Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw

Dyrektywa 2010/13/UE w art. 4 ust. 7 wymaga, aby państwa członkowskie wspierały
systemy samoregulacji i współregulacji „w zakresie dozwolonym przez ich systemy prawne”.
Systemy te mają być powszechnie akceptowane przez „główne zainteresowane strony” oraz
muszą zapewniać ich skuteczne wykonywanie. Motyw 44 dyrektywy 2010/13/UE podkreśla
znaczenie samo- i współregulacji, wskazuje na ich związek z różnymi tradycjami prawnymi
państw członkowskich, precyzuje czym jest samoregulacja, a czym współregulacja
i zaznacza, że celowe jest ich rozwijanie „bez uszczerbku dla formalnych obowiązków państw
członkowskich w zakresie transpozycji” dyrektywy 2010/13/UE. Regulacja tej dyrektywy jest
więc w tym zakresie ogólna, elastyczna i pozostawiająca dużą swobodę państwom
członkowskim.
Z uwagi na stosunkowo niewielką tradycję samoregulacji i współregulacji w Polsce w tym
zakresie, dopuszczając te instrumenty, należy wprowadzić regulację otwartą, która nie będzie
narzucała zainteresowanym podmiotom sposobu dochodzenia do ustalenia aktów
samoregulacyjnych lub współregulacyjnych. Wydaje się więc, że nie jest konieczne
definiowanie samoregulacji i współregulacji12). Chociaż ta ostatnia zakłada udział państwa,
nie wydaje się na tym etapie niezbędne formalizowanie sposobu uczestniczenia KRRiT
w tworzeniu aktów współregulacyjnych lub ich zatwierdzania przez KRRiT.

Art. 4 – podstawowe definicje
Art. 4 jest kluczowy dla całej konstrukcji Ustawy, zawiera definicje podstawowych terminów.
Dyrektywa 2010/13/UE wymaga wprowadzenia nowych kluczowych definicji, jak również
zmiany i uzupełnienia kilku pozostałych. W związku z powyższym w projektowanym art. 4
Ustawy zmieniona zostanie kolejność i numeracja definicji tak, aby w pełni odpowiadały
znaczeniu podstawowych pojęć przywoływanych w części szczegółowej Ustawy.
Dodane zostaną definicje nowych terminów: usługa medialna, odpowiedzialność redakcyjna,
dostawca usługi medialnej, audiowizualna usługa medialna na żądanie, dostarczanie usługi
medialnej, udostępnianie publiczne, przekaz handlowy, lokowanie produktu, audycja dla
dzieci, autopromocja, audiodeskrypcja.

12) Zwłaszcza, że samoregulacja jest definiowana przez ustawę z 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym
praktykom rynkowym (Dz. U. Nr 171, poz. 1206). Art. 2 pkt 5 wspomnianej ustawy wprowadza pojęcie kodeksu dobrych
praktyk, przez które rozumie się zbiór zasad postępowania, a w szczególności norm etycznych i zawodowych,
przedsiębiorców, którzy zobowiązali się do ich przestrzegania w odniesieniu do jednej lub większej liczby praktyk rynkowych.
10


Zmianie ulegną występujące już obecnie w ustawie definicje terminów: audycja, nadawca,
program, rozpowszechnianie, rozprowadzanie, reklama, sponsorowanie, ukryty przekaz
handlowy (obecnie reklama ukryta).
Definicja usługi medialnej, odpowiadając art. 1 lit. a dyrektywy 2010/13/UE, składa się
z następujących elementów: 1) „usługa”, co wyłącza np. prywatne blogi, 2) mająca postać
programu albo audiowizualnej usługi medialnej na żądanie, co wyłącza audialne usługi na
żądanie, 3) odpowiedzialność redakcyjna dostawcy (osobno zdefiniowana), co wyłącza np.
tzw. serwisy społecznościowe wymiany treści tworzonej przez użytkowników, ale nie
np. redagowane strony nadawców w takich serwisach, 4) skierowanie do ogółu, co wyłącza
np. korespondencję elektroniczną, 5) medialny charakter (w celach informacyjnych,
rozrywkowych lub edukacyjnych), co wyłącza np. prywatne witryny internetowe,
6) elektroniczny charakter dostarczania (poprzez sieci telekomunikacyjne), co wyłącza np.
prasę drukowaną z dodatkami audiowizualnymi (tzw. inserty), nawet jeżeli stanowią one
zasadniczy element danej oferty, 7) podstawowe zadanie – dostarczanie audycji, co wyłącza
np. wyszukiwarki internetowe, a także elektroniczne wersje gazet i czasopism i inne usługi,
o ile nie składają się w przeważającej części z audycji audiowizualnych lub w których
przekaz treści audiowizualnych stanowi jedynie część uboczną usługi.
Zgodnie z motywem 21 dyrektywy 2010/13/UE zakres pojęcia usługa medialna „powinien
być ograniczony do usług w rozumieniu Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a więc
obejmować każdy rodzaj działalności gospodarczej, w tym działalność przedsiębiorstw
świadczących usługi publiczne, lecz nie powinien obejmować działalności zasadniczo
niekomercyjnej i niestanowiącej konkurencji dla rozpowszechniania telewizyjnego, takiej jak
prywatne witryny internetowe oraz usługi polegające na dostarczaniu lub dystrybucji treści
audiowizualnej wytworzonej przez prywatnych użytkowników w celu jej udostępnienia lub
wymiany w ramach grup zainteresowań”. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 57
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej usługami są świadczenia wykonywane zwykle
za wynagrodzeniem w zakresie, w jakim nie są objęte postanowieniami o swobodnym
przepływie towarów, kapitału i osób. Traktat zawiera także przykładowy katalog działalności,
które uznawane są za usługi (działalność o charakterze przemysłowym, działalność
o charakterze handlowym, działalność rzemieślnicza, wykonywanie wolnych zawodów).
Definicja usługi znalazła się także w dyrektywie 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym13). Zgodnie z art. 4

13) Dz. Urz. UE L 376 z 27.12.2006, str. 36.
11


pkt 1 dyrektywy „usługa oznacza wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny
rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. 50 Traktatu (obecny art. 57
TFUE)”. Pojęcie to zostało dodatkowo wyjaśnione w „Podręczniku wdrażania dyrektywy
o usługach” opracowanym przez Dyrekcję Generalną ds. Rynku Wewnętrznego i Usług
Komisji Europejskiej w 2007 r. Jak podkreśla Komisja Europejska pojęcie „usługi” obejmuje
wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za
wynagrodzeniem, zgodnie z art. 50 Traktatu WE. Podkreśla się, że aby działalność mogła
stanowić „usługę”, musi być działalnością na własny rachunek, tj. musi być świadczona przez
podmiot (mogący być osobą fizyczną lub prawną) poza stosunkiem umowy zatrudnienia.
Ponadto działalność zwykle musi być prowadzona za wynagrodzeniem (musi mieć charakter
ekonomiczny). Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości „istotną
cechą wynagrodzenia jest to, że stanowi gospodarcze świadczenie wzajemne względem
danego świadczenia.
W związku z powyższym rozumieniem pojęcia usługi oraz w nawiązaniu do motywów
21-28 dyrektywy 2010/13/UE, za usługę medialną w rozumieniu tej dyrektywy, a także
Ustawy nie można uznawać dostarczania treści audiowizualnych poza prowadzoną
działalnością gospodarczą, w ramach przedsięwzięć niekomercyjnych i niestanowiących
konkurencji dla rozpowszechniania telewizyjnego. Do zakresu pojęcia usługi medialnej,
a także do zakresu przedmiotowego Ustawy nie można więc zaliczyć w szczególności:
1) treści audiowizualnych dostarczanych za pomocą stron internetowych prywatnych
użytkowników, blogów, forów dyskusyjnych i korespondencji elektronicznej,
2) usług, w których treści audiowizualne wytworzone przez prywatnych użytkowników
są dystrybuowane w celu udostępnienia lub wymiany w ramach grup zainteresowań.
Pomimo uznania, że powyższe rodzaje działalności nie wchodzą w zakres pojęcia „usługa
medialna”, w celu wyeliminowania ewentualnych wątpliwości postanowiono wyraźnie
wyłączyć je z zakresu obowiązywania Ustawy (patrz art. 2 ust. 2).
Sieci telekomunikacyjne wspomniane w definicji usługi medialnej należy rozumieć tak, jak to
zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne.

14) rozszerzyła – jak już było wspominane przy
omawianiu zmian do art. 2 Ustawy – przepisy o udzielaniu koncesji na nadawanie i określiła,
że koncesja może być udzielona także osobowej spółce handlowej. Nie zmieniono jednak
wtedy definicji samego pojęcia „nadawca”. Przeoczenie to zostało naprawione w niniejszej
nowelizacji poprzez wyraźne wskazanie, że nadawcą może być osoba fizyczna, osoba prawna
lub osobowa spółka handlowa. Ponadto wprowadzono w definicji zmianę polegającą na
zamianie spójnika „lub” na spójnik „i” między wyrazami „tworzy” oraz „zestawia”, co
wynika z faktu, że istnieją w praktyce podmioty, które wyłącznie tworzą lub wyłącznie
zestawiają program. Takie podmioty nie powinny być traktowane jako nadawcy
w rozumieniu Ustawy. Zrezygnowano również z ostatniego członu dotychczasowej definicji
nadawcy, skreślając wyrazy „w całości i bez zmian”. Obecne brzmienie definicji nadawcy,
zawarte w dyrektywie 2010/13/UE, nie wprowadza wymogu, aby przekazywany przez
nadawcę do rozpowszechniania program, rozpowszechniany był w całości i bez zmian.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. f nadawcą jest dostawca usługi medialnej (osoba, która ponosi
odpowiedzialność redakcyjną za wybór treści oraz jej zestawieniu) mającej formę przekazu
telewizyjnego (usługi umożliwiającej równoczesny odbiór audycji na podstawie układu
audycji).
Nowelizacja definicji programu wynika ze zmiany tej definicji w dyrektywie 2010/13/UE.
Dyrektywa wprowadza pojęcie linearnej usługi medialnej (rozpowszechniania telewizyjnego).
Zgodnie z art. 1 lit. e jest to audiowizualna usługa medialna świadczona przez dostawcę usług
medialnych, umożliwiająca równoczesny odbiór audycji na podstawie układu audycji.
Zaproponowana treść definicji programu stanowi implementację ww. definicji zawartej
w dyrektywie 2010/13/UE, przy zachowaniu specyfiki pojęciowej Ustawy oraz faktu, że
polska ustawa odnosi się zarówno do usług audiowizualnych, jak i radiowych.
Definicja audiowizualnej usługi medialnej na żądanie stanowi odwzorowanie definicji
zawartej w dyrektywie (art. 1 lit. g dyrektywy 2010/13/UE), z zastrzeżeniem użycia pojęcia
„audycja audiowizualna”, gdyż w Ustawie audycja obejmuje też przekazy dźwiękowe
(radiowe).
Zmiana definicji rozpowszechniania wiąże się z koniecznością respektowania podkreślanej
w dyrektywie 2010/13/UE zasady neutralności technologicznej. W związku z powyższym,
proponuje się odejście od przyjmowanego w obecnie obowiązującej Ustawie podziału
rozpowszechniania na system powszechnego odbioru oraz system zbiorowego odbioru.

18) Dz. U. Nr 115, poz. 965.
14


Proponowana definicja swoim zakresem obejmuje każdą pierwotną emisję programu,
niezależnie od technicznego sposobu tej emisji. Zakres proponowanej definicji obejmuje
zatem rozpowszechnianie naziemne (zarówno w sposób analogowy, jak i cyfrowy), kablowe,
satelitarne oraz rozpowszechnianie w sieciach teleinformatycznych. Proponowana definicja,
dzięki neutralnemu technologicznie ujęciu, obejmie swoim zakresem także inne sposoby
pierwotnej emisji programów, które mogą pojawić się w ramach rozwoju technologii
medialnych.
Nowelizacja terminu rozprowadzanie także wiąże się z koniecznością respektowania zasady
neutralności technologicznej. Proponowana definicja zapewnia, iż jako rozprowadzanie
traktowane będzie każde przejmowanie rozpowszechnionego programu w całości i bez zmian
oraz równoczesne, wtórne jego rozpowszechnianie, niezależnie od technologii i sposobu
pierwotnego rozpowszechniania tego programu. Bez znaczenia będzie również technologia
i sposób rozprowadzania. Ponadto uproszczenie dotychczasowej definicji przyczyni się do
wyeliminowania problemów interpretacyjnych, które pojawiają się przy okazji wykładni
obecnie obowiązujących definicji „rozpowszechniania” oraz „rozprowadzania”.
Celowe jest również obok pojęć rozpowszechniania i rozprowadzania wprowadzenie pojęcia
udostępniania publicznego audiowizualnej usługi medialnej na żądanie odnoszącego się do
dostarczania tych usług medialnych. Uregulowanie sposobu dostarczania audiowizualnych
usług medialnych na żądanie wiąże się z rozszerzeniem regulacji na te usługi. Proponowana
treść ww. definicji jest zgodna z treścią dyrektywy 2010/13/UE, a także specyfiką
udostępniania audiowizualnych usług medialnych na żądanie. Dookreślenie udostępniania
przymiotnikiem publiczne jest celowe z uwagi na liczne występowanie samego terminu
udostępnianie w potocznym, różnym zresztą, rozumieniu w przepisach Ustawy.
Wskazane jest wreszcie wprowadzenie zbiorczego pojęcia obejmującego wszelkie
przekazywanie usług medialnych (programów i audiowizualnych usług medialnych na
żądanie), przez posłużenie się pojęciem dostarczanie usługi medialnej, które swoim zakresem
obejmie rozpowszechnianie, a także udostępnianie publiczne.
Drobna nowelizacja definicji nadawcy społecznego wiąże się z wprowadzeniem do Ustawy
zbiorczego pojęcia przekazu handlowego, który swoim zakresem obejmuje m.in. reklamę,
telesprzedaż i sponsorowanie. Zastąpienie w wyliczeniu przesłanek koniecznych do uznania
danego nadawcy za nadawcę społecznego wyrazów „który nie nadaje reklam lub
telesprzedaży oraz sponsorowanych audycji lub innych sponsorowanych przekazów” na

19) Por. np. art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 16 ust. 4 pkt 4, art. 17 ust. 4 i 6, art. 21 ust. 1 pkt 9, art. 31c.
15


wyrazy „który nie nadaje przekazów handlowych” nie skutkuje zmianą konstrukcji samej
definicji nadawcy społecznego.
W projekcie wprowadzono również definicję pojęcia audiodeskrypcji, która jest techniką
umożliwiającą osobom z niepełnosprawnością narządu wzroku korzystanie
z audiowizualnych usług medialnych. Definicja ta związana jest z nowymi obowiązkami,
nałożonymi na nadawców programów telewizyjnych w projektowanym art. 18a Ustawy,
którzy będą zobowiązani do wprowadzenia w części swojego programu udogodnień dla osób
niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu wzroku oraz słuchu.
Przedstawiony zestaw pojęć i definicji zapewnia siatkę pojęciową umożliwiającą rozszerzenie
zakresu Ustawy na audiowizualne usługi medialne na żądanie i stosowanie regulacji Ustawy
do takich usług.
Definicje osoby zagranicznej, zespołu twórczego, programu wyspecjalizowanego, audycji
wytworzonej pierwotnie w języku polskim, przekazu tekstowego, telesprzedaży, producenta,
producenta niezależnego wobec danego nadawcy i przedsiębiorcy – jako niezwiązane
z implementacją dyrektywy 2010/13/UE – nie zostały poddane nowelizacji i przytoczono je
w nowej redakcji art. 4 w brzmieniu niezmienionym (choć często w innej niż dotychczasowa
kolejności).
Nowe lub zmodyfikowane definicje przekazu handlowego, reklamy, sponsorowania, ukrytego
przekazu handlowego, lokowania produktu i autopromocji zostaną omówione w dalszej
części uzasadnienia przy okazji przedstawiania znowelizowanych przepisów dotyczących
przekazów handlowych.

Art. 6 i 10
Konstytucyjny charakter KRRiT przemawia za takim zaadaptowaniem siatki pojęciowej
nowelizowanej Ustawy, aby korespondowała z nazwą tego organu i jego konstytucyjnymi
kompetencjami (art. 213 ust. 1 Konstytucji). Stanowi to dodatkowy argument za utrzymaniem
dotychczasowego tytułu Ustawy i nadaniem pojęciu radiofonii i telewizji szerszego niż dotąd
znaczenia obejmującego także audiowizualne usługi medialne na żądanie.
Odpowiednich zmian wymaga rozdział 2 Ustawy, w szczególności art. 6 i art. 10, tak, aby
rozszerzyć kompetencje KRRiT:
1) na wszelkie usługi medialne objęte Ustawą i ich dostawców – w wykonaniu art. 2 ust. 1
i art. 29 dyrektywy 2010/13/UE oraz motywów 94 i 95 dyrektywy 2010/13/UE,
16