekracza  60%  PKB  powinny  zaś  realizować  większe  dostosowanie. 
W rozporządzeniu tym nie zdefiniowano punktu odniesienia dla państw spoza strefy 
euro/ERM2, znajdujących się na ścieżce prowadzącej do MTO, których dług wynosi 
poniżej 60% PKB. Mimo tego, zgodnie z vademecum z kwietnia 2013 r. nt. Paktu 
Stabilności  i  Wzrostu)  domyślny  wymóg  Komisji  Europejskiej  stanowi  również 
dostosowanie  o  0,5%  PKB.  Wydatki  ogółem  sektora  instytucji  rządowych 
i samorządowych z wyłączeniem wydatków finansowanych środkami z bezzwrotnej 
pomocy  unijnej  i  EFTA  oraz  po  wyłączeniu  wydatków  jednostek, które nie  mają 
zdolności  do  generowania  wysokich  deficytów,  stanowią  średnio  ok.  1/3  PKB. 
Powyższe implikuje, że dla osiągnięcia wymaganej poprawy wyniku strukturalnego 
o 0,5% PKB konieczne jest dostosowanie wydatków o ok. 1,5 pp. (0,5 : 1/ ). Biorąc 
3
to  pod  uwagę,  zdecydowano, by korekta wskaźnika  średniookresowej  dynamiki 
wzrostu PKB,  stosowana,  gdy  PDP  znajduje  się  w  przedziale (50%, 55%], 
                                                 
16)  Christine Frayne, Stéphanie Riso „Vade mecum on the Stability and Growth Pact”,  
część I.3.2.2. „Czy państwo członkowskie wypełnia MTO lub czy znajduje się na ścieżce dostosowawczej 
do MTO? Zmiana w wyniku strukturalnym”, 2013, Komisja Europejska; 
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/op151_en.htm 
28 
 
a wynik sektora GG (po uwzględnieniu kosztów reformy emerytalnej) jest równy 
lub wyższy niż -3% PKB, wyniosła 1,5 p.p. Natomiast w sytuacji ukształtowania się 
państwowego  długu  publicznego  na  poziomie  przewyższającym  55% PKB, 
implikującego  zbliżenie  się  do  progu  60%  PKB  przez  dług  sektora  instytucji 
rządowych  i  samorządowych  (z  uwagi  na  szerszą  definicję  długu  sektora  GG, 
w szczególności  uwzględnienie  w  nim  zadłużenia  funduszy w BGK)  albo 
przekroczenia  przez  deficyt  sektora  GG  (po  uwzględnieniu  kosztów  reformy 
emerytalnej) 3% PKB zgodnie z zapisami ww.  rozporządzenia  Rady  wymaga 
dostosowania wyniku strukturalnego o przynajmniej 0,5% PKB.  Z  tego  względu 
zaproponowana korekta wywoływana w stabilizującej regule wydatkowej w sytuacji 
poważnej nierównowagi finansów publicznych wynosi 2,0 p.p., tj. więcej niż korekta 
na poziomie 1,5 p.p. 
W  sytuacji,  gdy  dług  publiczny  i  deficyt sektora GG (po  uwzględnieniu  kosztów 
reformy emerytalnej) będzie kształtował się na bezpiecznych poziomach w relacji do 
PKB,  czyli  odpowiednio  poniżej  50%  i  3%,  prowadzenie  optymalnej  polityki 
fiskalnej zostanie zapewnione dzięki utrzymywaniu wyniku nominalnego w średnim 
okresie  na  poziomie  celu  operacyjnego.  Jeśli  jednak  wydatki  lub  dochody 
kształtowałyby  się  w taki  sposób,  że  wynik  nominalny  trwale,  niezależnie  od  fazy 
cyklu, odbiegałby od celu, a odchylenia (ujemne bądź dodatnie) kumulowałyby się 
w sumie  różnic,  należałoby  dokonać  korekty  kwoty  wydatków.  Korekta  ta  miałaby 
charakter automatyczny (jeżeli warunki zaistnienia korekty, zachodzące w roku n-2, 
zostałyby stwierdzone w roku n-1, to korekta zostałaby zapisana w projekcie ustawy 
budżetowej na rok n) i następowałaby, gdy suma różnic, tj. odchyleń wyniku sektora 
GG od poziomu średniookresowego celu budżetowego, obliczanych przez Ministra 
Finansów (art.  112a ust. 5  ustawy)  i  ogłaszanych  w  sprawozdaniu z wykonania 
ustawy budżetowej (art. 182 ust. 4 pkt 7 ustawy) oraz w uzasadnieniu do projektu 
ustawy  budżetowej  (art.  142  pkt  6b  ustawy),  przekroczy jeden z dwóch 
symetrycznych progów (+/- 6% PKB).  
Jeśli przekroczony zostanie ujemny próg, tj. suma różnic w roku n-2 ukształtuje się 
poniżej  -6% PKB, wskaźnik  średniookresowej  realnej  dynamiki  wzrostu PKB 
zostanie zmniejszony o 1,5 p.p. (art. 112a ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy). Korekta ta nie 
będzie  obowiązywała  w  tzw.  „złych  czasach”,  tj.  w  przypadku prognozowanego 
szczególnie silnego spowolnienia gospodarczego, czyli gdy prognozowana dynamika 
29 
 
realna PKB na rok n będzie niższa od wskaźnika średniookresowej realnej dynamiki 
wzrostu PKB o więcej  niż  2 p.p., jednak wydatki będą  wtedy  nadal  ograniczone 
średniookresową realną dynamiką wzrostu PKB.  
Jeśli przekroczony zostanie dodatni próg, tj. suma różnic w roku n-2 ukształtuje się 
powyżej  +6% PKB, wskaźnik  średniookresowej  realnej  dynamiki  wzrostu  PKB 
zostanie zwiększony o 1,5 p.p. (art. 112a ust. 4 pkt 3 ustawy). Korekta nie będzie 
obowiązywała  w tzw. „dobrych czasach”, tj.  w  przypadku prognozowanego 
szczególnie  silnego  ożywienia  gospodarczego,  czyli  gdy  prognozowana  dynamika 
realna PKB na rok n będzie wyższa od wskaźnika średniookresowej realnej dynamiki 
wzrostu PKB o więcej niż 2 p.p.  
Wysokość  ww.  progów  została  wyznaczona  na  podstawie  analizy  składników 
cyklicznych wyników sektora GG poszczególnych państw UE, publikowanych przez 
Komisję  Europejską.  Na  podstawie  dostępnych  odczytów  i  prognoz,  dla  każdego 
państwa  członkowskiego  UE,  obliczone  zostały  wartości  minimalne  i  maksymalne 
skumulowanych  składników  cyklicznych  (przyjęto  wszystkie  możliwe  punkty 
startowe  i  końcowe  od  1998  do  2014  r.).  Statystyki  te  posłużyły  do  obliczenia 
mediany z minimalnych/maksymalnych skumulowanych  odchyleń.  Otrzymano 
4 wartości median (2 dla minimów oraz 2 dla maksimów), ponieważ dane źródłowe 
obejmują  dwie  metody  wyodrębnienia  składnika  cyklicznego:  bazującą  na 
potencjalnym PKB oraz na trendzie PKB. W związku z tym, że progi w przypadku 
sumy  różnic  powinny  być  symetryczne,  obliczona  została  średnia  z  wartości 
bezwzględnych dla 4 median. Wartość tej statystyki wyniosła 6,8 p.p. Zastosowano 
przybliżenie  „w  dół”,  aby  suma  różnic  mogła  szybciej  reagować  na  skumulowane 
odchylenia. 
Suma różnic obliczana jest zgodnie z projektowanym art. 112a ust. 5, na podstawie 
wzoru (4): 
(4) 
SR = SR − + WN − CEL
n
n 1
n
n
 
gdzie: 
Wn – wynik nominalny sektora GG w roku n, 
CELn  –  poziom  średniookresowego  celu  budżetowego  określany  przez  Radę 
Ministrów w aktualizacji Programu Konwergencji, 
SRn – suma różnic wyniku nominalnego i celu. 
30