Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw

Uzasadnienie


I. Potrzeba i cel wydania ustawy

Celem ustawy jest:
- zdynamizowanie zmian w zakresie przekształcenia prawa wieczystego
użytkowania w prawo własności, poprzez wprowadzenie racjonalnej i
odpłatnej, powszechnej formuły uwłaszczenia wieczystych użytkowników,
zgodnej z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w tym z uwzględnieniem
skutków i zaleceń wynikających z ostatniego wyroku TK w tym przedmiocie - z
dnia 26 stycznia 2010 r. (K 9/08),
- wyeliminowanie na przyszłość - po wejściu w życie tej ustawy - możliwości
ustanawiania prawa wieczystego użytkowania oraz
- przygotowanie gruntu dla systemowej zmiany Kodeksu cywilnego (prawa
rzeczowego) celem umożliwienia wprowadzenia postulowanej przez Komisję
Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego przy Ministrze Sprawiedliwości nowej
instytucji prawa rzeczowego - uniwersalnej i nowoczesnej – w postaci prawa
zabudowy.





14
II. (Rys historyczny i obecny kształt prawa wieczystego użytkowania – analiza
krytyczna )

a). Instytucja w postaci użytkowania wieczystego została wprowadzona do
polskiego prawa ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i
osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159, ze zm.), a następnie znalazła się w ustawie z
dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) - art.
232-243 k.c.
W postaci kodeksowej uzupełnionej regulacją ustawy o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej - u.g.n.)
funkcjonuje do dnia dzisiejszego.
Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym, usytuowanym między
własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi.
Może ono być ustanawiane na rzecz osób fizycznych lub prawnych na
gruntach należących do Skarbu Państwa oraz - od 27 maja 1990 r., tj. od wejścia w
życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w
ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej
oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198, ze zm.) – jednostek
samorządu terytorialnego lub ich związków.
Użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób
oraz może swym prawem rozporządzać w granicach określonych zasadami
współżycia społecznego, ustawami oraz postanowieniami umowy o oddanie gruntu
w użytkowanie wieczyste, która określa m.in. okres użytkowania (od 40 do 99 lat, z
możliwością przedłużenia) oraz sposób korzystania z gruntu.
Staje się on również właścicielem budynków i urządzeń wzniesionych na
gruncie oddanym w użytkowanie.

15
Za korzystanie z gruntu użytkownik wieczysty przez cały czas trwania
użytkowania uiszcza opłatę roczną na zasadach przewidzianych w art. 71-81 u.g.n.

b) Użytkowanie wieczyste jest wytworem epoki realnego socjalizmu,
dostosowanym w swych zasadniczych rozwiązaniach do założeń ówczesnego
ustroju, z prymatem własności państwowej (socjalistycznej).
Odgrywało ono istotną rolę quasi własności dla osób fizycznych i innych
niż państwowe osób prawnych w okresie, kiedy nie istniała możliwość
nabywania gruntów państwowych na własność (To ostatnie stało się możliwe
od 5 grudnia 1990 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 29 września 1990
r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości -
Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.
W okresie ostatniego dwudziestolecia zasadność utrzymywania tej
instytucji była przedmiotem licznych kontrowersji w doktrynie i praktyce, na
co zwrócił także uwagę w uzasadnieniu wyroku z 26 stycznia 2010 r. (K 9/08)
Trybunał Konstytucyjny.
Nie rozwijając tego wątku polemicznego, krytykującego pozostawianie w
porządku prawnym demokratycznego Państwa tej instytucji, dość odwołać się
do Zielonej Księgi przygotowanej przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa
Cywilnego działającej przy Ministrze Sprawiedliwości i zobiektywizowanej
wizji prawniczej tego przedmiotu.
Wskazuje ona na to prawo jako hybrydalny twór, który nie odpowiada
wymaganiom, jakie od strony systemowej stawia Konstytucja prawom
rzeczowym.
Komisja Kodyfikacyjna podziela pogląd, że owa wątpliwa konstrukcja
prawna służąca w okresie PRL zastąpieniu własności, jest wytworem ideologii

16
komunistycznej, w myśl której nieruchomości miały niepodzielnie należeć do
Państwa.
I jakkolwiek sama komunistyczna geneza instytucji nie uzasadniałaby
jeszcze jej eliminacji z porządku prawnego, gdyby nie wykazywałaby ona wad
konstrukcyjnych i legislacyjnych.
Te ostatnie przejawiają się zwłaszcza w rozszczepieniu regulacji tej
instytucji między Kodeks cywilny a ustawę o gospodarce nieruchomościami. Z
kolei wady konstrukcyjne, to przede wszystkim niejasność reżimu prawnego,
ponieważ trudno rozstrzygnąć jakie przepisy należy uzupełniająco stosować
do owego hybrydalnego tworu – czy przepisy o własności, czy o ograniczonych
prawach rzeczowych, i to w drodze analogii, aby uzupełnić liczne luki w
prawie.
Jeśli do tego dodać, że konstytucyjna ochrona własności nie obejmuje
ochrony innych praw majątkowych oraz, że pierwotnie założony cel instytucji
(jakim było wspieranie budownictwa mieszkaniowego) został poszerzony na
cele niemające nic wspólnego z zabudową, zwłaszcza w odniesieniu do
nieruchomości rolnych, trudno niezgodzić się z Komisją Kodyfikacyjną Prawa
Cywilnego, że dalsze utrzymywanie tego hybrydalnego tworu byłoby niczym
nieusprawiedliwionym oportunizmem i źle pojętym konserwatyzmem.
Te zresztą względy legły u podstaw uchwalenia kilku ustaw, które
ułatwiały przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności,
niekompletnych, niespójnych i krytycznie ocenionych przez Trybunał
Konstytucyjny.
Ostatnią z nich jest ustawa z 29 lipca 2005 r. (…), także w części
niekonstytucyjna, której radykalną zmianę proponuje niniejszy projekt.



17
III. Zasadnicze rozwiązania projektu ustawy

Projekt wychodzi naprzeciw dotychczasowym działaniom ustawodawcy i
postulatom Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego przy Ministrze
Sprawiedliwości i proponuje:
- wyeliminowania z Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami
instytucji wieczystego użytkowania, co oznacza, że po wejściu w życie ustawy,
jego ustanawianie nie byłoby już możliwe;
- istniejące w dniu wejścia w życie prawo użytkowania wieczystego ulegnie
przekształceniu z mocy prawa w prawo własności nieruchomości na rzecz
dotychczasowego wieczystego użytkownika. co powinien stwierdzić
(deklaratywnie) decyzją starosta – w przypadku nieruchomości stanowiących
własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu
albo zarząd województwa – odpowiednio, w przypadku nieruchomości
stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Decyzja tych organów
będzie podstawą wpisu zmian własnościowych w księdze wieczystej.
Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich.
- opłata za przekształcenie (z mocy prawa) wieczystego użytkowania we własność
będzie odpowiadać – co do zasady – opłatom, jakie obecnie wnosi wieczysty
użytkownik, płatnym w tych samych czasokresach, przez okres do którego miało
trwać, wg umowy lub decyzji, prawo wieczystego użytkowania. Jednakże nie
będzie możliwa aktualizacja przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy opłat rocznych, a
pozostanie jedynie możliwość ich obniżenia, na wniosek uwłaszczonego,
dotychczasowego wieczystego użytkownika, w warunkach obniżki wartości
nieruchomości po roku 2011, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego,

18