Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw

Warszawa, 5 maja 2011 r.

SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA–140 – 18(4)/11



Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec poselskiego
projektu ustawy:

-
o zmianie ustawy o przekształceniu
prawa wieczystego użytkowania w
prawo własności nieruchomości oraz
niektórych innych ustaw (druk nr 3859).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Sprawiedliwości do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.



(-) Donald Tusk


Stanowisko Rządu
wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu
prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości oraz
niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3859)


I. Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa wieczystego
użytkowania w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (druk
sejmowy nr 3859) zawiera propozycję zniesienia instytucji użytkowania wieczystego
i uwłaszczenia z mocy prawa użytkowników wieczystych za odpowiednią rekompensatą
pieniężną dla dotychczasowych właścicieli gruntów obciążonych użytkowaniem wieczystym.
Oznacza to, że od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy nie byłoby możliwe zawieranie
umów o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. W poselskim projekcie zakłada
się przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dniu wejścia
w życie projektowanej ustawy w prawo własności nieruchomości. Przekształcenie
to odbywałoby się odpłatnie, przy czym wysokość wynagrodzenia byłaby równa sumie opłat
za użytkowanie wieczyste za okres pozostały do wygaśnięcia tego prawa. Wysokość tej
rekompensaty określałaby decyzja administracyjna. W decyzji tej następowałoby również
stwierdzenie nabycia prawa własności i stanowiłaby ona podstawę wpisu prawa własności
w księdze wieczystej.

II. Zaproponowane w projekcie zniesienie z mocy prawa użytkowania wieczystego –
jak się wydaje – jest rozwiązaniem zbyt daleko idącym. Przede wszystkim należy zauważyć,
że uwłaszczenie użytkownika wieczystego ex lege nie zawsze może odpowiadać jego woli.
Wieczysty użytkownik może nie akceptować proponowanych obciążeń rekompensacyjnych,
uznając dotychczasowe rozwiązania w zakresie opłat za korzystniejsze. Proponowane
przymusowe przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności mogłoby spotkać
się z zarzutem naruszenia praw nabytych. W tym miejscu należy zauważyć, że już obecnie -
jak pokazuje praktyka - nie wszyscy użytkownicy wieczyści są zainteresowani nabyciem
prawa własności nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca
2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
Niebagatelny jest również wzgląd na faktyczne trudności przeprowadzenia uwłaszczenia
z mocy prawa. Istnieje realna obawa, że organy administracyjne nie będą w stanie
w rozsądnym czasie wydać odpowiednich decyzji stwierdzających przekształcenie, a sądy
je zarejestrować. Oznacza to, że ewentualne wejście w życie projektowanej ustawy mogłoby
zahamować obrót nieruchomościami objętymi przekształceniem. Dopóki nie zostałaby
wydana decyzja administracyjna potwierdzająca nabycie prawa własności, były użytkownik
wieczysty nie mógłby dokonać żadnych rozporządzeń nieruchomością. Z treści księgi
wieczystej wynikałoby bowiem, że właścicielowi (byłemu użytkownikowi wieczystemu)
przysługuje jedynie prawo użytkowania wieczystego, gdy tymczasem przysługiwałoby
mu prawo własności. To właśnie prawo własności, a nie ujawnione w księdze wieczystej
prawo użytkowania wieczystego, powinno być więc przedmiotem czynności
rozporządzających. Sąd nie mógłby dokonać wpisu nowego właściciela, względnie wpisać
prawa obciążającego prawo własności nieruchomości, bez przedstawienia potwierdzenia
nabycia prawa własności przez byłego użytkownika wieczystego ze względu na art. 31 ust. 2
ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124,
poz. 1361, z późn. zm.) . Zgodnie z tym przepisem wpis potrzebny do usunięcia niezgodności
między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym może nastąpić, gdy
niezgodność będzie wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami.
Należy również zauważyć, że dokonane z mocy prawa przekształcenie prawa
użytkowania wieczystego we własność zwiększy w sposób istotny obciążenie sądów
wieczystoksięgowych, co będzie wymagać wzmocnienia etatowego. Trudności mogą
wystąpić również w ujawnieniu zmian stanu prawnego nieruchomości w księgach
wieczystych.
Budzi zastrzeżenia objęcie przekształceniem z mocy prawa wszystkich użytkowników
wieczystych. Oznacza to, że w wyniku przekształcenia z mocy prawa, prawo własności
nieruchomości nabędą wszystkie kategorie podmiotów gospodarczych o różnej kondycji
finansowej, w tym podmioty zagraniczne, a także podmioty, które z racji prowadzonej
działalności osiągają wysokie zyski. Może to zostać uznane za nieuzasadnione
uprzywilejowanie podmiotów gospodarczych, które uzyskają prawo własności nieruchomości
w wyniku projektowanego przekształcenia użytkowania wieczystego, w stosunku
do podmiotów, które nabyły prawo własności nieruchomości na ogólnych zasadach
rynkowych. Tym samym rozwiązanie takie może spotkać się z zarzutem naruszenia
konstytucyjnej zasady równości.
Należy także zauważyć, że warunki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego
w prawo własności nieruchomości, w przypadku przedsiębiorców będących użytkownikami
wieczystymi, powinny podlegać ocenie z punktu widzenia przepisów o pomocy publicznej.

2
Opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
ustalona w sposób określony w projekcie ustawy może być korzystniejsza niż wartość
rynkowa przekształconej nieruchomości, a zatem nabycie prawa własności na warunkach
preferencyjnych oraz ewentualne uzyskanie bonifikaty od opłat za przekształcenie będzie
stanowić dla przedsiębiorców będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości korzyść
w stosunku do podmiotów nabywających prawo własności na warunkach rynkowych. Może
to spowodować spełnienie się przesłanek z art. 107 ust. 1 TFUE i uznanie wsparcia za pomoc
publiczną. W związku z powyższym w przypadku, gdy przekształcenie użytkowania
wieczystego w prawo własności
będzie dotyczyło nieruchomości związanych
z prowadzeniem działalności gospodarczej, należy zapewnić zgodność dokonywanego
przewłaszczenia z przepisami o pomocy publicznej.
Przewidywane uwłaszczenie wszystkich użytkowników wieczystych oznacza,
że projektowana regulacja obejmie swoim zakresem również cudzoziemców (osoby fizyczne
i prawne). Powyższe rozwiązanie kolidowałoby z przepisami ustawy z dnia 24 marca 1920 r.
o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1758, z późn.
zm.), a także z Traktatem Akcesyjnym Polski do Unii Europejskiej, który zapewnia 12 letni
okres przejściowy dotyczący nabywania nieruchomości rolnych i leśnych przez
cudzoziemców. Jednocześnie projekt różnicuje uprawnienia tej grupy podmiotów, bowiem
cudzoziemcy nie będący użytkownikami wieczystymi i chcący nabyć nieruchomość
na terytorium Polski zobowiązani będą poddać się procedurze przewidzianej w przepisach
o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zaś cudzoziemcy będący użytkownikami
wieczystymi nabędą własność nieruchomości z mocy prawa.
Należy zauważyć, że nagła likwidacja instytucji prawa użytkowania wieczystego
najsilniejszego, obok prawa własności, prawa do nieruchomości spowoduje lukę w systemie
praw rzeczowych i pozbawi w sposób nagły podmioty publiczne podstawowego instrumentu
udostępniania nieruchomości publicznych. Ponadto należy zwrócić uwagę, że prawo
użytkowania wieczystego jest bardzo atrakcyjne dla inwestorów na rynku nieruchomości,
gdyż ze względu na swój charakter spełnia podobną rolę jak prawo własności nieruchomości,
przy jednocześnie niższych niż w przypadku własności kosztach jego nabycia. Proponowany
w projekcie sposób zniesienia prawa użytkowania wieczystego nie zapewnia inwestorom
zainteresowanym nabyciem dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego czasu
potrzebnego do przygotowania się do nabycia prawa własności nieruchomości, które ze swej
natury jest droższe niż prawo użytkowania wieczystego. Rozwiązanie takie miałoby
negatywny wpływ na rynek nieruchomości, a także na stosunki gospodarcze.

3
Niezależnie od powyższego zaproponowane w przedmiotowym projekcie
rozwiązanie polegające na zniesieniu z dniem wejścia w życie ustawy możliwości
ustanowienia prawa użytkowania wieczystego może rodzić skutek w postaci zablokowania
realizowanych obecnie sukcesywnie przez samorządy i Skarb Państwa, procesów
wyodrębniania własności lokali położonych w budynkach wielolokalowych. Na gruncie
obowiązującego prawa nie jest bowiem możliwa sytuacja, w której w stosunku do jednej
nieruchomości gruntowej, przysługiwałyby właścicielom lokali położonych na tej
nieruchomości niejednorodne prawa (prawo użytkowania wieczystego i prawo własności).
W związku z powyższym, likwidacja możliwości ustanawiania prawa użytkowania
wieczystego wymaga wprowadzenia odpowiednio długiego okresu vacatio legis np.:
24 miesiące. Pozwoliłoby to na uporządkowanie i zakończenie trwających procedur
związanych z ustanawianiem prawa użytkowania wieczystego.
Wątpliwości budzi też sposób ustalenia wynagrodzenia (opłaty) za przekształcenie
prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustalenie owego wynagrodzenia
w wysokości równej sumie opłat za użytkowanie wieczyste, które użytkownik wieczysty
miałby płacić do czasu wygaśnięcia tego prawa, nie rekompensuje utraty prawa własności
nieruchomości, lecz jedynie utracone korzyści, jakie dotychczasowemu właścicielowi
przysługiwałyby z tytułu obciążenia jego nieruchomości prawem użytkowania wieczystego.
Należałoby rozważyć zatem, czy takie rozwiązanie nie prowadzi do pozbawienia własności
bez odpowiedniego ekwiwalentu, a więc czy nie narusza przepisów Konstytucji (art. 21,
art. 64 i art. 165).
Należy przy tym zwrócić uwagę na konsekwencje wynikające z projektowanej
regulacji dla finansów publicznych, a szczególnie dla jednostek samorządu terytorialnego.
Proponowane rozwiązanie zmierza do trwałego pozbawienia jednostek samorządu
terytorialnego istotnej części majątku, z którego dochody stanowią jedno ze źródeł
finansowania ich zadań własnych. Ze sprawozdań budżetowych sporządzonych przez
jednostki samorządu terytorialnego wynika, że ich dochody z tytułu opłat za użytkowanie
wieczyste nieruchomości w latach 2007 –
2010 kształtują się następująco:
2007 r. – 777 mln zł; 2008 r. - 825 mln zł; 2009 r. – 879 mln zł; 2010 – 975 mln zł.
Mając na uwadze przedstawione powyżej zastrzeżenia co do projektowanej regulacji
wydaje się, że lepszym rozwiązaniem byłaby likwidacja użytkowania wieczystego
i uwłaszczenie użytkowników wieczystych przeprowadzone nie z mocy prawa, lecz w sposób
ewolucyjny. Mógłby on polegać na tym, że zniesiono by możliwość ustanawiania nowych
praw użytkowania wieczystego (art. 2 projektu), natomiast uwłaszczenie następowałoby

4