Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa

U Z A S A D N I E N I E


Projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia
prawa zmierza do urealnienia procesu planowania prac Rządu, co bezpośrednio
przełoży się na efektywność prowadzonych działań legislacyjnych. Jednocześnie celem
projektowanej ustawy jest zwiększenie przejrzystości prac legislacyjnych
podejmowanych przez Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów.

1. Stan faktyczny oraz obowiązujący stan prawny
Obowiązek opracowywania programów prac legislacyjnych sprzyja transparentności
i przewidywalności procesu legislacyjnego. Jednak 6-miesięczny okres, na jaki
programuje się prace Rządu, wydaje się zbyt krótki, a przez to niewystarczający dla
zagwarantowania prawidłowego planowania i realizowania zamierzeń
legislacyjnych ujętych w programach. Od wielu lat w Polsce obserwuje się
niewystarczający stopień realizowania programów prac legislacyjnych. Wydaje się,
iż przyczyny tego stanu należy upatrywać m.in. w niewłaściwych ramach prawnych
programowania prac Rządu oraz krótkofalowym planowaniu zamierzeń
legislacyjnych. Plan prac Rządu z jednej strony obejmuje wszelkie działania
legislacyjne prowadzone przez ministrów, nie skupiając się na projektach
zaawansowanych, znajdujących się co najmniej w fazie po uzgodnieniach
międzyresortowych. Z drugiej zaś strony wyznacza zbyt krótki okres czasu na
realizację zamierzeń legislacyjnych, aby możliwe było rzetelne przeprowadzenie
projektu dokumentu rządowego, znajdującego się we wczesnym stadium
zaawansowania, przez wszystkie fazy procesu legislacyjnego.
W obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca
2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169,
poz. 1414 oraz z 2009 r. Nr 42, poz. 337), zwanej dalej „ustawą o działalności
lobbingowej”, Rada Ministrów przygotowuje co najmniej raz na 6 miesięcy
program prac legislacyjnych Rady Ministrów dotyczący projektów ustaw. Na
analogicznych zasadach są przygotowywane programy prac legislacyjnych Rady
Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów dotyczące projektów
rozporządzeń (art. 4 ustawy o działalności lobbingowej). Przedmiotowe programy
prac legislacyjnych są zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej, zwanym
dalej „BIP” (art. 3 ust. 4 i art. 4 ustawy o działalności lobbingowej), przy czym,
zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy o
działalności lobbingowej, program prac
legislacyjnych Rady Ministrów dotyczący projektów ustaw po przygotowaniu jest
niezwłocznie przedstawiany Sejmowi.
Programy prac legislacyjnych zarówno Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów,
jak i
ministrów swoją zawartością obejmują m.in.: przedstawienie zwięzłej
informacji o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań, które planuje się
zawrzeć w projekcie dokumentu rządowego, oraz istoty rozwiązań ujętych
w

projekcie tego dokumentu, wskazanie organu odpowiedzialnego za
przygotowanie projektu dokumentu rządowego, a także podanie imienia i nazwiska
oraz stanowiska lub funkcji osoby odpowiedzialnej za opracowanie tego projektu.
W programach prac legislacyjnych wskazuje się również adres strony urzędowego
informatora teleinformatycznego – BIP, na której są udostępniane projekty
dokumentów rządowych objęte tymi programami (art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy
o działalności lobbingowej).
Zgodnie z art. 6 ustawy o działalności lobbingowej, z chwilą udostępnienia
programów prac legislacyjnych Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz
ministrów w BIP, udostępnieniu tam podlegają również wszelkie dokumenty
związane z pracą nad projektem dokumentu rządowego. Wszelkie dokumenty
związane z projektem dokumentu rządowego udostępnia się również wówczas, gdy
projekt tego dokumentu nie został zawarty w odpowiednim programie, ale
udostępniono go w BIP. Jak wskazuje się w art. 7 ust. 1 ustawy o działalności
lobbingowej, z chwilą udostępnienia w BIP wskazywanych wyżej programów prac
legislacyjnych albo gdy dany projekt nie został zawarty w odpowiednim programie
– z chwilą udostępnienia tego projektu w BIP, każdy może zgłosić zainteresowanie
pracami nad projektem ustawy lub rozporządzenia, w trybie przewidzianym
przedmiotową regulacją.

2. Rozwiązania proponowane w projekcie ustawy
Planowanie działalności legislacyjnej Rządu ma niezwykle istotny wpływ na
wzmacnianie zaufania obywateli do państwa oraz poczucia pewności prawa.
Odpowiednie programowanie tych prac sprzyja usystematyzowaniu
i funkcjonalizacji podejmowanych działań ustawodawczych oraz stabilizacji
systemu prawa, a także ma wpływ na zrównoważony rozwój gospodarczy. Istotą

2
dobrego planowania prac legislacyjnych Rządu jest: precyzyjne zdefiniowanie
problemu, dokonanie analizy korzyści i kosztów interwencji ustawodawczej oraz
oceny skutków regulacji, a przez to dobór odpowiednich instrumentów działania.
Wydaje się, iż sama zmiana struktury programów legislacyjnych czy też wydłużenie
okresu ich obowiązywania nie będą działaniami wystarczającymi dla zwiększenia
stopnia ich realizacji. Krótkofalowe planowanie pracy Rządu powinno opierać się
na projektach dokumentów rządowych, które są już w zaawansowanej fazie
przygotowania. Wszystkie mniej zaawansowane projekty dokumentów rządowych,
stanowiące element długofalowego planowania działalności legislacyjnej Rządu,
powinny być również dostępne dla obywateli, tym samym dając możliwość
wstępnego zapoznania się z projektowanymi rozwiązaniami prawnymi, jednak nie
powinny być elementem zobowiązania co do podjęcia ostatecznych działań przez
Radę Ministrów w najbliższym czasie.
Projektowana ustawa dokonuje zmiany w zasadach programowania prac Rządu,
zastępując, przygotowywane co 6 miesięcy, programy prac legislacyjnych Rady
Ministrów wykazem prac legislacyjnych Rady Ministrów, o charakterze ciągłym.
Powyższa konstrukcja umożliwi prowadzenie jednego wykazu prac legislacyjnych
Rady Ministrów przez całą kadencję Rządu, nadając mu tym samym charakter
długoterminowego planowania działań legislacyjnych. Objęcie wykazem działań
legislacyjnych Rządu, znajdujących się w różnej fazie zaawansowania, pozwoli po
pierwsze na uzyskanie wiedzy o kierunku prowadzonej polityki legislacyjnej
w długim okresie, bez związywania się 6-miesięcznymi terminami. Po drugie,
stworzenie długofalowego planu legislacyjnego Rządu będzie stanowiło właściwą
podstawę do zaplanowania działań Rządu w krótkim czasie, w

sposób
zapewniający realność wykonania tych planów.
Prowadzony przez Radę Ministrów wykaz prac legislacyjnych, zgodnie
z projektowanym art. 3 ust. 1, będzie obejmował projekty założeń projektów ustaw,
projekty ustaw, a także projekty rozporządzeń Rady Ministrów. Oznacza to, iż
swoją materią będzie odpowiadał obecnej zawartości programów prac
legislacyjnych Rady Ministrów. Podobnie jak obowiązujące programy prac
legislacyjnych (art. 3 ust. 2 ustawy o działalności lobbingowej), wykaz będzie
zawierał zwięzłą informację o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań,
które planuje się zawrzeć w

projekcie dokumentu rządowego, oraz istocie

3
rozwiązań ujętych w projekcie tego dokumentu. Zostanie również wskazany organ
odpowiedzialny za opracowanie projektu dokumentu rządowego, a także osoba
odpowiedzialna za opracowanie tego projektu, z podaniem imienia i nazwiska oraz
stanowiska lub funkcji tej osoby. W przedmiotowym wykazie, analogicznie jak
w przypadku programów prac legislacyjnych Rady Ministrów, będzie również
wskazany organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu dokumentu rządowego
Radzie Ministrów. W projektowanym art. 3 ust. 2 pkt 6 przewiduje się również
zamieszczenie informacji o rezygnacji z prac nad projektem dokumentu rządowego,
z podaniem przyczyny rezygnacji – w przypadku ewentualnej rezygnacji z prac na
projektem tego dokumentu. Powyższa regulacja nawiązuje do obowiązującego art. 3
ust. 3 ustawy o działalności lobbingowej.
Wykaz prac legislacyjnych Rady Ministrów będzie publikowany, zgodnie
z projektowanym art. 3 ust. 3 – tak jak obecnie programy prac legislacyjnych Rady
Ministrów – na stronie BIP Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zgodnie
z wymogami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej
(Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.).
Istotną zmianą przewidzianą w projektowanej ustawie jest rezygnacja
z zamieszczania przy każdym projekcie dokumentu rządowego informacji o adresie
strony urzędowego informatora teleinformatycznego – BIP, na której są
udostępniane projekty dokumentów rządowych objęte wykazem. Przedmiotowa
zmiana art. 3 ust. 2 ustawy o działalności lobbingowej została uwarunkowana
przewidywaną zmianą praktyki w zakresie udostępniania projektów dokumentów
rządowych na stronach BIP. Wszystkie projekty założeń projektów ustaw, projekty
ustaw, projekty rozporządzeń Rady Ministrów oraz projekty rozporządzeń Prezesa
Rady Ministrów będą dostępne w systemie elektronicznym „Rządowy Proces
Legislacyjny”, prowadzonym przez Rządowe Centrum Legislacji. Zebranie
i udostępnienie w jednym miejscu powyższych projektów dokumentów
rządowych, jak również samego wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów,
zapewniające szybki i czytelny dostęp do informacji o niemal całym procesie
legislacyjnym spowoduje, iż wskazywanie każdorazowo adresu strony urzędowego
informatora teleinformatycznego – BIP stanie się bezprzedmiotowe. Wszystkie
projekty dokumentów rządowych, które będą ujęte w wykazie, zostaną

4
udostępnione pod jednym adresem internetowym BIP – Rządowego Procesu
Legislacyjnego.
W projektowanej ustawie, w dodawanym art. 3a, rezygnuje się z planowania prac
Rządu za pomocą półrocznych programów prac legislacyjnych Rady Ministrów,
opierając się na założeniu, iż elementami tego planowania będą projekty
dokumentów rządowych ujęte w wykazie, co do których Rada Ministrów lub jej
organ pomocniczy określiły planowany termin przyjęcia projektu przez Radę
Ministrów. Rada Ministrów lub upoważniony przez nią organ pomocniczy, mając
wiedzę o stanie zaawansowania prac nad projektami dokumentów rządowych,
objętymi wykazem, będzie mogła w
sposób właściwy zaplanować terminy
zakończenia prac legislacyjnych, uwzględniając możliwość wywiązania się
z
planowanego terminu zakończenia tych prac. Jednocześnie, zgodnie
z projektowanym art. 3a ust. 2, prace Rządu – w zakresie projektów ustaw objętych
wykazem, co do których określono planowany termin ich przyjęcia przez Radę
Ministrów, mają być przedstawiane Sejmowi raz na 6 miesięcy danego roku
kalendarzowego. Projektowana regulacja nawiązuje do obowiązującego art. 3 ust. 5
ustawy o działalności lobbingowej, przewidującego prezentowanie przez Radę
Ministrów raz na 6 miesięcy programu prac legislacyjnych dotyczącego projektów
ustaw.
Analogicznie do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów wprowadza się
wykazy prac legislacyjnych Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów, obejmujące
odpowiednio projekty rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów i projekty
rozporządzeń ministrów (zmieniany art. 4 ustawy o działalności lobbingowej).
Elementem odróżniającym ww. wykazy od wykazu prac legislacyjnych Rady
Ministrów będzie obowiązek określenia planowanego terminu wydania
rozporządzenia. Termin ten zostanie określony w momencie ujęcia projektu
rozporządzenia w wykazie. Do wykazów prac legislacyjnych Prezesa Rady
Ministrów oraz ministrów odpowiednie zastosowanie będzie miał art. 3 ust. 2 pkt 1,
2, 4 i 6 oraz ust. 3, co oznacza wskazywanie w nich zwięzłej informacji
o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań, które planuje się zawrzeć
w projekcie rozporządzenia, oraz o istocie rozwiązań ujętych w projekcie tego
rozporządzenia. Zostanie również wskazana osoba odpowiedzialna za opracowanie
tego projektu, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska lub funkcji tej osoby,

5