Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

odpowiadających wielkościom planowanych do otrzymania kwot dotacji i subwencji 
od innych organów i jednostek, o których mowa w ust. 112a ust. 1. 
Konstytucja  RP  nadaje  jednostkom  samorządu  terytorialnego  samodzielność,  która 
podlega ochronie sądowej (art. 165). Samodzielność ta w ujęciu finansowym polega 
na uzyskaniu przez organy JST  prawa do decydowania, w  ustawowo  określonych 
granicach,  o strukturze i  wysokości  dochodów  oraz  o  rodzajach  i  rozmiarach 
wydatków. Co prawda samodzielność finansowa JST ograniczona jest m.in. poprzez 
przewidziane w  ustawie  o  finansach  publicznych  zasady  (np.  dotyczące  poziomu 
zadłużenia czy wyniku bieżącego), jednak organy JST posiadają swobodę w zakresie 
prowadzenia  polityki  fiskalnej,  w  szczególności  zaś  kształtowania  wydatków: 
ustalania ich kierunków (priorytetów) i struktury.  
W  związku  z  dość  dużą  swobodą  JST  w prowadzeniu polityki wydatkowania 
środków, nie jest możliwe sztywne określenie algorytmu wyliczania wydatków JST, 
o których mowa w art. 112a ust. 3 pkt 1  projektowanej  ustawy.  Obowiązujące JST 
ograniczenia  finansowe  dotyczące  zadłużania  się  i  wyniku  bieżącego  są  tak 
skonstruowane,  że  w  okresie  dobrej  koniunktury gospodarczej JST  mogą,  ale  nie 
muszą,  zwiększyć  swoje  wydatki,  które  sfinansowane  mogą  zostać  wzrastającymi 
dochodami. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że poziom i struktura wydatków 
JST  jest  także  uzależniona  od  zmian systemowych  –  zarówno na szczeblu 
centralnym (ustawy), jak i lokalnym (uchwały, które dla poszczególnych JST mogą 
odmiennie regulować określone obszary).  
Realizowane przez JST  projekty  finansowane  ze  środków  UE,  często  będące 
projektami  infrastrukturalnymi  o  dużej  wartości,  także  wpływają  na  poziom 
i strukturę  wydatków,  zaś  termin  ich  realizacji  uzależniony  jest  bądź  od  decyzji 
organów JST, bądź procedur. 
Dodatkowo, z uwagi na znaczne  różnice  pomiędzy  wydatkami  planowanymi  przez 
same JST a faktycznie zrealizowanymi (w ostatnich latach różnice sięgały kilkunastu 
miliardów  złotych),  nie  jest  możliwe  i  zasadne  oparcie  się  jedynie  na  samych 
planach, tym bardziej, że są one często zmieniane przez JST w trakcie trwania roku 
budżetowego (co przedstawiono na wykresie i w tabeli poniżej). 
21 
 
Zmiana planowanych wydatków w stosunku do planu z poprzedniego kwartału
107%
106%
105%
104%
103%
102%
101%
100%
99%
98%
2005-03-01
2006-03-01
2007-03-01
2008-03-01
2009-03-01
2010-03-01
2011-03-01
2012-03-01
 
 
Różnica pomiędzy planem wydatków JST a ich faktyczną realizacją 
  
2005 
2006 
2007 
2008 
2009 
2010 
2011 
2012 
procent 
realizacji 
planu (stan 
95.5 
97.1 
96.4 
93.9 
91.8 
92.3 
92.8 
92.9 
planu na 
marzec) 
wykonanie -
plan  
-4 913  -3 624  -4 906  -9 530  -15 185  -14 875  -14 207  -13 897 
(w mln zł) 
 
W celu wyeliminowania „podwójnego” wpływu transferów pomiędzy jednostkami, 
kwota wydatków, o której mowa w art. 112a ust. 1, jest kategorią skonsolidowaną). 
Przy czym konsolidacji  będą podlegać tylko przepływy o charakterze dotacji (także 
majątkowych)  i  subwencji, które w sposób wiarygodny i bezsporny mogą  być 
zidentyfikowane  na  podstawie  obowiązującej  sprawozdawczości  budżetowej. 
Poziom konsolidacji jest zdeterminowany zarówno szczegółowością pozyskiwanych 
danych,  jak  i  możliwością  identyfikacji  kierunku  przepływu  (kto-komu).  Stopień 
                                                 
12)  Sposób obliczania tej  kwoty wydatków  (tj.  rekurencyjne  namnażanie  kwoty  startowej  z  momentu 
wprowadzenia reguły na podstawie parametrów makroekonomicznych), implikuje, iż konsolidacja będzie 
przeprowadzona dla roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym reguła zostanie zastosowana po raz 
pierwszy. W rezultacie operacji „namnażania”  kwota  wydatków  „z definicji”  w  kolejnych latach będzie 
kategorią skonsolidowaną. 
22 
 
szczegółowości  danych  określa  rozporządzenie  Ministra  Finansów  z dnia 2 marca 
2010 r. w  sprawie  szczegółowej  klasyfikacji  dochodów,  wydatków,  przychodów 
i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych.  
Konsolidacja  jest  czynnością  symetryczną  dokonywaną  po  stronie  dochodowej 
i wydatkowej dwóch jednostek sektora finansów publicznych, polegającą na tym, że 
„z  danych  o  dochodach  każdego  z  podmiotów  (jednostek)  eliminujemy dochody 
pochodzące  od  innych  jednostek  sektora  finansów  publicznych,  a  z  wydatków  – 
wydatki dokonane na rzecz innych jednostek sektora finansów publicznych”). 
Transfery  konsolidowane  są  w  równych  wysokościach,  tj. suma transferów 
przekazanych  (wydatek) równa jest sumie transferów otrzymanych (dochód), co 
oznacza, iż transfery nie mają wpływu na wynik sektora finansów publicznych.  
Celem  projektodawcy  jest,  aby  wydatki  odpowiadające  transferowi  związanemu 
z ww. dotacjami i subwencjami  były  objęte  nieprzekraczalnym  limitem 
zdefiniowanym w art. 112a ust. 3. W związku z powyższym, od wydatków jednostek 
samorządu terytorialnego i ich związków odejmowana będzie kwota odpowiadająca 
wielkościom  planowanych do otrzymania kwot dotacji i subwencji od innych 
organów i  jednostek, o których mowa w ust. 112a ust. 1. Podobnie  kwota 
planowanych kosztów ogółem Narodowego Funduszu Zdrowia określonych w planie 
finansowym Funduszu zostanie pomniejszona o kwotę odpowiadającą wielkościom 
planowanych do otrzymania kwot dotacji od organów i jednostek, o których mowa 
w art. 112a ust. 1.  Wyjątek  stanowią  jednostki,  o  których  mowa  w  art.  139  ust.  2, 
jako że nie otrzymują one ani dotacji, ani subwencji. Podsumowując, tak określona 
konsolidacja powoduje, że w kwocie wydatków, o której mowa w art. 112a ust. 1, 
wydatki  odpowiadające  transferowi  związanemu  z  ww.  dotacjami  i  subwencjami 
będą uwzględnione jednokrotnie. 
Formuła reguły 
Formuła  stabilizującej  reguły  wydatkowej  została  określona  we  wzorze (1), 
zawartym w art. 112a ust. 1 ustawy.  
*
WYD = WYD − ⋅ E CPI ⋅ WPKB + K + E
DD
∆
    
 
 
 
n
n 1
n (
n ) [
n
n ]
n (
n )
(1) 
 
                                                 
13)  „Finanse publiczne w Polsce”,  Elżbieta  Malinowska-Misiąg,  Wojciech  Misiąg;  Wydawnictwo 
Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007. 
23 
 
gdzie: 
WYDn – kwota wydatków określona w projekcie ustawy budżetowej na rok n, 
WYD*n-1  –  kwota  wydatków  określona  w  projekcie  ustawy  budżetowej  na  rok  n-1 
skorygowana  zgodnie  z  aktualizacją  prognoz  średniorocznego  wskaźnika cen 
towarów i usług konsumpcyjnych (patrz krok 1 i 2), 
Em(xn) – prognozowana w projekcie ustawy budżetowej na rok m zmienna x w roku 
n, 
CPIn – średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w roku n, 
WPKBn  –  wskaźnik  średniokresowej  dynamiki  wartości  produktu  krajowego  brutto 
w cenach stałych za okres ostatnich 8 lat do roku n włącznie (patrz krok 3), 
Kn  –  wielkość  korekty  kwoty  wydatków  na  rok  n  wynikająca  z  mechanizmu 
korygującego, wyrażona w p.p. (patrz krok 4), 
∆DDn  –  prognozowana  wartość  ogółem  działań  dyskrecjonalnych  w  zakresie 
podatków i składek na ubezpieczenia społeczne planowanych na rok n (patrz krok 5), 
n – rok, na który jest obliczana kwota wydatków. 
Zaproponowane  rozwiązanie  polegające  na  obliczaniu  kwoty  wydatków,  o  której 
mowa  w  projektowanym  art.  112a  ust.  1,  z  wykorzystaniem  danych  pochodzących 
z projektu  ustawy  budżetowej  na  rok  n-1,  ma  na  celu  zachowanie  spójności 
pomiędzy  danymi  wykorzystanymi  do  wyliczania  ww.  kwoty  w  projekcie  ustawy 
budżetowej na rok n-1 i stosowanymi w bieżącym projekcie ustawy budżetowej (na 
rok n), w szczególności w zakresie korekty prognoz inflacji. 
 
24 
 
Schemat przedstawiający ogólną formułę reguły 
 
 
Początek
kwota wydatków w obecnym roku
aktualizacja prognoz inflacji
n-1
1
n-2, n-1
Koniec
prognozowana inflacja
n
2
przeszłe dynamiki PKB
średnioroczna dynamika PKB
prognozowane dynamiki PKB
n-7, n-6, …n-2
n-1, n
3
niezrównoważone finanse publ.
korekta
prognozowana koniunktura
n-2
n
n
4
zmiana działań dyskrecjonalnych
n
5
kwota wydatków w następnym roku
n
 
 
Ustalenie  kwoty  wydatków  odbywać  się  będzie  w  pięciu  krokach  (por.  schemat 
przedstawiający ogólną formułę reguły). 
Krok 1:  
Kwota wydatków z roku n-1  będzie  korygowana  zgodnie  z  aktualizacją  prognoz 
inflacji, tzw. korektą o błędy w prognozach inflacji, którą opisuje wzór (2): 
 
CPI
E CPI
*
n −2
n (
n 1
− )
(2)  
WYD
= WYD ⋅
n 1
−
⋅
n 1
−
E
CPI
E
CPI
n 1
− (
n −2 )
n 1
− (
n 1
− )
 
Korekta  ex  post  błędów  popełnianych  przy  prognozowaniu inflacji ma na celu 
eliminację ich zaburzeniowego wpływu na poziom kwoty wydatków. Przykładowo, 
jeśli  faktyczny  odczyt  inflacji  okazałby  się  niższy  od  prognozowanego,  to  kwota 
wydatków  zostałaby  zawyżona  (mielibyśmy  wówczas  tzw.  premię  inflacyjną). 
Z tego  względu  należy  dokonać  aktualizacji  ex  post  kwoty wydatków (w tym 
25