Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

Odchylenia  nominalnego  wyniku  sektora  GG  od  celu  będą  zawsze  liczone  od 
aktualnej  wartości  celu.  W  przeciwieństwie  do  rewizji  celu  operacyjnego,  rewizje 
danych  dokonywane  przez  GUS  będą  odzwierciedlane  poprzez  zmianę  wartości 
różnic  (art.  112a  ust.  5  ustawy).  Suma  różnic  powinna  bowiem  opisywać  stan 
finansów publicznych zgodny z  rzeczywistością.  Dotychczasowa  skala  rewizji 
dokonywanych  przez  GUS  wskazuje  jednak,  że  suma  różnic  nie  będzie  podlegała 
istotnym zmianom. 
Jednym z kryteriów uruchomienia korekty w  stabilizującej  regule  wydatkowej  jest 
poziom deficytu sektora GG. Mechanizm tak zaprojektowany jest zgodny 
z warunkami  wszczęcia  przez Komisję Europejską procedury nadmiernego deficytu 
(EDP).  Stąd  warunek  ten  został  wyrażony  w  postaci  progu  -3% PKB dla wyniku 
nominalnego sektora GG z uwzględnieniem kosztów reformy emerytalnej. Natomiast 
suma  corocznych  różnic  (obliczana  zgodnie  z  projektowanym art. 112a ust. 5 
ustawy)  między  wynikiem  nominalnym  a  średniookresowym  celem  budżetowym 
(MTO) w uproszczeniu stanowi odzwierciedlenie unijnego wymogu w zakresie 
corocznych  odchyleń  wyniku strukturalnego od MTO. Komisja Europejska, 
rozpatrując  odchylenia  wyniku  strukturalnego  od  MTO,  w  przeciwieństwie  do 
wcześniej opisanego przypadku wszczęcia EDP, uwzględnia w pełni koszty reformy 
emerytalnej  tylko  przez  3  pierwsze  lata.  Po  tym  okresie  KE  bierze  pod  uwagę 
jedynie  dodatkowe  straty  dochodów,  tj.  następujące  po  pogłębieniu  reformy 
emerytalnej, co nie ma zastosowania do Polski. 
Pierwsza różnica zostanie obliczona w celu określenia korekty kwoty wydatków na 
2016 r.  i  będzie  to  różnica  między  wynikiem nominalnym sektora  GG a  MTO 
w roku, dla którego po raz pierwszy zostanie zastosowana reguła (pomocniczo), czyli 
2014 r. Oznacza to, że przy zastosowaniu reguły do wyliczenia kwoty wydatków na 
2014 i 2015 r.  (art.  15  ust.  5  pkt  4  oraz art. 16  ustawy  zmieniającej)  suma  różnic 
będzie  wynosiła  zero.  Niemniej  jednak,  wielkość  korekty  w  pierwszym  roku 
zastosowania reguły, zgodnie z art. 15 ust. 5 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy, wynosi 
minus dwa punkty procentowe. Związane jest to z tym, że deficyt sektora GG w roku 
2012  po  uwzględnieniu  kosztów  reformy  emerytalnej  przekroczył  3% PKB 
i w efekcie Polska pozostała objęta procedurą nadmiernego deficytu. 
31 
 
Działanie  mechanizmu  korygującego  można  podsumować  wzorem (5). Zapisana 
w tym  wzorze  korekta  jest  wyrażona  w  punktach  procentowych  dodawanych  do 
wskaźnika średniookresowej realnej dynamiki PKB (por. wzór (1)). 
 

*
WN
PKB 
D
PKB
 
n−2 < − %
3
lub n−2 > 55  
%
−  2 .
p .,
p


*
WN
PKB  D
PKB
 
n−2 ≥ −3%
 
i
n−2 ∈ (
 
%
50
P
 
55%
 
,
]
KB
−  5
,
1
.
p .,
p

 

E (PKB )
PKB
n 1
-
n
≥ W
- p.p.
 
2
n


*
WN
PKB i D
PKB
 
n−2 ≥ −3%
  n−2 ≤
−
 
%
50
 
p p ,
 
1

 
5
,
1
. .
SR
PKB
n−2 < −
Kn = 

6  
%
 


E (PKB )
PKB
 
n 1
-
n
≥ W
-
 
p.p.
 
2

n
*
(5) 

WN
PKB i D
PKB
n−2 ≥ −3%
  n−2 ≤ 50  
%
  
+  5
,
1
.
p .
p ,
SR
PKB
 
n−2 > 6
 
%
 




 
E (PKB )
PKB
n 1
-
n
≤ W
n +
p.p.
 
2

,
0
w poz
 
ostałyc prz
h   ypadka h
c
 
 
gdzie: 
WN*n-2  –  wynik nominalny sektora GG w roku n-2,  po  uwzględnieniu  kosztów 
reformy emerytalnej, wyrażony w relacji do PKB, 
Dn-2 – państwowy dług publiczny w roku n-2.  
 
32 
 
Schemat przedstawiający mechanizm korygowania nierównowagi 
wynik sektora GG (po uwzględnieniu kosztów 
Początek
Koniec
reformy emerytalnej) w n-2 < -3% PKB?
nie
tak
korekta -2 p.p.
państwowy dług publiczny w n-2 > 55% PKB?
tak
nie
korekta -1,5 p.p.
nie
tak
państwowy dług publiczny w n-2 > 50% PKB?
złe czasy?
tak
brak korekty w n
nie
skumulowane odchylenia wyniku GG od celu?
< -6% PKB
złe czasy?
 
> +6% PKB
od -6% do +6% PKB
nie
 
dobre czasy?
 
tak
tak
 
nie
 
korekta +1,5 p.p.
brak korekty w n
korekta -1,5 p.p.
 
Krok 5:  
Do  kwoty wydatków  określonej  w poprzednich krokach dodawana jest 
prognozowana na rok n  wartość  ogółem  działań  dyskrecjonalnych)  w zakresie 
podatków  i  składek  na  ubezpieczenia  społeczne  o  znaczącej  skali  (dochodów 
podatkowych i ze składek na ubezpieczenia społeczne), tj. o prognozowanej wartości 
przekraczającej 0,03% PKB prognozowanego na rok n. W skład podatków i składek 
na  ubezpieczenia  społeczne  wchodzą  następujące  kategorie  zgodne  z  metodyką 
ESA ’95: D.2, D.5, D.61, D.91 (ze  znakiem plus) i  D.995 (ze znakiem minus)). 
Przyjęcie  progu  wartości  granicznej  dla  uwzględnianych  w  kwocie wydatków 
efektów działań dyskrecjonalnych na poziomie 0,03% PKB wynika z jednej strony 
                                                 
17)  To znaczy –  wynikających  ze  zmian  obowiązujących  uregulowań,  por.  rozporządzenie  Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady 
(WE)  nr  1466/97  w  sprawie  wzmocnienia  nadzoru  pozycji  budżetowych oraz nadzoru i koordynacji 
polityk gospodarczych (Dz. Urz. UE L 306 z 23.11.2011, s. 12). 
18) D.2 – podatki związane z produkcją i importem. D.5 – podatki od dochodów i majątku. D.61 – składki 
na  ubezpieczenia  społeczne.  D.91  –  podatki  od  kapitału.  D.995  –  transfer  kapitału  administracji 
publicznej na rzecz sektorów pracodawców. 
33 
 
z zachowania  zasady  istotności,  z  drugiej  zaś  z  potrzeby  jak  najbardziej  wiernego 
odzwierciedlenia zmian dyskrecjonalnych  w  zakresie  podatków  składek  na 
ubezpieczenia  społeczne.  Komisja  Europejska  za  istotne  uważa  zmiany,  których 
efekty przekraczają wartość 0,05% PKB. Wartość tę przyjęto za punkt wyjściowy do 
ustalenia  wartości  granicznej  dla  uwzględnianych  w  kwocie  wydatków efektów 
działań  dyskrecjonalnych.  Kierując  się  względami,  o  których  mowa  powyżej,  oraz 
mając  na  uwadze  praktyczne  możliwości  uwzględnienia  skutków  ww.  działań, 
zdecydowano się przyjąć wartość graniczną na poziomie 0,03% PKB. 
Za  wprowadzeniem  do  formuły  reguły  prognozowanych  działań  dyskrecjonalnych 
o znaczącej  skali  przemawiają  następujące  przesłanki.  Po  pierwsze,  redukcja 
opóźnień  w  polityce wydatkowej –  suma  różnic  uwzględnia  istotne  działania 
dyskrecjonalne dopiero w  dłuższym  okresie.  Po drugie, redukcja ryzyka 
nadmiernego poluzowania polityki fiskalnej w krótkim okresie w warunkach obniżki 
podatków (np.  obniżenie  składki  rentowej  w  2007  r.)  –  kwota  wydatków  byłaby 
bowiem  obniżana  o  prognozowany  efekt  obniżki  podatków.  Po  trzecie,  wzrost 
neutralności politycznej reguły – zwiększenie roli państwa w gospodarce musiałoby 
zostać  zrównoważone  odpowiednim  wzrostem  podatków.  Wadą  proponowanego 
mechanizmu  jest  ryzyko  zaburzenia  kwoty  wydatków  poprzez  błędy  prognoz 
wpływów  ze  zmienianych  podatków,  które  dopiero  w  dłuższym  okresie  byłyby 
korygowane  poprzez  działanie  sumy  różnic.  Należy  też  mieć  na  uwadze,  że 
stabilizująca  reguła  wydatkowa  w  okresach  spowolnienia  gospodarczego  będzie 
pozwalała  na  większy  wzrost  wydatków  niż  bieżący,  rzeczywisty  PKB,  ale 
oczywiście  w  stopniu,  który  nie  zagraża  stabilności  finansów  publicznych,  więc 
dodatkowa  „stymulacja”  gospodarki  poprzez  obniżanie  podatków  nie  powinna  być 
konieczna.  
Zgodnie z art. 112a ust.  1 ustawy jeżeli  dane  działanie  w  zakresie  podatków lub 
składek  na  ubezpieczenia  społeczne  stanowi  wycofanie  w  roku  n  zmiany 
uwzględnionej  w  jednym  z  poprzednich  lat,  to  należy  w  E (∆DD
n
n)  zawrzeć 
z odwrotnym  znakiem  kwotę  oszacowaną,  gdy  wprowadzano  tę  zmianę 
z uwzględnieniem wpływu tej zmiany na kwotę wydatków w roku n, który to wpływ 
miałby  miejsce,  gdyby tej zmiany nie wycofano (patrz wzór 6).  Dyskrecjonalna 
zmiana w okresie n w kolejnych latach potęguje się ze względu na sposób wyliczania 
kolejnych kwot wydatków. Zatem jeżeli w roku n+t ustaje przyczyna skorygowania 
34 
 
kwoty  wydatków o E (∆DD ),  to  aby  kwota  wydatków  powróciła  do
n
n
  takiego 
poziomu,  jak  gdyby  zmiana  dyskrecjonalna  w  ogóle  nie  zaistniała,  od  wyliczonej 
wartości WYDn+t należy odjąć ΔWYDt+n: 
∆WYDn+t =
CPI
E
CPI
E
DD
E
CPI
WPKB
K
n (
t
∆
n )

n +i−2
n +i (
n +i−1 )

⋅∏
⋅
⋅ n+i
n +i ⋅
n +i +
n +i
E
CPI
E
CPI
i=1 
n +i−1 (
n +i−2 )
n +i−1 (
n +i−1 )
(
) [
] =

E
CPI
E
CPI
E
DD
CPI
WPKB
K
n (
t
t
∆
n ) 
 n+i (
n +i−1 )
n +i (
n +i )
 

⋅
⋅
∏ E CPI
E
CPI
∏ n+i−2
n +i
n +


i
i=1 
n +i−1 (
n +i−2 )
n +i−1 (
n +i−1 )
⋅
  (
⋅[
+
]) =

  i=1

E
CPI
E
CPI
E
DD
CPI
WPKB
K
n (
t
∆
n ) 
n +t (
n +t−1 )
n +t (
n +t )  

⋅
⋅
E CPI
E CPI
∏

n (
n i 2
n i
n i
n −1 )
n (
n )
⋅
 
(
+ − ⋅ [
+ +
+ ])
  i=1

(6) 
  
Kwota  otrzymana  po  wykonaniu  wszystkich  pięciu  kroków,  określona  w  budżecie 
państwa (art. 110 pkt 2a ustawy) oraz omówiona w uzasadnieniu do projektu ustawy 
budżetowej  (art.  142  pkt  6a  ustawy),  będzie  stanowiła  kwotę  wydatków  na rok n. 
Zarówno  kwota wydatków,  jak  i  limit  wydatkowy  mają  charakter  zagregowany. 
Oznacza  to,  że  wydatki  niektórych  jednostek  objętych  limitem  będą  mogły  rosnąć 
szybciej kosztem wolniejszego wzrostu lub spadku wydatków innych jednostek. 
Rozdysponowanie  wiążącego  limitu  pomiędzy  poszczególne  jednostki  sektora, 
w tym na współfinansowanie krajowe, będzie zaś zależało od polityki gospodarczej 
rządu  z  poszanowaniem  obowiązującego  prawa  i  programów.  Przepisy 
projektowanej  ustawy  nie  ingerują  ponadto  w  już  istniejące  stosunki  prawne 
(umowy). Projektowana ustawa dotyczy bowiem ustalenia łącznego  limitu 
wydatków.  Zobowiązania  wynikające  z  tych  umów  będą  zatem  uwzględniane 
w procesie planowania wydatków. W  celu  zapewnienia  większej  przejrzystości 
i usprawnienia  procesu  budżetowego od strony administracyjnej  limity wydatkowe 
będą  przedstawiane  w  ustawie  budżetowej  w  ujęciu  nominalnym  i  będą  wyrażane 
w PLN, nie zaś w postaci tempa wzrostu czy relacji do PKB.  
Sankcje za  nieprzestrzeganie  reguły  są  zdefiniowane  na  poziomie  już  istniejących 
regulacji prawnych, tj.  są  analogiczne  do  dzisiejszych  reguł  i  procedur w procesie 
budżetowym.  W  przypadku  niezastosowania  się  organu  (ministra)  na  etapie 
planowania (sporządzenie planu ze złamaniem regulacji prawnych) należy liczyć się 
z możliwością pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Sankcje 
za przekroczenie limitu wydatków ustalonego dla poszczególnych jednostek sektora 
35